新农村综合体建设的实践创新：基于崇州市桤泉镇的个案分析

陈潮昇 邹克俭

（1、中共成都市委党校2、成都市政府研究室）

按照四川省委、省政府《关于进一步加强产村相融成片推进新农村建设的意见》（川委发〔2013〕2号），成都市于2013年3月出台了《关于新农村综合体建设和第二轮新农村建设成片推进工作的实施意见》以及《关于2013年新村建设的实施意见》，计划在2013年建设各类新村聚居点442个、新农村综合体398个，力争2017年新建新农村综合体1700个。崇州市作为成都的涉农县级市，近年来着力将桤泉镇打造成新农村综合体建设示范镇，已取得显著成效，其成功经验对全省乃至全国新农村建设具有一定的示范和推广价值。

建设新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，新农村综合体建设是四川在推进新农村建设、灾后重建、统筹城乡综合改革试验区成功经验基础上，推进新农村建设向纵深发展的再创造，拟用10—15年时间基本完成新农村建设这一历史性任务。新农村综合体是指充分利用城镇的基础设施、公共设施和生活服务设施的辐射带动作用，依托城镇或在场镇周边，以一定聚合空间为基础，集约配置村落民居、产业发展、基础设施、公共服务、社会建设等生产生活要素，形成人口聚居适度、产业优化、功能完善、城乡融合、环境优美、管理民主、社会和谐的新型农村社区。它具有人口聚居性、设施配套性、要素系统性、功能复合性、产村相融性、城乡一体性、环境田园性等“七大特征”，体现出县城、中心镇、新农村综合体、新村（聚居点）相协调的新型城乡体系和新型城镇化空间布局，以此形成统筹城乡、产村相融，新型城镇化和新农村建设两轮驱动的城乡一体化发展新格局。

桤泉镇是崇州市新农村示范片建设的核心示范镇，近年来，该镇通过集成政策、项目、资金和生产要素，积极探索现代农业发展、土地股份合作经营、生产要素自由流动、和谐新村建设等新农村综合体建设的创新途径，初步形成了功能布局合理、产业连片发展、民居建设新颖、基础设施配套、公共服务和基层治理机制完善、生态环境优美的新农村综合体。桤泉镇农业规模化种植面积达到80%，规模化养猪场8座（养猪8000头），有2/3的农村劳动力从事二、三产业，农村居民人均纯收入12098元，新型城镇化率50.6%，城乡居民收入差距缩小到2∶1；已建成农村新型社区2个，农民集中居住点9个，农民集中居住共计3002户、人口8449人，分别占全镇总农户、总人口的55%、58%。桤泉县新农村综合体建设的经验主要表现在以下几方面。

一、科学规划，合理布局

桤泉镇按照“全域、全程、全面小康”的总体要求，以“安全、经济、适用、省地”为指导思想，以“人口集中居住、产业聚集发展、功能集成配套”为基本思路，以业态、文态、形态、生态“四态合一”和发展性、多样性、相融性、共享性“四性”为原则，以宜业宜居产村相融、宜聚则聚宜散则散（农民适度集中居住原则上2公里范围内进入场镇安置，2公里以外范围结合产业布局规模以150—300户为宜）、小规模组团式生态化（小区按组团式布局，每个组团20—30户，组团之间保持田园风貌）为建设取向，依据《崇州市总体发展规划》和崇州市建设“产业新城、品质崇州”的发展定位，聘请国内知名规划设计单位编制了《崇州市桤泉镇总体发展规划》、《崇州市桤泉镇土地利用规划》、《崇州市桤泉镇产业发展规划》，并实现“三规合一”，无缝连接。按照“市规作指导，镇规树亮点，村规夯基础”的思路，还进一步编制了《崇州市桤泉镇基础设施建设发展规划》、《崇州市桤泉镇社会事业发展规划》、《崇州市桤泉镇生态环境建设规划》等专项规划，并引导各村编制村域发展规划（每个村或社区至少配备一名乡村规划师），初步形成了以城镇体系规划、总体规划、控制性详细规划、专项规划及村镇规划为一体的规划体系，实现了规划全覆盖。整个规划突出山水田林路综合整治、城镇乡村院落合理布局、教科文卫广同步跟进，力求做到因地制宜、产村相融、特色鲜明、尊重民意，保持生态本地和田园风光。同时，坚持“先规划、后建设，无规划、不建设”原则，建立规划公示制度、规划宣传制度、建设项目镇级审批制度，保证规划执行的严肃性；实行“规划一张图、管理一本法、建设一盘棋、实施一道令”的管理办法，配合相关职能部门推行规划核实制度、建设工程规划变更管理办法，遏制违法建设行为。

