从历史变迁看我国官员选拔标准的公正性

○ 周新军

（作者系中国发展战略学研究会企业战略专家委员会博士）

在中国历史发展的长河中，官员的选用标准呈现出丰富多变性的特点，每一个社会发展阶段、每一个朝代都有着各自不同的标准。但有一个共同点，就是这些标准大都是统治集团自身制定的标准，很少有成为大多数民众认可的公开标准。原因在于，中国官员选拔从来都是单方面的，主动权和决定权都掌握在上级官员手中。客观地看，有些标准部分反映了历史发展的要求，尽管没能获得全民认可，但仍然推动了社会的进步。有些标准则完全是统治阶级的主观诉求，以达到维护原有统治的目的，即便如此，其中也不乏带有某些公正的成分。因此，对官员选拔标准进行历史的纵向考察和比较，有助于吸取其有益的成分，防止腐朽没落和极端思想的侵蚀，纯洁和完善我党的官员选拔标准，推进领导干部人事制度深化改革。

一、古代官员的选拔标准

我国历史上曾出现过多种选用官员的标准，或以血统，或以战功，或以赀财，或以德行，或以才干，等等。但是不可否认，各个历史时期的统治者，尤其是开国的皇帝为了维护自身的统治，还是比较重视德才标准的。不过，这种德才标准带有明显的阶级属性和阶层限制，即必须是该阶级或利益集团比较普遍认可的。在历史发展的长河中，尽管官员选拔标准的总趋势倾向于德才兼备，但其内涵已发生了明显的变化。

（一）“贤能”标准的形成与演变

早在原始社会末期，氏族、部落以及部落联盟首领在选拔中就形成了自己的选拔标准，即“贤”与“能”。“禅让制”便格外注重“贤”与“能”，尧帝就曾说过“悉举贵戚及疏远隐匿者”“践朕位”。人类社会原生态时期的这种标准简单明了，易于操作。“贤”与“能”的标志就是推选的部落首领有能力把大家团结起来，维持并延续部落的生存。只要具备这种能力，谁就可以被推举为部落首领。显然，这种标准是公平的。但由于是在自然环境极其恶劣，物质财富极其困乏，生存压力空前巨大的背景下形成的，因此它又只能是最原始的公平。这种约定俗成、没有任何制度甚至是契约作为保障的选拔标准，一旦面对财富诱惑时，当选首领手中的公权力就会迅速变成私权力，成了为其家族攫取社会地位和财富的手段。正因为当官可以有利可图，甚至随心所欲，部落首领的选拔标准和方式也就必然会发生根本性的变化。于是，从大禹开始，部落首领就不再禅让，而是世袭了，大禹用心良苦地将首领的职位婉转地传给了他的儿子启，之后“世袭制”代替了“禅让制”。追根溯源，大禹无疑是改变原始部落最高领导人选拔制度的始作俑者。从那以后，公平性遭到了彻底的破坏。因此，到了夏商周时期，“贤”与“能”的选拔标准普遍被血缘关系标准所取代，古代中国进入世卿世禄制时代。

在缺乏公平性的情景下，“世袭制”所衍生出来的官员普遍缺乏进取心和驾驭复杂局面的能力，在和平稳定年代尚能苟且偷生，一旦外部环境遭遇险情，势必会招致政权危机。因此，到了春秋战国时期，由于政治斗争和军事战争日趋尖锐复杂，多数诸侯国纷纷废除了以血缘亲疏决定官职高下的标准，坚持以贤能为标准选拔人才。其中，秦国更为彻底，提倡奖励军功，这也为秦王朝统一中国奠定了人才基础。汉王朝建立以后，汉武帝接受了董仲舒“罢黜百家、独尊儒术”的主张，强调选拔标准以儒家道德为主，后来各个历史朝代的道德标准也是基于此而得以延伸和发展。东汉末年以及三国时期，在战争连绵不断的形势下，选拔官吏更多的是采用“唯才是举”之法，曹操的做法就最为突出，笼络了大批文臣武将，这也成为其军事集团日益强大的一个主要因素，同时也为后来魏国的建立发展以及统一蜀国和吴国打下了坚实的基础。

魏晋南北朝时期，九品中正选拔制的实行，最初还是德才、学识、家世三个标准并重。由于九品中正选拔制在选拔程序、选拔对象、选拔细则等方面缺乏规范化和制度化，加之选拔过程缺少监督，使得官员选拔过程中黑幕重重，腐败滋生，难以达到预期效果。到了中后期，家世成了唯一标准，这实际上又回到了世卿血缘关系标准时代。

从以上的阐述中，不难看出，由原始社会末期产生的“贤能”标准，尽管中间有一个短暂的终止过程，但总的来看还是延续了下来。由于最高层（帝王）不再沿袭“禅让制”，而是代之以“世袭制”，他们所倡导的“贤能”的内涵也发生了根本性的变化，即由公认的标准变为某一个人或者某一个集团私定的标准，帝王及其统治集团的更替逐渐强化了其内涵的不确定性，“贤能”标准在很大程度上被异化了，从而导致在官员选拔上的混乱以及各种腐败行为的滋生。此外，由于缺乏公平的选拔制度，官员“贤能”选拔标准实际上很难在实践中得到贯彻执行。

