我国社会基本养老保险基金缺口问题初探

罗想平

（中国科技开发院广西分院，广西 南宁 530022）

1 社会养老保险

1.1 社会养老保险的概念

社会养老保险是指国家统一实施的，旨在使特定社会成员在达到一定年龄、丧失劳动能力、退出社会劳动过程时能够获得维持基本生活的一定收入来源的社会保险方案。我国现有的养老社会养老保险体系有：城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险及公务员、机会事业单位养老保险.

1.2 养老保险基金

社会养老保险基金指的是为兴办、维护和发展养老保险事业而储备的专项基金，主要用于退出社会劳动后的老年人的基本生活。养老保险基金组成有：用人单位和职工、城镇个体劳动者缴纳的基本养老保险费；基本养老保险基金的利息等增值收益；基本养老保险费滞纳金；社会捐赠；财政补贴；依法应当纳入基本养老保险基金的其他资金。

1.3 养老保险基金的作用

养老保险基金是保证社会养老保险制度得以持续运行，是企业、劳动者交纳的保险经费保值增值的必要手段，是社会收入再分配的补充形式，也是国家提供社会公共产品一种体现。通过养老保险基金的资金运作，筹集到大量的增值资金收益，为市场提供巨大的资金来源，尤其实现基金制的保险模式，使得养老基金的规模不断扩大，有利于国家对国民经济进行调控。

2 养老保险基金面临的问题

据报道，截止到2010年，国家养老金个人账户本应有资产人民币19596亿元，但实际上却只有2039亿元，导致17557亿元的缺口。据世界银行的一项估算，从2001年到2075年，中国养老金缺口可能达到 9万亿元，目前对中国养老金缺口的估算，最乐观的也认为缺口将达到3万亿。

我国的养老保险机制是打破计划经济体制后，结合社会主义市场经济所建立的一种过渡时期的社会保障机制。作为一种过渡时期的尝试，养老保险机制注定会伴随各种新问题的发生。同时，养老保险作为社会保险机制中，被保险人身份最稳定，享受时间最长，开支最大的项目，对社会的影响的深度和广度都是其他机制所不能比拟的，所以，养老保险的这些重要性和特殊性，就注定了其改革的艰难性。

1997年，我国发布了《关于企业职工基本养老保险制度的决定》的报告，基本确立了现行的统一的养老保险制度。即养老保险基本上由两部分组成：一是基础养老金，给付标准为当地职工上一年平均工资的20%，由社会统筹基金支付，实现现收现付；二是个人账户养老金，给付标准为个人退休时个人账户累计储蓄额除以120，由个人账户基金支付，实行完全积累制。我国现行养老保险交费标准为上年平均工资的20%，其中：劳动者所在企业交纳12%；劳动者个人交纳8%。而企业交纳的部分计入社会统筹，只有个人交纳的部分才计入个人账户，因此，现阶段我国的社会养老保险帐户是一个并不完全做实的保障体系，劳动者的养老保险金大部分还是空头支票，随着时间推移，社会老龄化的加速，养老保险金额空帐越积越巨；同时，由于投资制度的限制，使得养老保险基金的投资收益始终无法跑赢物价上涨指数，故养老保险基金收支缺口呈扩大趋势。

3 养老保险缺口的成因分析

3.1 人口老龄化的比例增大

养老保险基金作为公民在年老退休时享受到的待遇，其形式与特征就决定了其在社会中的重要性。但在最近短短十多年的时间，我国已逐步出现社会老龄化严重的局面。目前，60岁以上的人均比例超过60%，65岁以上的人口超过7%。这个问题世界上的发达国家在70年代就已经遇到过，但与外国发达国家相比，中国的老年化社会现象，显得尤为严重并呈现出速度快，担子重的情况，目前，我国65岁老年人口已接近1.3亿人，而预计到到2050年3.32亿人，超过总人口的23%，同时，预期寿命稳步上升，在30年里，平均每5年上升约 1岁。退休后的余寿不断增加，人均养老金支付的总额自然也增加。

