综合保税区建设：新时期对外开放的新高地

■ 陈凯杰 商务部政策研究室

党的十八大提出，要“实行更加积极主动的开放战略”部署，“形成引领国际经济合作和竞争的开放区域”。为此，我们对当前各地大力推进的综合保税区建设做一梳理，探讨新时期对外开放战略和开放区域建设的重点与路径。

一、综合保税区建设发展的基本情况

综合保税区（以下简称综保区）是设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域，基本实现了保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区等多种功能的叠加，是目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域。综保区参照保税港区管理，可开展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，享有的优惠政策包括：（1）国外货物入区保税；（2）国内货物入区视同出口，实行退税；（3）区内企业之间货物交易不征增值税和消费税。日前公布的《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发〔2012〕58号）提出，现有5类海关特殊监管区域（出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区和符合条件的保税区）将逐步整合成综保区，使之成为引导加工贸易转型升级、承接产业转移、优化产业结构、拉动经济发展的重要载体。

当前，综保区建成运行时间虽短，但发展速度快，吸引辐射力强，在健全保税加工与保税物流功能、增强产业集聚效应、拉动地方外向型经济等方面，取得了积极进展：一是成长为对外贸易发展的重要支点。上海、苏州、重庆（西永）综保区的进出口贸易均占到当地外贸的1/4强。运行仅一年的成都高新综保区和郑州新郑综保区的年进出口贸易额有望超过200亿美元，约占四川和河南全省外贸的40%和50%。保税加工与保税物流功能兼备，使综保区在汇聚要素商品、开拓国际市场方面有明显优势。二是助推产业合理布局和结构调整。各地综保区大都在原有出口加工区、高新技术开发区等基础上筹建，规划面积5-7平方公里（重庆西永综保区规划面积达10.3平方公里）。相对传统出口加工区（约2平方公里左右）而言，中西部地区的综保区能以更为充裕的资源和空间承接投资和订单转移。成都、重庆、郑州等地依托富士康、英特尔、惠普及其配套企业集群，形成了以电子信息技术产品加工组装为主的全产业链布局。东部沿海以上海、苏州综保区为代表，重心逐步从保税加工向研发设计、维修检测、现代物流、国际航运集拼、融资租赁等服务业转移，如昆山综保区新建超过30万平米的保税物流仓库，2011年保税物流货物出入库683亿美元，吸引了宏基和惠普等公司在区内设立零配件供应分拨中心和备件中心。天津滨海新区综保区依托空客320组装项目，吸引配套零部件企业进驻，大力发展航空产业，技术外溢效应和产业集聚效应逐步显现。三是深化了开放型经济的体制创新。各地因地制宜，在细化完善综保区政策、管理、服务等方面做了一些探索，为创新开放模式积累了经验。上海将浦东机场综保区、外高桥保税区、洋山保税港区集中于综保区管委会统一管理，园区间通关便利、功能互补，如通过外高桥保税区解决了非保税和保税货物的出入管理问题，弥补了综保区对境内区外商品交易的繁琐不便。苏州高新区综保区打破传统封关运行模式，通过“电子围网”，利用现代信息技术手段对分属不同地域的综保区北区和东区实施监管，并计划沿用此模式与吴中、吴江、常熟三个出口加工区共同整合成苏州综保区，形成“一区四片”的发展格局。

综保区在快速发展的同时，也遇到一些瓶颈和困难，主要有以下两方面：

其一，保税加工领域，迫切需要解决全球价值链高端环节包括研发设计、维修检测业务的落区问题。如有企业反映，研发生物制药入区一些药材、器械，最后可能只出口一个药方或产品配方，难以通过正常的海关保税核销，目前仅上海综保区在试点解决此类问题。综保区维修业务目前只限于国内出口产品的复进口维修，内销产品返区维修和跨国公司在其他国家生产的产品集中维修刚刚启动试点，尚未全面展开。天津滨海新区综保区反映，目前仅对区内从事飞机发动机维修业务的古德里奇公司予以个案批准，希望放开综保区内飞机维修业务的限制，以便吸引航空零部件及配套服务企业入驻。

