温岭参与式预算基本经验探析

朱圣明

（温岭市委党校，浙江 317500）

一、引言

参与式预算1989年发源于巴西的阿雷格里港市。参与式预算在中国的开展，基本上是进入21世纪以后的事情，涌现出浙江温岭、海宁，上海闵行、惠南，江苏无锡、江阴，黑龙江哈尔滨，河南焦作等不同的模式，呈现出一幅五彩缤纷的图景，期间并没有统一的模式，但其遵循的基本原则是相同的，即体现了民主、公正、透明和问责的精神。其中，就其深度和广度而言，温岭的经验特别引人注目，2005年从泽国、新河起步，2008年向上延伸至市级部门预算，2010年覆盖全市所有乡镇（街道），2011年进入到完善提高阶段。2009年首次被写入台州市委三届十二次全会报告，明确提出要“总结推广温岭新河参与式乡镇公共财政预算做法，扩大财务公开，提高财政预算的公开性和透明度。”2010年6月14日，省委书记赵洪祝在省人大常委会的专题调研报告——《关于温岭参与式预算做法的调查》上作出重要批示：“温岭市实施参与式预算的做法，是扩大公众有序政治参与、推进公共财政规范化建设的有益探索，对于加强基层民主政治建设、促进政府职能转变、构建和谐社会具有积极意义，希望温岭市认真总结完善。各地乡镇基层可结合实际加以借鉴，省人大要多加关注，加强指导，使之不断取得新成效。”2011年8月22日，中共浙江省委出台《关于加强“法治浙江”基层基础建设的意见》（浙委[2011]85号）文件，明确提出要推行“参与式预算”、“实事工程代表票决制”等基层新做法，要“充分发挥基层人大在推进‘法治浙江’建设中的重要作用。积极推行‘参与式预算’制度，由基层人大负责组织，人大代表和群众代表参与，对政府及部门预算编制、预算执行情况进行民主恳谈，实现实质性参与的预算审查监督，提高政府财政预算、部门预算的科学性和透明度。”凡事，当没人做的时候你做了就显得“与众不同”；当一部分人做了而另一部分人没做的时候就叫“风景这边独好”；当所有的人都做了的时候那就具有“普适意义”。系统总结温岭的经验旨在：揭示参与式预算的前提、关键、重点、难点与核心是什么？哪些为“橘”？在什么样的情况下会变成“枳”？哪些可以上升为参与式预算中的常识和判断？温岭经验最大的价值发现在于——揭示了参与式预算究竟是什么？不是什么？

二、参与式预算的前提——财政预算信息的对称

预算是政府活动的一面镜子，参与式预算位于行政系统与公民社会的交界处，同时也是两者之间的桥梁和纽带。有效的参与离不开财政预算信息的对称，公开是前提，不公开就无法参与。财政预算信息的公开与透明就是要将花钱的来龙去脉告诉公众，而参与的目的就是要问一问“这钱该不该花”？

（一）温岭的经验

1.细化预算。2005年，新河镇的参与式预算首先是从细化着手的，将该年1.07亿元财政预算支出方面的19项内容分别予以分解细化，具体说明用到哪里？需要多少？使代表们对资金的使用一目了然。经过人大代表的讨论、质询、与政府的对话，提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会后，政府与人大主席团、预算审查小组召开联席会议共同商议人大代表提出的问题，共有9个项目作了重新调整，其中政府车辆购置费从70万元下调为50万元，自聘人员经费减少5万元；巡查队员工资减少20万元，禁毒工作及巡查车辆等费用相应增加20万元；卫生支出中，增加农村自来水工程补助20万元，增减的资金合计237万元。镇政府据此修改了政府预算报告，并在第二天的人代会上获得通过。

2.预算信息网上公布。2008年，箬横镇开始将预算草案报告和初审意见在网上向公众公布，人大主席团、预算审查小组和镇政府将所有意见和建议收集上来后，共同召开联席会议讨论，对原来的预算草案作了20多处的修改。

2009年温岭市人大首次在温岭人大网上公布建设规划局、人口和计划生育局、科学技术局、教育局、交通局、卫生局、水利局、农业林业局等8个部门的预算。2010年扩大到20个市级部门，16个镇（街道）预算全部公开，并首次在《温岭日报》上全文刊登建设规划局部门预算，公布之后有市民打电话反映：旧城拆建办一项，基本支出项应该为18.54万元，而不是上面标出的18.55万元，尽管只有100元钱的差错，但还是被细心的市民发现，这充分说明了公众对预算的关注程度。2011年进一步扩大到27个市级部门。