3.2 投资渠道狭窄，养老金额难以实现保值

国务院明文规定，养老保险实行收支两条线管理，严格其进行其他金融事业的投资和经营性事业，这种严控就造成了养老保险基金的收益低下，在社会通货膨胀条件下，成为基金收支失衡的重要因素。在我国现行的部分基金积累制的筹资机制下，基金收益只有超过通货膨胀的情况，才能保证基金未来的抗风险能力，由于20世纪80年代以来我国的通货膨胀的压力，基金的实际收益多年以来一直为负数。这就导致了养老基金的保值难以实现，出现长，短期的收支失衡。

3.3 转制成本的客观存在

养老保险从现收现付转为统帐结合，是养老保险的一项根本性制度的改革，其中，在转制过程中，难以避免的出现转制成本的问题，隐形负债补偿问题，在养老保险的原有模式下，当期职工支付的养老保险用于支付当期退休人员的养老保险金，那么，当期职工的养老保险金则由下一期的职工支付，这样，每一期的养老保险就有了明确的支付个体。但在统帐结合的制度实行后，当期职工的养老金由当期职工自己支付，即不承担上一期职工的养老金额，也不依赖下一期的职工来支付。但这样的模式转变后，一部分已经退休的职工和在实施个人账户以前较早参加工作的在职职工，由于过去参加工作的年限里并没有形成自身的个人养老金积累，而是通过现收现付的制度对上一代的退休人员做出了自己的养老贡献。在转变制度后，这部分人的养老支付费用自然就失去了来源，这就造成了转制过程中的隐性负债。

在我国的转制成本规模中，世界银行预测为 5万亿元，我国劳动部门预测为2—3万亿元，但无论是那一种预测，转制所付出的成本都是十分巨大的。

4 解决养老基金缺口的对策探讨

4.1 建立完善的财政转移制度

首先国家应该加重考虑健全公共财政，调整财政支出结构，使得财政向社会保险倾斜。比如压缩或减少经济建设支出，减少的部分用于社会保险和养老保险的支出，用于消除隐形负债，弥补养老基金的缺口。制定系列的相关政策与法律法规，将养老保险的支出纳入财政预算，国家统一宏观调控。每年按一定比例对养老基金提出补贴从而减少养老保险的支付压力。

其次，可以采取变现部分国有财产的方法，对养老金的隐性债务以划拨国有资产偿还，这种做法从隐性债务的发展来看，是可行的。中国长期实行低工资的政策，国有企业的职工的工资收入没有包括养老保险的费用，养老保险费用就变成了企业的利润上交给了国家，同时，国家又将这一部分的资产变成国有资产或者其他形式的资产，从而使得养老保险有一部分凝固在国有财产中。另外，采取股市变现、国有土地有偿收益、出售公有住房等手段变现国有资产，用于填补养老保险的隐性债务也不失为一个弥补养老保险债务的有效途径。

但是，就目前情况所观察，变现国有资产用于填补债务的方法，操作起来还是存在一定的问题，其主要原因是变现途径狭窄，操作流程还需规范。另外，国有财产产权模糊的现状也使得这一举措实行起来阻力重重。这是由于我国的国有资产管理不到位所遗留的问题，中央政府与地方政府分享国有财产的权利，但是没有一个机构能代表国家股东的完整全力，没有一个机构可以称得上合法的股东行为，因此，在改革的过程中，存在中央政府与地方政府的利益差异，使得全局利益与部分利益冲突，任何既得利益者都不愿放弃其中的利益，使得这国有资产冲抵养老基金的隐性债务的方法一时难以实施。

4.2 理性探讨、谨慎选择延迟退休年龄

从总体趋势来看，随着人类平均寿命的增加，延长退休年龄是必然趋势，但考虑到高龄劳动者的生产力和创新力毕竟有限，延迟退休要慎重实施，且必须考虑行业的差异和个体的差异。

专家认为，在现收现付的养老金制度里，替代率、缴费率和退休年龄这三个可变量中，延长退休年龄是弥补养老金缺口的最佳办法。

目前中国男女退休年龄的时间分别是60岁、55岁（女工人50岁），如果从今年起实施65岁的退休年龄，社保基金就可少支付5年的养老金，同时又多收5年的养老保险，一来一去就有10年养老保险基金的差距。这样算来，至少需要85年才能填补上 1.76万亿的巨大缺口。因此，“晚退”可以说是缓解养老金收支平衡压力的一剂“猛药”。