二、整合资源，建设新居

按照“政府推动、市场运作、社会参与”的基本思路，以农村土地整治、林盘整治等项目为抓手，促进各类生产要素向场镇、农村社区、林盘、特色院落集中。采取“农民新型社区＋农民集中居住点＋川西林盘保护点”三种集中居住形式和“统规统建、统规自建”两种建设方式，建设农民新居、改造农民住房、整治农村风貌。比如，千功村引进成都慧田投资公司投资1亿元参与土地整治项目，农民新居与杞泉场镇新区同步开发建设；中和社区、灵通村通过跨村组建土地股份合作社，用集体建设用地使用权抵押融资，发展生产、改善住房；群安村12组和16组以及余湾岛则实施了成都市“川西林盘保护项目”，建设农民新居和住房改建农户115户，共计人口346人；群安村5组和6组，176户农户以确权颁证的165.75亩集体建设用地使用权，按30万元/亩折资入股，作价5025万元成立荷风水寨土地股份合作社，取得工商营业执照和其他法人资质，并通过集体建设用地使用权抵押申请获得成都银行崇州支行3600万元贷款，实施“荷花水村”土地综合整理；桤泉镇引进成都逸凡集团预付1600万元土地指标交易费用作为项目自筹资金，该项目由土地股份合作社与逸凡集团联合开发建设，实现农民集中居住190户，共计人口635人。逸凡集团通过流转取得的100亩集体建设用地指标，则专项用于打造桤泉余湾岛“果蔬动漫小镇”。该项目在实施过程中还形成了土地整治的“1248”操作模式：“1”是指以土地股份合作社为实施主体；“2”是指围绕群众自主自愿参与和建立要素流转体系两条主线；“4”是指前期准备、产权抵押、产权变现、固化产权四个阶段；“8”是指规划立项报批、组建土地股份合作社、投融资及分配方案和申请贷款、获取贷款作为建设资金、土地整治、节余集体建设用地指标变现、完成新建成产权确权颁证、完成股权变更登记等八个步骤。

三、创新经营机制，做强产业支撑

探索实践“1+4”现代农业发展方式，开创农业生产新局面。一是组建土地股份合作社。按照农户入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担原则，入社社员以土地承包经营权0.01亩折成一股，每股出资1元作为合作社启动资金。按章程选举理事会、监事会，理事会聘请农业技术人员、种植能手担任生产经理人员，并与之签订产量指标、生产费用、奖赔合同，明确责任和权益。合作社与“农业服务超市”签订专业化服务合同，由“农业服务超市”提供技术装备和专业劳务人员，按照“文井源”品牌规定的质量标准和订单要求进行生产作业，实行种子、肥料、农药“三统购”和机耕、机防、机收、管理“四统一”。股份合作社将年经营收入的90%用于土地入股分红，10%作为公积金、风险金和工作经费，生产经理主要靠出租农业机械、销售农资和降低生产成本、提高生产效率获得收益。二是依托以“文井源”为品牌的农业标准化服务体系。“文井源”品牌由门里集团新品川公司采取统一品牌、合作经营、专卖销售、互利共赢的营销模式，进行市场化包装运作，供农产品生产企业免费使用，但必须达到品牌的准入标准。该公司制定的每一种农产品标准达到或高于国家有机食品标准，对每一种农产品均可实现质量安全的可溯源，同时各农业基地的农产品可以连锁进超市、宅配进社区、直供进校园。三是依托“专家大院”科技服务体系。崇州市农业“专家大院”坐落于桤泉镇，下设粮油科技、畜禽科技、果蔬科技、农产品精深加工研发“四大中心”，采用“大院+专家”、“专家+项目”、“专家+产业”、“专家+企业”等联结方式，搭建农业科技项目、技术、人才集聚平台，与产业化企业、专合组织、股份制合作社开展科研联动、研推并举和互利共赢。四是依托“农业服务超市”的专业化服务体系。2011年底，崇州市引导社会资金参与，组建了综合性农业社会化服务公司——成都蜀农昊农业有限公司，公司在各乡镇建成基层标准化农业综合服务站16个，被称为“农业服务超市”，专门为农业提供农业机械、农业劳务、农资配送、农产品营销等服务，同时还为业主提供病虫害专业化防治、生产管理、稻麦代育代管等服务。五是依托农村金融服务体系。近年来，崇州市完善政府农业投融资平台，组建产业风险互助基金，筹备组建村镇银行，成立崇州市蜀兴投资有限责任公司、崇州市蜀兴农村产权融资担保有限责任公司，积极探索农村产权抵押贷款，以及为土地家庭经营农户、土地股份合作社、土地适度规模经营公司（或业主）三种经营方式的土地承包经营权抵押贷款。