（二）“科举取士”成为贯彻选拔标准的基本途径

为了改进以往各朝的官员选拔方式，隋唐以至明清时期，实行了科举考试选拔官吏制度。这一制度的优点是把官员选拔和学校教育紧密地结合起来，通过考试成绩来体现德才的标准，具有某种量化的成分，因而在一定的范围实现了官员选拔的公开、公平和公正。可以说，科举制度对官员选拔的方向起到了比较好的引导作用，形成了这样一种氛围：要想做官，就只能好好读书。在科举制度下，一些德才兼备的优秀人才得以脱颖而出，尤其是在文学领域。但是由于考试内容和评判尺度的局限性，科举制度所反映出来的个人“德才”仍然带有明显的缺陷，主要是弹性大，难以完全量化，缺乏比较公认的标准，因而其考试成绩常常会因主考官员的不同看法而异，这也为很多投机钻营者贿考提供了方便条件。另外，科举考试并不注重对人的实际能力的考核，因而不可能真正做到优选领导人才。而且随着科举制的实施，“学而优则仕”的人数不断增多，而官员的职位相对增长缓慢，许多中试的人员无法得以安排，成了“候补”。从候补到正式拥有职位，往往需要时间和进行一定的运作，于是潜规则开始流行，买官卖官现象便难以遏制。加之，科举制度高昂的考试成本以及与现代教育制度的严重背离等原因，终于导致它在1905年被晚清政府所废止。但通过考试这种形式来考量候选者的素质和修养，却为后来的官员考任制提供了一定的借鉴。

二、我党成立以来党政领导干部的选拔标准

（一）新中国成立前夕的干部选拔标准

从我党成立至新中国建立这一历史阶段，我党领导干部选拔标准大致经过了三种形态。

一是以知识分子作为选拔标准。我党成立初期，党的领导干部选拔标准主要以大学里的知识分子为主，逐步发展到以留学回国的人员为主，其中又以留苏回国的人员为多。从党的“一大”到“五大”，中央一级的主要领导人陈独秀、瞿秋白、李立三等都是知识分子的杰出代表。只是在中低层担任农民组织领导职务的干部，首先是从工人和最贫穷的农民中选拔。这一阶段干部工作的主要任务是选拔知识青年和有革命倾向的工人与农民骨干。

二是以工人出身作为选拔标准。从1927年11月在上海召开的中共中央政治局扩大会议，到1935年瓦窑堡会议，在领导干部选拔中总体上崇尚工人化，甚至党的总书记还一度由工人出身的向忠发来担任。

三是以战功作为选拔标准。自瓦窑堡会议至新中国成立这一时期党面临着严峻的战争形势，因此，军事斗争成为这一时期的最主要任务。党的干部选拔标准主要是服从于军事斗争的需要，这个时期的选拔标准基本上以战功为主要依据。

客观地看，新中国成立前这一时期尽管我党选任领导干部的标准比较单一，但是能够量化，而且具有可操作性，因而基本上能保证把最优秀的干部选拔到领导岗位上。这个时期尽管内部没有建立考核机制，但实际上这些考核手段是存在的，只不过是外生的。检验这些干部成色的最主要手段是看他们能否经受起残酷斗争的考验以及军事斗争的洗礼。这一时期，尽管领导干部选人主要是以委任制为主，但由于标准比较明确，加之外部有天然的考核机制，领导岗位的风险远远大于其所得，因此，选拔领导干部基本上不存在用人上的腐败。

（二）新中国成立以来的官员选拔标准

建国初期，党政部门的领导干部基本上是从军队领导选调而来。大规模的军事斗争基本结束，党的中心工作发生重大转变。在巩固胜利果实的基础上，尽快恢复经济、医治战争创伤成为这一阶段的主要任务。因此，这个时期党政领导干部选任标准主要是三大类：一是军队方面的领导干部，许多人员需要转地方进行安置；第二类，就是民主人士，许多民主党派的领导担任了党和国家的领导职务，在中低层也有一定数量的民主人士担任领导职务；第三类就是优秀的技术人员，当时的环境迫切需要这一类的内行干部。

“文革”时期的领导干部选拔标准发生了严重扭曲，选拔领导干部的唯一标准就是要服从于无产阶级文化大革命的政治需要，领导干部标准的严重扭曲以及用人制度的严重破坏使得最高领导层的决策出现重大失误，给社会主义建设事业带来了严重的损失。