财政预算信息网上的公开，大大缩短了政府与公众之间的时空距离，网络使得更大范围的公众参与成为可能，使得政府通过网络与公众之间的沟通更为便捷，可以更广泛地了解公众的意见，推动了预算信息的公开化，从而实现预算制定过程中的集思广益。

3.公开邀请。从2010年开始，温岭市人大首次在本市各大主流媒体上发布了《关于公开邀请公民参加部门预算民主恳谈的公告》，热忱欢迎社会各界中对政府预算感兴趣、关心财政预算安排的公民，踊跃报名参加每年在人代会之前由温岭市人大召开的部门预算民主恳谈，表达意见建议，反映利益诉求。公告还同时表示，报名参加的组织和个人，将纳入市人大常委会参与式预算监督人才库，今后共同参与部门预算跟踪监督。

4.人代会恢复听取财政预算报告。在2010年3月8日举行的温岭市第十四届人大四次会议第一次全体会议上，与以往不同的是，除了代市长所作的政府工作报告外，温岭市财政局局长随后作了《关于温岭市2009年财政预算执行情况和2010年财政预算草案的报告》。这是2005年以来，温岭市人代会首次恢复听取预算报告，引起了与会代表的高度关注和好评。

（二）财政信息对称的意蕴

下面我们可以从“蛋糕”的几种分法中理解信息对称的重要性。在一个由家长和众多子女组成的大家庭中，共同面对一块“蛋糕”的切割，大致来说有以下几种切法：一是由家长切割；二是从全体成员中推选代表切割；三是每次随机抽选代表切割；四是轮流切割。在由家长切割中，我们假设家长不参加“蛋糕”的分配，且是慈善和公正的；在其余的切割中，再假设让别人先挑而切割者拣最后的一块。可以预见，以上无论哪一种切法，其结果都一样——一定是均分“蛋糕”。因为在“蛋糕”大小一目了然且众目睽睽之下，谁也不能利用“操刀”之便为自己多沾一点“便宜”。

通过以上的分析可以看到：采用第一种方法也未尝不可，但这是建立在严格的假设前提的基础之上。由政府（家长）“操刀”，在理想的阿罗—德布鲁模型（Arrow-Debreu Model）中，慈善国家掌握全部信息，再分配问题是通过第二福利法则（second welfare theorem）解决的。即：每一种具有帕累托效率的资源配置都可以通过市场这只“看不见的手”来实现，而对市场机制无法实现的某些“外部性”产品，则由政府预算这只“看得见的手”来进行再分配。但问题在于，由于信息不对称的存在，人们很难相信政府（家长）是“慈善”的，政府（家长）也难以证明自己是“慈善”的。

更主要的在于：尽管结果一样，但由谁来“操刀”的意义是完全两样的。由政府（家长）切割可以理解为是一种“集权”或“专制”的方法，而其余的切割则可以理解为是一种“民主”的方法。

当然，在由财政提供的公共物品中，有相当一部分属于“公共池塘资源”，“公共池塘资源”具有受益范围和程度的不同且难以切割等特点。但这并不妨碍运用“民主”的方法来确定“公共池塘资源”的分配，这里的关键在于预算信息的公开透明。在资源有限、需求无限的预算安排中，通过“阳光操作”，人们就可以知道哪些是合理的？哪些是欠缺的？

“信息是民主的货币”，信息在政府和公众之间的自由流动是参与式预算的基础。预算安排实际上是一个公共资源的供给如何符合需求的过程。以下两种状况与信息不对称密切相关：其一，预算的制定者不清楚真实的需求是什么？其二，公众不知道资源的供给有多少？在第一种情景下，会带来财政投入的低效和资源的错配；在第二种情景下，会造成“恩赐”心理，人们得到一点点就会感激涕零，在没有得到之前则会拉关系找门道，“跑部钱进”，千方百计地争钱要物，这无疑为“设租”和“寻租”创造了条件。参与式预算提高了财政信息的透明度，不仅更有利于一些问题的解决，还可以使政府从整天围绕着要钱、分钱的“困境”中摆脱出来，减轻政府的压力。