目前，桤泉镇已在场镇周边建成1000亩农产品加工区（入园农产品加工企业23家），在生建村建成“文井源”生态循环（有机）农业基地2000亩，建成粤菜标准化生产基地600亩；群安村建成荷花莲藕基地1200亩；灵通村建成红提基地1300亩和金银花基地1200亩。同时，按照“以工促农、以贸带农、以旅助农”的思路，大力推进三次产业的融合发展。

四、完善配套设施，提升公共服务

按照中心场镇“l+23”标准（即1个涉农社区配套23项公共配套建设），农民集中安置点新居工程“1+21”标准，全面提升教育、文体、卫生、民政等涉农公共服务和社会管理设施水平。桤泉镇已建成面积600平方米的政务服务大厅、5个村级服务站，还培养了一支整合各部门力量的政务流动服务队，采用网上政务、小区政务代办、政务服务上门等多元服务形式，建立“十五分钟”村级公共服务圈，基本实现了农民养老保险、就业、残疾服务、农业综合服务、法律法规咨询、村民事务代办等公共服务的“一站式”和“社区化”。深度推进田网、路网、水网、技网、机网、林网、服务网体系建设，实现农村生产生活配套的社会化和便利化。按照环状骨干道路交通体系串产业、串新村、串公共配套服务和社会管理的总体思路，实现自然村落和农民集中居住区水泥路“村村通”；推进公路联网加密和提档升级，实现各类综合体和乡村的内联外接；构建田网、水网、技网和机网，提升农业综合生产能力和配套服务能力；对值得保留的川西林盘，则实施林网建设工程，改善提升林盘原住居民的生产生活环境。

目前，桤泉镇引进各类社会资金4000多万元，先后建成日供水能力2000吨的自来水厂、日处理污水能力3000吨的污水处理厂和100个垃圾集中收集点。健全和完善了农技站、农资站、农业科技推广站、畜牧兽医站等现代农业服务配套体系；优化了水电管线和环卫设施，完成了绿化和打造重要节点，统一规范了店招店牌，完善了场镇客运站建设，以及在集中居住区设立公交站。对各村范围内农田水利、道路、公益设施等公共基础设施的日常维护和管理，通过村（社区）两委牵头成立村级物业管理中心，采用购买服务或依托保安员、保洁员和志愿者队伍的方式进行；同时，设立公共基础设施监督管理电话，发动村民共同参与公共基础设施的管理和维护。关于管理维护经费则由村级物业管理中心，以公共服务资金为杠杆撬动社会两个方面的资金加以解决：一是按照谁受益谁负担原则，由群众主动缴纳物管费及物管基金；二是通过市场化手段，从不断增加的村集体资产受益中提取公共基础设施维护资金。

