对海河流域水资源管理“三条红线”的思考

阎战友

(水利部海河水利委员会，天津300170)

回良玉副总理在2009年全国水利工作会议上明确提出，从我国的国情出发，必须实行最严格的水资源管理制度。2011年初，中共中央国务院颁发了专门针对水利的一号文件—《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(以下简称《决定》)，《决定》明确了新形势下水利的战略地位，同时指明要实行最严格的水资源管理制度，确定水资源管理“三条红线”。2012年1月颁发的《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(以下简称《意见》)对实行最严格的水资源管理制度作出了系统部署和具体安排。如何在海河流域加快推进实行最严格的水资源管理制度，是摆在流域水利工作者面前的重要课题。

1 对流域水资源管理的哲学思考

水，既有其自然属性，又有着社会属性。首先，水是自然界的要素之一，水资源以流域为单元循环往复，这是水的自然属性。此外，水资源还有它的社会属性，即与经济社会发展密切相关，水是生命之源，是生活生产不可或缺的要素。在水资源的形成、存在、消耗、再形成的过程中，它以自己独特的方式在影响着人类，如干旱、洪涝等;同时，在人类积极能动的开发活动中，水资源也为人类的生存和发展提供了支撑和保障。

在对水资源的开发利用活动中，形成了对水资源的管理。由于我们认识水平和各种条件的限制，海河流域的水资源开发利用等存在诸多问题。如水资源过渡开发、用水效率偏低、水污染严重等等;此外，本流域还存在水资源匮乏且时空分布不均、人均亩均水资源量低等特点，这些特点与上述问题已成为海河流域经济社会发展的瓶颈。

马克思主义哲学认为十分重要的问题，不在于懂得了客观世界的规律性，因而能够解释世界，而在于拿了这种对于客观规律性的认识去能动地改造世界。因此，对于流域水利工作者来说，我们不但要认识到水的自然属性、社会属性，水资源的特点及水资源管理存在的问题，更要从全流域(全局)的角度考虑解决问题的对策措施，科学地解决这些问题。

面对流域水资源及其管理存在的问题，《决定》提出要坚持人水和谐，顺应自然规律和社会发展规律，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水资源，要把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，抓紧实行最严格的水资源管理制度，建立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”。《意见》也提出要尊重自然规律和经济社会发展规律，处理好水资源开发与保护关系，以水定需、量水而行、因水制宜。通过严格管理，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，保障经济社会又好又快发展。

2 实行最严格的水资源管理制度

2.1 适应流域水资源条件

海河流域地跨京、津、冀、晋、鲁、豫、蒙、辽等八个省、自治区、直辖市，总面积32.06万 km2，占全国总面积的3.3%。总人口1.4亿。全流域水资源总量严重不足，根据最新的水资源评价结果，海河流域多年平均水资源总量仅370亿 m3，人均占有水资源量不足270 m3，仅为全国平均水平的1/8、世界平均水平的1/24，是我国各大流域中最为缺水的流域。海河流域以占全国1.3%的水资源量，承担着近12%的灌溉面积和11%的人口的用水任务。此外，海河流域存在着跨省河流众多、管理难度大，降水年际变化大、年内时空分布不均(全年70%～80%降水集中在汛期)等特点，这些都对流域水资源管理提出了严峻挑战，海河流域的水情决定了必须实行最严格的水资源管理制度。

2.2 破解流域水问题

海河流域是我国的政治文化中心和经济发达地区，改革开放30多年来经济社会发展迅速。但是，经济社会发展对水资源需求的增长也带来一些问题。首先是水资源过渡开发，其中地表水开发利用程度约为76%，大大超过了国际公认40%的合理上限，海河平原和山间盆地浅层地下水处于严重超采状态;其次是用水效率有待进一步提高，与国际先进水平尚有着距，同时还存在用水浪费现象，区域间、城乡间节水发展不平衡;第三是水污染严重，部分区域水环境严重恶化等等。流域内的这些水资源问题已成为经济社会又好又快发展的重要制约因素，解决这些问题对水资源管理提出更高的要求。

2.3 落实《水法》

2002年的新《水法》明确:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。作为我国水资源管理体制的有机组成部分，流域管理与行政区域管理应该是相辅相成的。加强二者间的相互合作，是建立健全流域管理与行政区域管理相结合管理体制的需要;正确处理流域管理和行政区域管理的关系，是实行最严格水资源管理制度的客观需要，也是实现海河流域水资源可持续利用的重要保障。