其二，保税物流领域，迫切需要解决贸易、金融、物流服务便利化问题。受国内市场巨大潜力的吸引，综保区企业逐渐由专接出口加工转为兼顾出口加工和国内销售，而区内企业内销产品缺乏一般贸易资格，且不能作为一般纳税人开具增值税发票，须在区外另行设立企业从事商贸活动，增加了经营成本。同时，区内企业尚无法开立离岸结算账户，投融资服务功能欠缺，难以满足跨国公司财务管理和资金调拨需要。随着投资和订单向内地转移，东部沿海与中西部地区之间货物跨关区移动将迅速增多，但目前不同关区的特殊监管区域尚未实现保税货物自由流动。此外，有企业提出，希望综保区能够进一步简化监管流程，提高贸易便利化水平。

二、从综保区看未来对外开放新高地的战略布局

（一）确立体制、功能创新的新开放特区

改革开放三十多年来，我国已批准设立了120多个海关特殊监管区，以及众多的开发区、合作区、实验区和示范区，覆盖全国各地，政策、定位、功能等往往各种各样，目前虽基本趋同，但重复建设、彼此竞争加剧，不利于有效发挥我国竞争优势。各地普遍要求，把综保区转型为对外开放的新平台。从现行体制看，综保区急需有前瞻性的突破和创新，通过体制创新和功能创新，特别是政策集成创新和体制开放创新，打造开放的新高地。可考虑选取一个或数个特定区域，赋予产业、贸易、金融等综合体制创新和全面开放任务，探索集成国家竞争优势、巩固战略发展机遇、引领区域科学发展的政策演进路径。在规划建设好现有综保区的同时，可在部分省市试点开发区、合作区与综保区功能叠加，开展自由贸易特区试点，赋予全方位的贸易投资自由化政策，创新监管模式、精简综合税负，实现人员、商品、资本、服务的自由进出。

（二）形成更具活力和竞争力的对外贸易增长极

前不久召开的全国两会审议通过的政府工作报告，明确要求坚持把稳定出口和扩大进口结合起来，推动对外贸易从规模扩张向质量效益提高转变;从成本和价格优势向综合竞争优势转变，促进形成以技术、品牌、质量、服务为核心的出口竞争新优势。2012年前三季度，我国液晶显示板和集成电路累计出口610亿美元，增长34.8%，增长动力来自企业创新力的提升。如苏州综保区的名硕电脑为WIN8新产品提供电子电路研发设计服务；昆山综保区的神达集团从笔记本电脑代工成功转型至生产自主品牌强固型电脑（野外军用）。新技术、新工艺、新产品不断涌现，将持续推动电子信息技术产业快速发展。为此，应根据市场和企业需求，制定有利于设计、品牌、营销等业务发展的扶持政策，创造条件吸引电子信息技术企业设立区域乃至全球研发中心、售后服务中心、结算中心和物流分拨中心。

（三）坚持梯度开放形成区域开放特色

东部沿海和中西部地区资源禀赋不同，经济发展水平有差异，在开放区域的政策设计上要体现多层次、多元化，预留足够的调配空间。要坚持分类指导，统筹推进不同地区的加工贸易与服务贸易发展，鼓励东部沿海和中西部地区在产业配套、资金结算、物流分拨等环节加强合作，主动调整产业链上下游的垂直分工。要继续加大对中西部地区二线城市和边境城市的政策和资金倾斜力度，支持其扩大对外开放，构建沿边和内陆外向型经济带。同时，要创造条件，鼓励各地因地制宜，合理规划开放区域的产业布局，培育和引进特色优势产业和中小企业集群，促进战略新兴产业与服务业的协调发展。如天津滨海新区综保区依托大飞机组装项目，与国内西安、沈阳等地加强航空技术合作，引进国外航空零部件企业，积极发展上下游相关产业，形成了特色经济区。