五、加强社区管理，构建和谐新村

按照“统一建厅标准、统一人员管理、统一业务规范”的思路，明确公共服务部门直接负责对服务窗口人员的管理，制定和修订各项配套制度，对窗口人员和村级代办员进行工作规范和法律法规等方面的培训。实施业务流程再造，组织人员编写《业务操作手册》，同时提升政府服务信息化水平。建立以社区党组织为核心的党建运行模式，采取全员“公推直选”方式选配村“两委”班子，健全党建联席会、党员联络站、流动党员管理、党建工作考核等制度。构建“1托3+1”村级治理机制（村党支部、村委会、议事会、监事会、第三方参与），由村党支部领导，议事会议定事项交村委会执行，监事会对执行过程进行全程监督，被邀请的第三方参与议事、执行、监督执行等全过程，进行再监督。这一制度在后期，发展成“三会一社”（联合议事会、维权自治会、业主委员会和合作社）新型群众自治组织。比如，群安村在实施“荷风水村”土地综合整治项目中，联合议事会行使决策权，维权自治会行使监督权，业主委员会行使管理权，合作社代表社员行使法人权利，负责市场谈判、协议签定、抵押贷款等重大事项，建设标准化、运行规范化、管理制度化、服务人性化的“四化”社区管理模式。比如，生建村（农户1100户、人口3400多人）以建设社区党群组织、社区行政组织、社区自治组织“三大组织”，不断优化社区组织体系；以完善配齐基本公共服务、创新居民自主服务、做实贴心关怀服务“三项服务”，满足居民多元需求；以实施环境育人工程、素质提升工程、文化惠民工程“三大工程”，整顿社区面貌、乱搭乱建、乱停乱放和环境卫生的现象，开展劳动技能培训和劳动力输出服务，倾力建造居民精神家园；以优化干部教育管理制度、常态服务管理制度、社区工作推进制度“三类制度”，着力推动常态长效管理。

六、启示

崇州市桤泉新农村综合体建设的实践表明，新农村综合体作为新型城镇化和新农村建设良性互动的有效载体和实现形式，有利于实现农民与土地的最优配置，有利于提高农业的劳动生产率和综合生产能力，有利于改变农民的生产、生活和思维方式，有利于加速城乡一体化进程，有利于促进农村城镇化和农业现代化协调发展，有利于加快农村全面小康和现代化进程，与十八大提出的“五位一体”总体布局和“四化同步”发展战略完全吻合，是对新农村建设理论和实践的丰富与发展。新农村综合体建设是一个系统工程，不仅要科学规划、制定标准、强化措施、协调发展，还要创新体制机制、整合项目、发挥农民主体作用，根据平原、丘陵、山区、民族地区的自然条件和经济社会发展水平，有重点、分步骤，积极有序地逐步推进。

1、以科学规划为龙头。新农村综合体是一种规模大、功能多、效率高、现代性、开放性的农村新型社区，包涵农民集中居住、产业发展、基础设施、公共服务、新型社区管理等“五大要素”，具有迅速聚集人口、带动产业升级、传承城乡文明、优化生产生活条件、助推城乡互动发展等“五大功能”，必须先规化后建设、统筹推进。一是按照因地制宜、注重特色、尊重民意的原则，坚持“全域、全程、全面小康”的总体要求，坚持“五新一好”的奋斗目标，坚持“产村结合、互动相融”的发展理念，科学布局村庄和公共服务设施，科学设计民居，严格按规划进行建设和管理。二是把握好新农村综合体建设与小城镇、与农民新村规划、与商业网点布局、与公共服务的“四大关系”，统筹推进现代农业与新型工业化、新农村建设与新型城镇化、城乡基础设施一体化、农村基层治理结构和社会管理创新“四个联动”发展。三是要从规模、产业、功能、环境、管理等方面作出定性描述，让农民群众广泛深入参与新农村综合体规划、建设和管理全过程，真正成为新村建设的建设者和受益者。四是根据民族地区的自然条件、经济社会发展水平和人文环境等实际情况，以点带面，以面扩片，有重点、有步骤，积极、有序地逐步推进。