3 流域水资源管理“三条红线”的主要内容及其相互关系

3.1 主要内容

《决定》和《意见》均提出要确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”。水资源开发利用控制红线主要包括制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系等内容;用水效率控制红线主要包括制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，制定节水强制性标准等内容;水功能区限制纳污红线主要包括核定水域纳污容量，制定水功能区限制排污总量，建立水功能区水质达标评价体系等内容;除上述内容外，还应包括与“三条红线”相对应的政策法规、管理制度等。通过实施“三条红线”管理，进一步规范和强化水的开发、利用、排放等活动。

3.2 相互关系

水资源管理“三条红线”为流域水资源管理明确了管理的总体目标，而总体目标的实现需要三方面工作的相互配合与协调。流域经济社会的发展需要足量恰当的水资源的保障，但应辩证地看待经济社会发展用水问题，简单的大用水将导致用水浪费和大排污，而用水浪费和大排污带来的问题将影响我们赖以生存的生态环境。所以，取用水量的多少关乎用水效率的高低和排水量的多少，反过来，用水效率的高低和水功能区限制纳污又影响着取用水量，应通过高效的用水、严格的排污控制，把用水量控制在合理水平。因此，水资源管理“三条红线”不是独立的，而是相互关联的，要统筹做好三方面的工作。

4 科学划定流域水资源管理“三条红线”，为实行最严格水资源管理制度提供依据

要把实行最严格的水资源管理制度落到实处，加强流域水资源管理，必须科学划定流域和各行政区域的水资源管理“三条红线”，使之“能量化”、“可操作”，即制定相关指标体系，为严格水资源管理提供操作依据。

4.1 站在全流域的高度划定“三条红线”

在水资源管理“三条红线”制定过程中，各行政区域总想多争取一些指标，使本区域的指标尽量宽松。从单个区域角度讲，这是可以理解的。但我们应清醒地认识到，指标体系的制订及决策应站在全流域的高度，而不仅仅是某个区域，即要妥善处理好全流域(全局)与各行政区域(局部)的关系。因此，在此过程中，要统筹考虑上下游、左右岸的关系，考虑当地水与外流域调水等水源情况，考虑现状用水与未来用水需求等，科学划定“三条红线”。在现状用水和管理的基础上，通过更为严格的管理，提高各区域的用水效率、保障合理的用水需求、改善水功能区的状况，并最终达到将各区域、各行业用水总量控制在一定额度内的目的。

4.2 “三条红线”的划定要充分考虑流域内各区域的实际

坚持实事求是是马克思主义的精髓，更是我们划定水资源管理“三条红线”应坚持的原则。“三条红线”是为水资源管理服务的，其各项指标将来还是要落实到流域内各行政区域，因此，“三条红线”所涉及的各项指标的制定必须充分考虑流域各区域的实际情况，并要考虑不同区域间的用水差异等情况，要考虑其可实施性。

4.3 要明确管理指标制定的基础

“三条红线”要求确定2015年、2020年和2030年海河流域及各行政区域的用水总量、用水效率、水功能区达标率等指标，这就要求有一个明确的现状基础值。生活、工业和生态用水可以最近年份(如2010年)用水为基础，农业用水可以近10年平均或最近年份(如2010年)用水量为基础，若以最近年份(如2010年)用水量为基础，应对该年度来水情况进行分析。用水效率和水功能区达标率可以最近年份(如2010年)指标为基础。在上述量值的基础上，再合理确定未来不同年份的水资源管理控制指标。

4.4 要合理确定未来指标变量

要科学划定“三条红线”，在明确各类指标现状值的基础上，应深入分析流域和各行政区域现状用水结构和用水水平等内容，充分考虑各区域社会和各行业发展状况，根据各地的实际，合理确定各行政区域未来用水总量、用水效率、水功能区达标率等指标。如根据现状各行业用水比例和各区域经济社会发展政策，合理确定未来各行业用水比例;对农业用水，应根据现状用水和来水年份的分析，以及农田灌溉水利用系数提高等因素，合理确定未来不同年份的需用水总量指标;近期工业用水的增长，应尽量落实到具体项目等等。

4.5 要合理确定管理控制节点

水资源管理“三条红线”指标的落实应可操作。这就有一个管理控制节点的问题，如从空间上，对各行政区域是一个数，还是细化到二级水资源分区?从内容上，是所有用水行业一个数，还是细化到各行业、不同水源?在“三条红线”指标制定过程中，应从便于管理的角度出发，充分考虑这些因素。