改革开放后，领导干部选拔任用制度重新走向正规化。党的中心工作转向以经济建设为中心，需要大批年轻化、知识化的领导干部。因此，20世纪80年代，干部选拔标准主要以专业化、知识化为主。这个标准在当时看来，也是比较明确的和客观公正的。因此，一大批经过大学正规教育训练、学有所长的干部被提拔选用到领导岗位上来。当然，这些标准只是解决了当时的急需人才问题。随着时间的推移，这些标准逐步过渡到以政绩为标准，其中GDP是主要指标，政绩成为官员升迁的最重要的标准。

与不同历史时期相比，改革开放之后的干部选拔任用标准应该说更为全面和客观，也更适合以经济建设为中心这个制度环境。但是，领导干部选拔任用标准也面临了新的巨大挑战，主要表现在以下几个方面：一是标准越来越模糊和难以量化。过去的战功、出身、阶级立场都是明确的，而现在无论提倡的政治标准，还是专业素质以及政绩等指标，都是不确定的。比如，革命战争年代，领导干部政治是否坚定很容易表现出来。而在我党成为执政党后，就不容易表现出来。以腐败官员为例，其实他们的所作所为早就背叛了党的宗旨，但他们还在台上大唱政治高调，欺骗组织和老百姓。再如，以GDP为主要指标的政绩，并不能准确反映一个官员的真实能力。很多官员为了升迁在GDP上做文章，要么统计数据严重注水，要么不惜“竭泽而渔”，透支当地经济的未来发展，等等；二是领导干部选拔标准具有普适性，难以实现选优。目前选拔中提出的领导干部岗位标准都是一些原则性规定，个性化特点比较欠缺，很容易人为降低标准。比如，规定学历门槛，实际上对绝大多数干部已不构成限制。这样，在竞争过程中，真正具备真才实学的人并不一定具有竞争优势；三是领导特权成为标准制定的人为干扰因素。为数不少的领导干部不希望有明确的标准，这样便于他们主观上自定标准，掌握寻租的空间和利益输送的来源。这也是官员选拔过程中“潜规则”大行其道的根本原因之一。

三、如何完善现有的干部选拔标准

当前，我们党在领导干部选用中特别强调德才兼备，当然与历朝相比，其内涵已经发生了根本性的变化，体现了我党执政为民的理念和中国特色社会主义的根本要求。《党政领导干部选拔任用工作条例》对选拔干部作出了众多明确规定，但基本上还是相对原则性的制度要求，还有待于继续量化和细化，形成规则性的制度，这是保证官员选拔公正性的根本。党的十八大政治报告在“深化干部人事制度改革”中提出：“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。”这实际上是在进一步强调官员选拔的公正性问题。这就需要在吸纳历代选拔官吏标准和我党以往经验教训的基础上，结合现时代的客观实际，将这种原则性制度要求转变为操作性的规则措施。笔者认为，在干部选拔上努力实现公正性，应着重突出以下方面。

首先，要尽快构建领导干部能力素质模型，这是保证选拔结果公正性的关键。目前在干部选拔中出现的“跑官要官、买官卖官”现象，很多情形下都与“官位标准”缺失有着密切的关系。标准的缺失，不仅无形中扩大了候选人的范围，形成了不规范的无序竞争，而且使得选拔结果失去了监督的依据。解决这个问题，需要各级组织部门花大力气进行深入细致的调研，准确掌握各个领导岗位所需要的能力素质，提出明确的量化标准，并不断加以完善。在这方面，可借鉴竞技体育的一些做法，形成一个大家都认可并能加以评判的标准，以保证竞争的公平性和公正性。

其次，根据岗位能力素质标准的要求，提出候选人名单。在这一环节，既要做到确保符合条件的人入选，又要做到将不符合标准的人拒之门外。主要办法就是向社会公布候选者相关信息。目前存在的主要问题是官员入选信息基本上掌握在组织部门手中，群众缺乏监督的机会，而组织部门面对众多的候选人很难在短期内准确核对其相关信息的真实性。近几年，靠假冒入选并最终获选的案例并不少见，足以看出这一环节的重要性。

第三，进一步规范选拔过程，保证其公开、公平和公正。具体措施包括组建由专家组成的第三方评判委员会，按照相关细则进行评分，避免组织人事部门人员既当组织者、又当裁判员的现象；坚持党管干部的原则，但可尝试改革党委会讨论干部人选的表决方式，如以评委专家评判结果为基准，结合群众意见，进行综合评定，杜绝印象分，并建立与会人员讨论发言档案制度，使具有表决权的领导承担可能的相关责任。

第四，完善选拔环节的相关信息披露制度。举凡选拔全过程中的一些重要环节，均应公布相关信息，尤其是在任前公示环节，要改变现行办法中只简单公布获选者简历、不公布获选理由的做法。因为那样做的结果是，一方面造成群众不知情而无法举报，另一方面因重复了以前的程序而沦为走过场。

此外，还要改革和完善与领导干部选拔相关的一些制度。比如，领导干部政绩考核制度、教育培训制度、专业技术评奖制度和报刊质量评价制度等等，剔除领导干部“权学交易”、“权稿交易”、“权奖交易”等特权，只有这样，才能保证领导干部选拔标准的真正落实。