尽管从2012年开始，中国人口红利逐渐消失，但老龄化并不等于中国劳动力不足。人力资源和社会保障部公布数据显示，2011年，全国城镇新增就业1221万人，城镇失业人员再就业553万人，就业困难人员实现就业180万人，城镇登记失业率为4.1%。假设我国平均退休年龄延长5年，每年可能会涉及上千万人。人力资源和社会保障部部长尹蔚民透露，未来五年高校毕业生数量还将保持在年均700万左右的高位，2013年已经被称为“最难就业年”，一旦这种形势持续数年，中国的就业压力将前所未有。

中国已进入老龄化社会，研究退休问题既是尊重劳动者的选择权，也是为减轻我国今后养老压力作未雨绸缪的努力。在还没有形成社会共识之前，应当允许各种意见表达和讨论。毕竟要实现制度上的公平，离不开社会各方面、各种利益群体的充分参与。

老龄化是中国社会面临的一大问题，从各国经验看，延迟退休不失为缓解老龄化问题的一剂良方，而且延长职工工作年限，从真正意义上尊重劳动、知识和人才，实现人尽其用，未尝不是一件有意义的事情。但一项涉及百姓切身利益的政策，务必理性、谨慎选择。

4.3 建立养老保险基金市场化的管理和监督制度

无论是养老保险制度内的需求还是社会主义市场经济发展的需求，建立和建设养老保险基金市场化的管理和监督制度都是十分必要的。

首先，养老保险的市场化运营是制度积累的内在要求。个人账户的基金积累制度相对于现收现付制度，只有基金的收益高于通货膨胀和社会平均工资增长才是有效的，从市场规律我们得知，在基金的收益低于通货膨胀时，基金是贬值的。但是，基金收益高于社会平均工资增长率的关系还未被广泛认可，当收益率低于社会平均工资增长率时，个人账户的积累额度相对于社会平均工资而言，其替代水平越来越低，提高个人账户的基金积累制有效性的唯一手段，是基金市场化运营，因为基金市场化的运营是保证社会平均收益率的前提条件。

其次，养老基金市场化运营是社会主义市场经济的基本要求，市场经济的规律是资金按照市场的需要来进行分配，个人账户基金一旦做实，那将会是一个庞大的数字。那么，如果这笔钱进入银行或者购买国债的话，外部的负作用效果将是明显的，毕竟资本市场失去了宝贵的、长期和稳定的资金资源，有违于社会主义经济的发展方向。中国的银行已经面临流动性过剩的风险，养老保险基金流入银行只会增加这种风险。

最后，“严投资，松监管”。养老保险基金有内在的投资冲动，与严格的投资政策冲突的结果是基金的违规操作，虽然，养老保险收支是两条线，但基金在法律上不具备独立性，即使在财政专户上，说到底，只要各级财政还是本级政府的财政，基金管理就存在政治风险。因此，就要尽快尽力“严投资，宽监管”的制度。养老保险基金个人账户化后，因由个人选择基金管理公司市场化和商业化运作，再者，个人账户的管理竞争，可以使管理公司有效降低成本，提高服务质量，增加基金的回报率。养老基金在投资上在管理上追求收益稳定且波动小，管理人应该保证每年获取6%-8%的收益的稳定收益，这也预示着未来社会保险基金的境外投资应该以稳定收益为目标，全国的社会保险基金正式进入实质操作阶段。

5 结语

如今，中国传统家庭的养老方式正在发生改变，新型的社会及家庭关系正在逐步形成，建立有效可行的社会保险制度，实现老有所养，是构建和谐社会可持续发展不可回避的现实问题，也是实现中国梦的具体目标。应对日益增大的养老保险缺口，必须仔细衡量个方面的利弊，最大程度地减少养老保险对经济建设造成的影响。这些问题对我国的挑战，既有近忧，也有远虑，说到底，还需要在理论和实践中不断正面困难，积极探索。

我国的养老保险制度经过最近十多年的完善和发展己取得巨大的成就，一个“大同”的养老社会已初现端倪，随着制度的完善，运营效率的提高，保值增值的实现，基本养老保险基金良性循环的曙光必将穿透“基金不足”的黑夜，迎来“基金充盈”的黎明。

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