2、以集成体制机制创新为动力。桤泉镇的“1+4”现代农业发展模式，即土地股份合作社由农民以土地承包经营权自主联合、统一经营，按股权结构决定分配权重和收益所得，既完善了以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营的农村基本经营制度，又尊重了农民主体地位，保护了耕地并稳定了农民收入；而4大服务体系的市场化、社会化运作机制，既提高了农民的组织化和现代农业的集约化、规模化程度，又激发了农民建设新农村综合体的积极性。特别是以集体建设用地使用权组建的土地股份合作社，通过“1248”土地整治操作模式，激活农村集体建设用地存量资产，采用土地增减挂钩指标吸引民间资本，形成以财政资金为引导、农民和社会投资为主体的投入机制，为新农村综合体建设注入了强大动力。比如，规划师下乡、规划先行无规不建、三规合一、宜聚则聚宜散则散、小规模组团式生态化等规划体系创新；公共服务和社会管理的城乡均等化、标准化、规范化建设创新；“新型社区＋集中居住点＋川西林盘保护点”、“统规统建、统规自建”的农民新居建设创新；“1托3+1”村级治理机制和“三会一社”新型群众自治组织创新等，都为新农村综合体建设带来丰厚的“改革红利”。

3、以突出产业支撑和功能建设为重点。新农村综合体具有基础设施完善、公共服务配套、产业连片发展、农民适度集中居住等现代农村的综合功能，一方面能更加有效地引导农村富余人口向城市或小城镇有序转移，另一方面又让留住的农村人口享受延伸到农村的现代城市文明。它既是小城镇功能的延伸，又是农民新村的中心，小城镇顾及不到的服务由新农村综合体提供。它也是新型城镇化与现代农业协调发展的有效载体，通过培育专业大户、家庭农场、农民合作社等多种形式的农业经营主体，采用“1＋4”，“大园区、小业主”等经营模式，配套建设现代农业基地和园区，推进农业的市场化、规模化、集约化、品牌化、标准化，并将产业向更加广泛的农产品加工、生态保护、休闲旅游、文化传承等领域延伸，形成新村带产业、产业促新村的产村融合发展格局。既然是农村，就要方便农民生产生活，展现田园风光和农家情趣。比如，综合体要求采用快道慢行路网布局，林盘面积在5亩以上，社区内微田园率达50%左右，场镇规划区外的新村不允许建设三层以上农房，1公里半径内能享受基本公共服务，按市场方式配置商贸、农资供应、农技服务、农产品销售，社区居民民主管理参与率90%，农村主导产业收入占农民收入的80%，农业产业化经营带动农户面达80%等。

4、以农民群众为建设主体和受益主体。政府在规划、设计、建设和管理中起引导作用，财政支持主要体现在基础设施和公共服务方面，农民群众才是建设主体和受益主体。桤泉镇引导农民成立“土地股份合作社”，使其成为土地综合整治的实施主体，并在规划编制、产业发展、对外招商、项目实施、资金使用等涉及群众利益的问题上，让农民参与决策、管理和监督，充分激发了农民的积极性、主动性和创造性。土地流转尊重农民意愿，不损害农民土地承包经营权；新村建设规划好前庭后院，不损害农民宅基地使用权；农业开发保证农民收益权，不损害农民集体收益分配权；宅基地调整除了公共设施占地外，不减少农民合法的宅基地面积。这种以农民自愿参与组建的土地股份合作社，不仅维护了农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，改变了一家一户的小农经营模式，壮大了集体经济实力，还促进了农村与市场对接，为发展专业大户、家庭农场、专业合作社、农业产业化等生产经营形式奠定了制度基础。

[1]中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅：关于加快建设新农村综合体的意见[Z].川委办〔2012〕38号.

[2]中共四川省委、四川省人民政府：关于进一步加强产村相融成片推进新农村建设的意见[Z].川委发〔2013〕2号.

[3]成都市新农村建设示范片推进工作领导小组：关于新农村综合体建设和第二轮新农村建设成片推进工作的实施意见[Z].成新农领〔2013〕1 号.

[4]李昌平：社会主义新农村建设的重要载体和实现形式[N].农民日报，2012-11-03.

[5]李后强、邓子强：四川新农村综合体建设的理论探索和实践意义[N].四川日报，2011-05-06.