江苏省电网规划环境影响评价现状实践与思考

杨 凯，杨光俊，刘红志，赵 刚，王 圣

(1.国电环境保护研究院，江苏南京 210031;2.四川省电力公司，四川成都 610041)

0 引言

十八大要求生态文明建设，将“美丽中国”作为未来生态文明建设宏伟目标。作为输变电电网建设，如何结合十八大精神要求，将环保工作进一步深化纳入电网建设的前期工作中，规划环评可以发挥重要作用。输变电电网规划环评是在具体输变电项目实施之前，对电网规划的资源环境的可承载能力进行科学评价。其中的一个重要内容是，分析输变电规划中对环境资源的需求，根据环境资源对规划实施过程中的实际支撑能力提出相应措施［1］。通过电网规划环评，能够实现区域电网的科学发展，以及与区域环境的协调发展［2］。江苏省坚决贯彻落实科学发展观，以生态文明建设作为电网工作的根本目的和原则，以环境保护相关法律法规、技术导则、行业标准为依据，积极开展江苏省“十二五”电网规划环评工作。截至2012年底，江苏省13个省辖市的500kV、220kV等各等级电网规划环评工作已全面完成。

本文从电网规划环评的目的和意义、法律依据、江苏电网规划环评实践等三方面进行详细分析，在此基础上，对电网规划环境影响评价工作提出相应建议与思考。

1 电网规划环评的目的与意义

《环境影响评价法》第一条指出，其宗旨和目的是“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”。规划环评概念的提出，是因为人们认识到建设项目环境影响评价制度以及以往对规划采取的事后环保论证等程序上的被动地位，从而希望通过将其发展为一项新的环境管理制度，能够在更接近环境问题源头处对环境问题进行主动预防和控制［3－4］。规划环评可以将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而达到在建设活动源头预防环境问题的目的［5－8］。

电网规划及建设在近年已进入了高峰期，并得到政府各部门越来越多的重视和关注［9］。由于在早期电网规划建设中对电力设施给环境带来的影响考虑不足，致使近年来居民对电力设施给环境造成影响的投诉逐年增多［10］，因此进行电网规划环评就显得非常重要。电网规划环评可以在电网发展规划、电网发展政策等宏观决策出台过程中，对生态系统、工频电场、工频磁场、噪声等各个层次、各个方面从环保的角度予以前瞻性地分析，并且可以从电网建设角度辐射性地对区域环境影响作更为系统的考虑，并提出合理化的建议。开展电网规划环评可以提出区域输变电发展的优化方案和污染治理措施，最终推进可持续发展［11］。因此，电网规划环评是实现输变电建设科学发展的重要体现和方法。

电网规划环评与输变电项目环评是两个层次、性质不同的评价。电网规划环境影响评价属于战略层次上的评价，是从宏观角度，重点关注实施方案与环境因素的协调性［12］。输变电项目环评由于单一项目的局限性，无法顾及到各个项目之间的叠加或累积影响，而这正是电网规划环评关注的重点，也只有在规划环评中才能充分识别出这种影响并进行预测评价，拟定相应的对策措施。

2 电网规划环评的法律依据

我国对规划环评的法规要求主要体现在法律、法规以及政策等方面，包括《中华人民共和国环境影响评价法》、《规划环境影响评价技术导则》、《规划环境影响评价条例》以及相关的政策文件等。

2.1 环境影响评价法

《环境影响评价法》第一章第二条规定:“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。由此可见，环评法将规划环评工作以法律规范形式予以明确，从法律的角度要求了对规划进行环境影响评价的必要性与强制性。

2.2 规划环境影响评价导则

《规划环境影响评价技术导则》(试行)(HJ/T 130－2003)规定了开展规划环境影响评价的一般原则、工作程序、方法、内容和要求。适用于土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。

2.3 规划环境影响评价条例

《规划环境影响评价条例》的目的是为了加强对规划的环境影响评价工作，提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展。条例进一步规范了规划环评所需要分析、预测和评估的内容，公众参与的方式，规划环评审查要求及跟踪评价的条件等。

2.4 相关文件

(1)《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发［2005］39号文)强调:必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价。

