东北四省区节水增粮行动项目建设管理工作的探析

高海菊，林 沫，王道兵

（1.水利部松辽水利委员会，吉林 长春 130021；2.中水东北勘测设计研究有限责任公司，吉林 长春 130021）

1 重要意义

东北地区水土资源匹配较好，但耕地灌溉率低，农业生产潜力未能有效发挥。近年来随着流域水资源供需形势日趋严峻，发展高效节水灌溉已成为大势所趋。实施东北四省区节水增粮行动，是贯彻落实中央决策部署的重大举措，是确保国家粮食安全和水资源安全的重要保障，是建设现代农业、实现农民增收的有效途径，是实现农业发展方式转变的迫切需要，是统筹整合资金支持高标准农田建设的积极探索，是促进区域协调发展、实现东北全面振兴的重要手段。项目实施对于保障粮食安全、增加农民收入、节约农业用水、实现可持续发展均具有十分重要的意义。

按照财政部、水利部、农业部《关于支持黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、辽宁省实施“节水增粮行动”的意见》（财农[2011]502号），2012—2015年在四省区发展高效节水灌溉面积253.33万hm2，其中黑龙江100万hm2，吉林60万hm2，辽宁40万hm2，内蒙古53.33万hm2。东北四省区节水增粮行动项目投资强度大、建设标准高、工程分布广、施工时间短，建设管理任务十分艰巨。因此，积极做好节水增粮行动项目建设管理工作，对于保障项目建得成、管得好、长受益至关重要。

2 项目建设管理概况

项目由各级财政、水利、农业部门共同组织实施。管理机构按照层级可以分为部委级、省区级、县级。水利部、财政部、农业部建立联席会议，主要负责项目管理办法制定、中央资金落实和监管、省级总体实施方案审查、县级总体实施方案和年度实施方案合规性审查、省级项目总体验收、项目建设和管理情况评估、组织专家对口支援及技术指导等工作；省区级管理机构承担本省区项目建设管理制度的制定、工作协调、省级建设资金的落实、水资源论证工作、实施方案的编制与审查、县级年度项目验收、监督检查、考核评估、技术指导、培训宣传等工作；县级管理机构承担县级总体和年度实施方案的编制、县级实施方案水资源论证报告的编制、县级建设资金的落实、招标投标、技术指导、监督检查、运行管护等工作。

项目前期工作主要有省级总体实施方案、县级总体实施方案、县级年度实施方案及项目水资源论证工作。省级总体实施方案由财政部、水利部、农业部联席会议组织审查，省（自治区）人民政府批复。县级总体实施方案和年度实施方案由省级项目建设管理机构组织审查，审查通过后报送水利部进行合规性审查，由省级财政、水利、农业部门联合批复。县级总体实施方案的水资源论证报告按照不同规模分别由松辽水利委员会、省级水行政主管部门组织审查、审批。

为了加强项目管理工作，国家有关部门及各省区确立了一套科学性、系统性、前瞻性、可操作性的节水增粮行动管理制度体系，涉及前期工作、建设管理、竣工验收、运行维护等各方面，是组织和实施项目的指导性、纲领性文件。

3 项目建设管理工作的几点思考

东北四省区节水增粮行动是迄今为止规模最大、一次性投资最多、施工时间最为集中的高效节水灌溉项目。为进一步健全工作机制、创新管理方式、解决工作难题，笔者建议从以下几方面加以推进。

1）规范管理，建立保障项目高效运转的工作机制。建立完善的工作机制，是规范项目管理的重要措施，可以考虑建立以下工作机制。一是建立目标考核机制，签订目标责任状，定期进行考核，严格按照奖惩办法奖优罚劣；二是建立财政保障机制，四省区和项目县除积极筹措地方配套资金外，应把建设管理经费纳入财政预算；三是建立安全生产保障机制，成立安全监督站，保障安全监督工作的顺利进行；四是建立工程质量保障机制，严把施工、监理等关键环节，落实竣工验收管理办法，确保工程质量安全；五是建立监督管理机制，强化内部监督，推进政务公开，充分发挥社会舆论和公众的监督作用；六是建立协调协作机制，各级领导小组内部强化沟通协作，上下级强化指令畅通，在信息报送、指令传达、督促落实、责任考核等方面形成完善的工作机制。