（四）推进国内国际两个市场的均衡联动

实践表明，较为理想的开放型区域，应能灵活应对国际国内两个市场的变化。因此，不能将综保区仅视为发展外贸的区域，还应将它们建设成为内贸流通的重要节点。上海、苏州综保区和天津东疆保税港区的经验表明，有效连接国际国内两个市场的关键是消除进口及流通环节中的政策性制约因素，发挥重点开放口岸和港口的“进、出、转”优势，全力打造专业化、国际化的市场交易及电子商务平台，完善大宗商品储运及期货保税交割功能，推动商品进口-分拨-配送-展销、零售的全流程便利化。上海、苏州综保区和天津东疆保税港区均重视并规划建设了大型保税交易市场、商贸集散区和物流配送区，吸引国内外知名物流企业进驻，展示展销高档化妆品、食品、红酒、机械设备等，促进了国际国内市场的有效对接。从发展趋势看，我国将很快成为全球最重要的消费市场，重要消费品进口将成为影响内外经济贸易平衡的重要因素。实现国际国内市场的均衡联动，不仅是供需总量平衡与调控的需要，也是降低流通成本和平抑价格的需要，因此应尽快建成以我为主、面向全球的贸易管网和操作平台，建立国际大宗商品储运及交易网络，推动进口、分拨、展销、零售的全流程信息化，为健全国内市场体系，引导资源优化配置创造条件。

三、政策建议

第一，顺应全球价值链调整和跨国直接投资特点，抓紧完善开放区域的服务功能。抓好国发〔2012〕58号文的落实工作，继续研究制定综合保税区的管理办法和产业发展指引，尽快出台综保区开展研发、检测、维修等业务的保税监管政策及操作流程。在苏州综保区和天津滨海新区综保区进行全球维修检测中心试点工作，协调落实相关税收、环保、进出口检验检疫、监管账册核销等配套政策。同时，对于综保区开展一般贸易和进口内销等业务，可借鉴上海等地的做法，给予一定的政策扶持。

第二，适时在部分综保区启动新一轮扩大开放试点。建议按照“一线放开、二线便捷、区内自由”的基本原则，在上海综保区和天津东疆保税港区开展“自由贸易园区”试点，区内实行特殊的外汇政策，允许企业试点离岸账户、增加专用账户的贸易融资和理财功能，实行更为宽松的外汇核销政策，开展离岸金融试点。支持两地开展集装箱集拼中转、船舶保税登记，以及融资租赁等业务，全面提升口岸与港口的国际化水平。支持两地的保税港区建设进口贸易促进创新示范区，鼓励发展国际贸易、现代物流、航运金融和制造研发融合集成的商务模式，进一步做大做优进口贸易服务平台，集聚以国际贸易业务为主导的国际性、区域性跨国公司总部和运营总部。

第三，引导东部和中西部的综保区加强产业链合作。支持苏州、郑州、成都、重庆等地综保区围绕电子信息技术等主导产业进行合作，支持天津滨海新区综保区与西安、沈阳、成都开展航空仪器设备制造、检测维修等方面的合作。加快发展关区之间的保税物流、展示营销、分拨配送、电子商务等综合业务。鼓励地方依托整合后的综保区和保税港区，全力打造高新技术产业保税加工和物流基地，吸引国内外大型企业设立研发中心、维修检测中心、国际采购和分销中心。推动有关地区和城市加强协作，共享智力资源，促进新材料、新能源、生物医药、节能环保、汽车零部件、高端装备等产业的发展，形成优势互补、辐射联动的良好局面。

第四，继续推进加工贸易转型升级。在监管方式、监管平台、审核流程等方面进行管理创新，加强企业诚信体系建设，全面实施区内企业分类监管和风险管理措施，减少或简化对区内物流操作的监管环节，以对企业的监管为主，辅以对货物的抽查监管，将环保、安全生产、能耗、用工、设备水平等指标纳入加工贸易企业经营状况与生产能力核查范围，健全准入管理。全面实施加工贸易信息化管理，推行加工贸易联网审批监管平台，由商务、银行、海关、外汇等部门在同一网络平台审批监管。▲