(2)原国家环境保护总局办公厅下发《关于加强环保审批从严控制新开工项目的通知》(环办函［2006］394号文)要求“对在建规模较大、潜在产能过剩的水泥、煤炭、电力、纺织等行业，要积极配合投资主管部门做好规划以及规划的环境影响评价工作，未列入规划的项目，原则上不受理其环境影响评价文件”。

(3)原国家环保总局文件《关于印发〈环境影响评价公众参与暂行办法〉的通知》(环发［2006］28号文)中第四章专门对规划环境影响评价中的公众参与做出了相关规定，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见［2］。

(4)环保部、国家发改委文件《关于进一步加强规划环境影响评价工作的通知》(环发［2011］99号文)，强化了规划环境影响评价工作应在规划编制过程中适时组织进行的要求。同时对审批项目也提出要求，在审批相关规划时，对于依法应开展环境影响评价而未开展的规划，应要求规划编制机关补充环境影响评价;未补充的，不予审批其规划草案。

(5)国务院下发《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发［2011］35号文)，要求“严格执行环境影响评价制度”。提出“凡依法应当进行环境影响评价的重点流域、区域开发和行业发展规划以及建设项目，必须严格履行环境影响评价程序，并把主要污染物排放总量控制指标作为新改扩建项目环境影响评价审批的前置条件”，要求建立健全规划环境影响评价与建设项目环境影响评价的联动机制。

(6)国务院文件《关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》(国发［2011］42号文)，进一步严格了规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的联动机制。

(7)国务院文件《关于重点区域大气污染防治“十二五”规划的批复》(国函［2012］146号文)，在重点区域大气污染防治“十二五”规划中，对“创新区域管理机制，提升联防联控管理能力”部分，要求建立重大项目环境影响评价会商机制，强调项目建设要以区域规划环境影响评价、区域重点产业环境影响评价为依据，评价结果向社会公开，并将意见作为环评审批的重要依据。

(8)地方性文件，包括《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》;南京市《关于开展规划环境影响评价的实施意见》;大连市《关于做好规划环境影响评价工作的通知》;河北省《关于进一步做好规划环境影响评价工作的通知》等。

3 江苏电网规划环评实践

3.1 规划环评现状

为贯彻落实科学发展观，深入实施生态文明建设工程，大力助推江苏经济转型发展，服务和推进江苏“两个率先”，江苏省环保厅、江苏省电力公司共同努力，全面推进“十二五”电网规划环评工作。

2012年2月1日江苏省环保厅与江苏省电力公司签署了“关于贯彻实施生态文明建设工程，共同推进江苏绿色电网发展”合作协议。根据协议内容，江苏省环保厅开展“十二五”电网规划环评试点工作，2012年5月31日至2012年6月1日在南京先后主持召开了南京电网、苏州电网“十二五”发展规划和江苏电网“十二五”主网架规划环评报告书审查会，江苏省能源局、住房和城乡建设厅、国土资源厅、水利厅等政府单位均参加会议。试点工作取得了阶段性成果，通过试点，明确了电网规划环评的主要内容、资源环境承载力分析、评价标准、关注重点、公众参与及相关部门意见征求等环节，为今后电网规划环评报告的编制奠定了基础。在试点的基础上，江苏省环保厅在全省13个省辖市全面推进电网规划环评工作。2012年9月18日至2012年9月19日，江苏省环保厅在南京组织召开了淮安、扬州、镇江、泰州4市“十二五”电网发展规划环境影响报告书专家审查会。无锡、徐州、南通、连云港、盐城、宿迁等6市电网“十二五”发展规划环评工作也在2012年底全面完成。

通过江苏电网“十二五”发展规划环境影响评价的实施，在对全省电网现状分析评价、环境质量现状调查和资源环境承载力分析的基础上，识别、评价了规划实施对省内电磁环境、声环境、生态环境等方面的影响，在规划层面与相关规划进行了衔接，提出了相应的环境影响预防、减缓、恢复措施和对策。在减少电网规划实施可能带来的环境问题、促进电网建设与生态环境保护协调发展、指导建设项目环评、简化建设项目环评相关内容等方面，具有十分重要的作用和意义。