三、参与式预算的重点——公共投入的新增部分和“三公消费”

“参与什么”是参与式预算的重点，确定参与重点是为了提高参与的有效性，把握参与式预算的重点需要对预算支出作结构性的分析。从大的方面来看，预算支出可以分为两大类：公共投入部分和行政运行经费。在公共投入部分又大致分为，续建和新建两部分；在行政运行经费中可进一步分为，经常性开支和“三公”经费。通过对温岭参与式预算实践过程的系统总结，本文得出的结论是：参与式预算的重点是：公共投入的新建部分和“三公”经费。

就公共投入来看，续建项目属建设周期长、投资额大，前几年已经立项的建设项目，需要逐年连续追加投资，如果中断会造成“前功尽弃”，所以这部分的经费是预设的。而新建部分的投入才是问题的关键。新建部分的投入是“先做什么后做什么”优先权的选择。任何公共事务都有一个优先次序，当前重要的、次重要的和不重要的，次重要的和不重要的应该往后推。从中可以看出预算的合理性与否？因此，参与的重点就是要发现公众最迫切的需求是什么？

从行政运行经费来分析，经常性开支包括：基本公共管理与服务支出，机关工作人员的薪酬，政府机构的办公经费等等，这些都是“刚性支出”，是必须要安排的。另一块就是广受诟病的“三公”经费，这部分才是参与的重点。

2005年新河镇在第一次公共预算改革时，该镇全年1.07亿元的财政预算中，行政管理费为1600万，其中包括110万元的招待费。对于预算中政府的招待费要不要公布，在政府内部引起很大的争论。作为一个经济比较发达的镇，方方面面来新河镇考察和参观，迎来送往的费用并不低。如果将具体的招待费数目公布出去，可能会在老百姓中间引起非常不好的反应，认为政府在大吃大喝。最后几经协商，这一细目以并不醒目的“会议及公务费用”出现。在全部账目公开之后，出乎意料的是：与会代表并没有在这个问题上与政府“较劲”。但对“行政管理费1600万是不是花的太多了？”“车辆购置费为什么要花70万？”提出了质疑。在预算民主恳谈会之后，镇政府根据代表的意见对预算方案作了修改，车辆购置费从70万调整为50万，缩减开支20万，自聘人员经费从75万缩减到70万。

“三公”经费并不等于“乱花钱”，也有其合理的部分，关键是要把事情讲清楚；“三公”经费公开也并不可怕，可怕的是挥霍浪费的存在，问题在于“花别人的钱不心疼”。

四、参与式预算核心——找到公共利益平衡点

参与式预算的核心在于找到公共利益的平衡点，这里的关键在于：何为公共利益？平衡点从何而来？公共利益来自于“公意”，“公意”是“众意”中正负相抵消后剩余的“共通”部分，所以，先有“众意”的表达，才有“公意”的产生。参与的内容就是为了寻求利益的“交集”，找出最大“公约数”，参与的作用就在于均衡各方利益。参与式预算实际上就意味着将“家底”告诉给大家，这个项目要不要上？先上还是后上？投资额多了还是少了？如果少了应该从哪里增加？减少的一方会不会答应？在不同利益群体的相互博弈中，找到公共利益的平衡点。

（一）“公意”的意蕴

在西方政治思想史上，卢梭意欲建构符合社会“公意”并克服“众意”的民主。“众意与公意之间经常有很大的差别：公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。但是，除掉这些个别意志间正负相抵的部分而外，则剩下的总和仍然是公意。”“公意”是共同体每个成员的共同利益，共同体成员既有个体的特殊利益，又有整体的共同利益。众意”是“公意”的基础，但与“公意”有着本质的区别。“公意”是“众意”中正负相抵消后剩余的“共通”部分，亦即“众意”中“集合”的部分。“如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。正是这些不同利益的共同之点，才形成了社会的联系；如果所有这些利益彼此并不具有某些一致点的话，那么就没有任何社会可以存在了。因此，治理社会就应当完全根据这种共同的利益。”

这里的“公意”在预算中可以理解为“公共利益”，将“众意”上升为“公意”，就是为了寻求预算中的“最大公约数”。问题的关键在于这“公意”从何而来？如何确定？在原有的行政预算模式中，它是通过行政系统官僚体制密室中的“内部作业”设计出来的。而在卢梭看来这“公意”并不是被给定的，而是经过沟通协商、求同存异形成的。