首先，在流域管理层面:用水总量控制指标应细化分解到省套水资源二级分区，分出农业用水和其他用水，并分出外调水、地下水和其他水源。用水效率控制指标和水功能区达标率指标可以省级行政区为单元提出。跨省河流水量分配方案中不但要有各省的分配量值，还应包括省界断面的控制指标。

其次，在区域管理层面:各省级行政区应在流域分解指标的基础上，进一步细化分解相关指标，使各项指标能落得下、抓得实。

5 对落实流域水资源管理“三条红线”指标的思考

5.1 坚持统筹兼顾，全面落实流域水资源管理“三条红线”

统筹兼顾是科学发展观的根本方法，也是做好水资源管理工作应坚持的基本方针。流域水资源管理“三条红线”相互关联，相辅相成，因此，必须统筹兼顾，全面推进“三条红线”所涉及的各项工作，不能只重其一而不顾其他。

5.2 加快流域立法工作，为“三条红线”指标的落实提供保障

严格水资源管理的前提是依法管理，而依法行政对流域立法工作提出了更高的要求。因此，应加快流域性水法规及相关制度的制订工作，明晰流域管理机构与各行政区域相关部门在水资源开发利用、配置与调度、节约保护等方面的职责，为流域水资源管理“三条红线”指标的落实提供法规保障。

首先，在流域性法规制订过程中应注意几个主要问题:一是流域性法规的制订，尤其要注重其对本流域水资源开发利用、配置与调度、节约保护等管理活动的可操作性;二是要明晰流域管理机构和流域内地方水行政主管部门的管理职责;三是要明晰流域管理机构和流域内地方水行政主管部门在水资源开发利用、水资源管理、水资源保护、水资源配置与调度、水域、水工程管理、水土保持管理、水行政执法和水事纠纷调处、水文信息管理等方面的管理范围和权限。

其次，要尽快完善流域水资源管理制度体系。建立健全海河流域用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度，以及其他配套的水资源管理规章制度。把水资源管理“三条红线”指标的落实，分解到各项水资源管理具体工作中去，并为各项管理工作提供可操作的依据。

5.3 注重水资源管理“三条红线”指标的落实，强化水资源管理和考核

最严格水资源管理制度的实施需要把相关指标落在实处，这就需要流域管理机构和地方水行政主管部门应按照各自的职权范围，在流域水资源管理控制指标框架下，严格管理，加强考核。

首先，在水资源开发利用和节约保护等活动的管理过程中，流域管理机构和流域内地方各级水行政主管部门应该按照各自的管理权限，严格建设项目水资源论证和取水许可审批管理，从水资源开发的初始环节和源头对流域和各行政区域的用水总量进行控制;流域内各地应加强节水管理，制订相关标准和政策，落实建设项目节水“三同时”制度，落实本区域用水效率控制指标;地方各级人民政府要把水功能区限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施;流域管理机构和地方各级水行政主管部门应严格新增取水和入河排污口审批等管理。

其次，应加强水资源管理考核工作。各行政区域应严格落实水资源开发利用、节约保护的各项指标，流域管理机构应加强对各行政区域指标落实情况的日常监督和检查。为督促指标的落实，水利部或流域管理机构应会同有关部门加强对省级行政区域指标落实情况进行考核，地方省级水行政主管部门应会同有关部门加强对各地区指标落实情况进行考核。

5.4 加强流域水资源监控能力建设，为水资源管理“三条红线”指标的落实提供技术支撑

建设海河流域水资源管理系统，加强流域水资源监控能力建设，建立健全流域与区域水资源监测网络，完善流域雨水情、旱情等预警系统建设，加强对省界断面和重要取水口等重要断面水资源信息的监测，建立流域性、跨区域的水资源信息网络平台;建立流域水资源数据中心，构建和完善流域水资源实时监控与调度管理系统，为最严格水资源管理制度的实施和水资源管理“三条红线”指标的落实提供有力的基础支撑。

6 结语

《决定》的颁发使水利的发展迎来了春天，《意见》的颁布进一步明确了实行最严格水资源管理制度的具体部署，我们应清醒地认识到水资源管理工作所面临的严峻挑战，贯彻落实好《决定》和《意见》的精神，积极推进实行最严格的水资源管理制度，制定并落实好水资源管理“三条红线”，强化管理，促进人水和谐，保障流域经济社会又好又快发展。

［1］中共中央，国务院:中共中央国务院关于加强水利改革发展的决定.2011.

［2］＜中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定＞辅导读本.编写组编:中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定辅导读本.中国水利水电出版社.2011.

［3］国务院:国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见.2012.