3.2 内容框架

综合江苏省13个省辖市电网规划环评报告，规划环评内容总体框架包括前言、总则、电网规划分析、环境现状分析与评价、生态环境现状调查与评价、输变电现状分析与评价、环境影响识别与确定环境目标、评价指标、输变电工程分析、输变电环境影响预测分析与评价、生态环境影响分析与评价、输变电风险分析、输变电环境污染控制与治理措施、公众参与、环境管理与监测计划等。其中，电网规划分析是整个报告的基础，环境影响识别与评价指标的确定则是整个评价内容的依据。下面对评价目标、指标体系及公众参与几个重点方面进行描述。

3.3 评价目标

电网规划环评的目标应包含以下内容:分析和评价电网规划与相关政策、法规以及其他相关规划的一致性和协调性;分析和评价规划方案涉及的环境问题和环境制约因素;识别电网规划方案存在的不足，综合比较各方案的优缺点，并提出推荐方案或提出修改的建议;提出预防或减轻环境影响的对策及措施。

3.4 指标体系

规划环评的指标体系，是规划的环境保护目标的具体体现。因此，评价指标应该是全面的、可感知可判断的。规划环评的评价指标体系的设计应遵循如下几个原则:全面性和代表性相结合的原则;定量和定性结合原则;持续性和阶段性结合原则;控制性和引导性结合原则。

在对电网发展环境影响识别的基础上建立电网规划环评的指标体系。电网规划环评指标体系一般包括环境目标和评价指标体系。例如:电网目标和电网结构的环境目标是电力负荷预测与国民经济发展需求相协调，评价指标体系是变电站布局及线路走廊规划合理性;电磁环境的环境目标是减轻输变电工程电磁环境影响，满足国家相应标准和限值要求，评价指标体系是工频电场、工频磁场、无线电干扰标准值;社会经济的环境目标是电网规划与南京市其它相关规划相协调，评价指标体系是与环境保护规划、国民经济发展规划、土地利用规划、生态保护规划等规划的协调性等。

3.5 公众参与

公众参与是规划环评中重要的组成部分［13］。目前，许多规划环评中的公众参与仍沿用建设项目环评中公众参与的模式，即召集可能受影响的当地居民开讨论会，或设计文卷调查表请公众填写［14］。在江苏电网规划环评实践中，公众参与提出了新的思路，即电网规划环评的公众参与包括三个阶段:规划环评初期的公众参与、规划环评中期的公众参与以及规划环评后期的公众参与。

江苏电网规划环评公众参与三阶段模式严格执行了规划环评导则中对于公众参与的时机要求:公众参与应覆盖规划环境影响评价的全过程。在实际的操作过程中每个阶段的公众参与确实为该规划以及规划环评提出了宝贵的、及时的意见与建议，为该规划环评在不同的阶段提供了重要的参考，从而能够为该规划的决策过程提供重要依据。

4 电网规划环评存在的问题及建议

4.1 存在的问题

(1)电网规划本身的复杂性与不确定性。由于规划本身涉及到将来近20年的发展期，所以对于规划本身就存在很大的不确定性。同时，电网规划还涉及到其余很多政府部门，存在权利重叠的情况。

(2)目前尚没有单独的电网规划环评导则，导致环境影响识别、预测方法等仍处于摸索阶段。

(3)电网规划中线性方案不同于交通的线性方案，在环境影响预测中不方便使用图形叠接的方法。

(4)电网规划环评的声环境预测与评价需要区别对待。电网规划环评中声环境预测与评价与建设项目的声环境影响预测完全不一样，只能从区域的声环境功能区目标对电网建设提出要求。

(5)与其余的规划环评一样，在完成电网规划环评报告的过程中，一样难以处理规划自身内容与规划环评之间的关系，难以从规划环评的角度大胆地对规划自身做出科学调整。

4.2 建议

(1)建议规划制定部门在制定中长期规划时一定要重视科学性、可行性方面内容。

(2)建议尽快完成“一地、三域、十行业”专项规划环评导则/指南编制工作。

(3)建议分阶段控制规划环评内容。包括:前期阶段、方案评估阶段、工作大纲阶段、规划报告阶段等，同时加强对规划实施后的动态跟踪工作，视情况开展环境监察与审核，确保规划环评目的实现。

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