（二）公共精神的养成

2009年新河镇在小组恳谈审议过程中，一个显著变化是代表们从过去重局部利益上升到更多考虑公共利益。具体表现在：（1）环境保护。随着人们生活水平的提高，生活质量的要求被摆到了一个十分重要的位置，生活在一个清洁干净的环境中是大家所期待的，强烈要求政府解决工业废水、生活污水、河道污染等突出问题；（2）安全问题。村镇建设组提出：“政府开展平安新河建设比较好，建议镇财政加大对护村队的资金补助。”经济发展组认为：“村级治安问题相对城镇更严重，政府应考虑对村级治安巡逻方面加大投入力度。”社会事业组建议：“目前，社会治安形势严峻，建议政府加大村级治安管理费用，全力构建‘平安新河’。”3个专门小组反映了一个共同的愿景——安居才能乐业；（3）民生情结。代表们关注的是教育、社会救济、自来水工程等事关民生的大事，这些都是公共利益所在，全局的共性问题。

人们总是先从关注心个人利益开始，继而到局部的、团体的利益，进而上升到全局的、整体的利益，这表明经过5年的历练，人大代表的公共精神正在养成。人们对环境保护、卫生、安全、教育和社会救济等方面的关注，毫无疑问是受公共利益的驱动，这除了朴素的人道关怀和人间情怀外，也多了几分帕特南所言的：“与其说是代表了一种理想的利他精神，不如说反映了一种实用主义的未雨绸缪。处境相同者愿意齐心合作，以抵御社会的迅速变迁所带来的风险。”

根据预算初审民主恳谈会代表们的要求，镇政府对预算草案的相关内容作了如下的修改：（1）环境保护中农村环卫“日日清”保洁工资从60万元调增到100万元；（2）公共安全事务中治安管理从148万元调增到168万元；（3）城乡小区事务中出让地块围墙填土开发支出从200万元调减到170万元；（4）基本公共管理与服务中政府机关事务调减30万元，即将其中的会议接待费从200万元调减到170万元；（5）将文化体育与传媒支出中“文化从下乡、建国六十周年活动及其它活动”调减30万元，同时增加“闸桥群及明清一条街”建设30万元。

以前一般的情况是，只要政府作了修改，尊重了人大代表的意见，人大代表不会有过多的要求。而这次提交大会票决的两个预算修正议案都是在政府修改方案的基础上，觉得还不满意而进一步提出的要求。“增加公共安全经费”修正议案的领衔人颜玮君认为，治安问题很重要，公共安全事务中治安管理从148万元调增到168万元还不够，要求再增加20万元；“增加日日清保洁工资”修正议案的领衔人莫海亮认为，现有保洁员350人，如果按照每人每月800元工资计算，至少需要33.6万元，因此，“日日清”保洁工资从60万元调增到100万元还不够，要求再增加20万元，增加的部分从预备费中调整。最后，“增加公共安全经费”的修正议案以68票支持，14票反对，6票弃权获得通过；“增加环卫日日清保洁工资”的修正议案以73票支持，9票反对，6票弃权获得通过。这说明政府的边际修改已经很难通过了，调整必须要到位，这是进一步的互动，这也表明人大代表博弈能力的增强。

（三）辩论

2008年温岭参与式预算的一个显著变化是在程序上增加了辩论这一环节，实践表明：通过辩论有利于公共利益“交集”的发现和最大“公约数”的产生。

2008之前，新河镇在5名人大代表联名向大会提出“预算修正议案”后，立即启动了表决程序。2008年之后，在大会表决前，允许其他代表对“预算修正议案”的合理性进行质询，可以和议案的领衔人进行辩论，并且允许提出议案的领衔人撤回议案。同样，泽国镇也在大会交流中增加辩论这一环节。在2005年、2006年大会集中交流时，其程序是由大会主持人抽签决定民意代表发言提问，紧接着是专家答疑。2008年在民意代表发言提问之后专家答疑之前，先由其他民意代表对提问的观点评头论足，然后才由专家进行答疑。

具体的利益一定是多元的，多元利益之间的冲突不可避免，“众意”之间既有利益冲突，也有利益一致。增加辩论这一环节的目的在于促进沟通，让分歧在不同个体之间自我消解，其最大的优点是让分歧各方明白分歧的性质和原因，由于有机会充分表达自己的观点，分歧的原因很容易被大家认识到，因而政府面对各种不同意见做出决策的困难，就清晰地显现在公众的视线里，这种设身处地的理解反过来会增强公众对最终决策的接受程度。

辩论发挥着一种“认知”的作用，参与式预算为以协商沟通为基础的公共论证过程提供了一个场所，这是一个找到公共利益平衡点的有效方法，也是预算问题“公意”的产生过程。根据哈贝马斯的观点，公共领域中的各种信息与意见应该变成公共话语，“这些公共话语揭示出与所有社会成员都有关的话题，对价值观进行解释，促成问题的解决，提出很好的理由，同时也反驳不好的理由。”

“众意”并不等于“公意”，公众的利益既有冲突的一面又有其一致性，正因为有冲突才使参与成为必要，也因为一致性才能从中找到“共通”的交集，将“众意”上升为“公意”，并从而找到公共利益的平衡点。“通过恳谈辩论可以创造这样一个聚点：一是从中倾听不同的声音，增强各利益相关方对博弈支付结构的公共知识；二是在不同观点的交锋中，解读信息，换位思考，加深对事物本质的理解；三是重新掂量自己原来的选择，通过转换策略修正偏好；四是求同存异，缩少可能解的范围。”

五、尾论——参与式预算究竟是什么？不是什么？

参与式预算主要体现了公开与民主这两大价值。公开就是要将政府活动的“节目表”公之于众，让全社会知道“钱从何而来，用到哪里去了”？而民主则是一种诉求的表达和利益的整合，权利所有者基于他们应有的权利，在给定信息条件（资源约束）下，按照各自的偏好，对公共服务项目的优先性进行选择，会使预算的安排更加符合社会的需求。

参与式预算的另一个重要功能在于能从中发现预算的“机会成本”是什么？即为了得到这种公共物品而必须要放弃的另一种公共物品的代价是多少？

公众参与不等于公众直接决定预算，要搞清楚哪些是公众能决定的？哪些是决定不了的？公民代表摆在那里，未必真正起作用，也未必周全。但摆在那里意味着参与范围的扩大，意味着政策制定者与社会大众的联系，其象征意义大于实质意义。预算本身的属性决定了有很多东西是公众决定不了的，它的改动往往牵一发而动全身，所以只能作结构上的调整，而无法伤筋动骨。当然在特殊场合也可以由公众直接决定预算，比如在政府和公众商量好的情景下，单独划出一块资金由公众自己决定其最终的用途。预算也并非“修改得越多越好”，参与式预算只是在政府提出方案基础上的完善，而不是推倒重来，参与的目的是改进和完善。不管怎么样，政府在整个预算中仍然起着十分重要的作用，毕竟事情是要靠政府去做的。

财政乃庶政之母，是一切政权运作的物质基础。逐年不断增长的地方财政规模，一方面为地方政府公共物品和公共服务的供给奠定了物质基础，另一方面也给地方治理带来了一系列重大的问题，尤其是公共财政资源配置中的效率与公平问题。参与式预算的奇妙之处就在于——为公共政策的制定披上民主的面纱，与时代的潮流与进步相吻合。

〔1〕〔澳〕何包钢.协商民主：理论、方法和实践.北京，中国社会科学出版社，2008版.

〔2〕〔法〕卢梭.社会契约论.何兆武译，北京，商务印书馆，1982年版.

〔3〕〔美〕约翰·罗尔斯.正义论.何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988版.

〔4〕〔美〕乔万尼·萨托利.民主新论.冯克利、阎克文译，世纪出版集团，上海人民出版社，2009年版.

〔5〕朱圣明.参与库与人才库——温岭预算民主恳谈的新元素.人大研究，2011年第8期.

〔6〕〔美〕R·D·帕特南.使民主运转起来——现代意大利的公民传统.王列等译，南昌：江西人民出版社，2001年版.

〔7〕Jürgen Habermas.Further Reflections on the Public Sphere.Habermas and the Public Sphere，ed.Craig Calhoun（Cambridge：Polity，1992），p.452.

〔8〕朱圣明.衍进与深化——参与式预算的温岭“实验场景”.中共南京市委党校学报，2008年第3期.