2）资源整合，加强水利、财政、农业等部门的密切协作。一是整合资金，确保项目投入足额落实。农田水利建设资金渠道比较多，应当加强各相关部门的密切配合，整合资金，提高资金使用效益。二是水利与农艺措施有机结合，相得益彰。水利措施主要解决水资源调度、输水、配水、灌水等环节的节水问题，可提高灌溉水的利用率；农艺措施主要解决土壤蒸发、植物蒸腾等环节的节水问题，可提高灌溉水生产效率。水利措施与农艺措施相结合才能更好的发挥工程效益。三是信息互通，管理互助，避免重复建设，利用现代化手段严格管理建设行为，提高资金使用效率，确保这项惠及民生的项目落到实处。

3）上下联动，发挥农民参与项目管理的积极性。东北四省区节水增粮行动项目通过推广高效节水灌溉技术，达到粮食增产、农业增效和农民增收的目的，农民是该项行动的最终受益者，可以通过制度创新把农民的积极性引导到农田水利建设上来。引导和吸纳现已发挥作用的农民用水协会、用水小组（农户）、农民用水合作组织参与到农村水利工程建设的管理中，以达到资源有效整合。在有条件地区试点推行小型农田水利家庭经营责任制或成立村民监督委员会的办法，调动农民管好用好现有农田水利设施、投资建设新水利设施的积极性，为灌溉工程项目的建设管理和运行管理注入新的血液。

4）量水而行，落实最严格的水资源管理制度。一是严格履行项目水资源论证制度。开展节水增粮行动水资源论证是实施该项行动的重要前期工作之一，对科学确定发展规模，合理利用有限水资源，提高水资源利用效率，均具有重要意义。在水资源论证工作中，以用水总量控制指标为限，杜绝超标用水，实行水资源论证“一票否决”制。二是建立地下水监测预报系统。东北四省区节水增粮行动项目大部分取用地下水，应加强监管，避免地下水超采、地下水位下降。通过安装计量设施、实施地下水位动态监测及加强行政监督管理等工程措施和非工程措施相结合的方式，特别加强地下水开发利用程度较高以及省界水文地质单元地区的地下水的监控力度，保障地下水资源的合理开发及项目的良性运行。三是建立行之有效的监督检查机制。定期、不定期对项目的水资源管理进行抽查，并使监督检查常态化，确保项目长久发挥效益。四是积极开展项目节水效果评价分析工作。节水增粮行动是否达到节水要求，是该行动成败的关键因素。可以通过开展项目年度评估、水资源论证后评价等相关工作，对项目实施后的节水效果进行分析论证，达到以评促改的目的。

5）统筹兼顾，确保建设管理与运行管理的有机结合。四省区和项目县在明确建设管理机构的同时，还要明确工程运行管理主体、落实管护责任、完善管理措施，应尽量做到建设管理和运行管理的统一，扭转灌溉工程“有人使用，无人管理”的局面。一是注重建设管理单位和运行管理单位的有机结合。东北四省区节水增粮行动项目分4年建设，分批投入运行，建设和运行相互交叉，对管理工作提出了更高的要求。如何保障建设管理与运行管理规范有序、良性持久，是该项目实施的难点，笔者认为条件允许的地区可以采用建设管理单位和运行管理单位合二为一的管理模式，减少中间环节，节省人力、财力、物力，由建设管理转入运行管理可以稳步推进。二是制定建设方案兼顾到运行管理需求。建设方案要核算管理成本，明确工程的运行管理体制、管理机构和管理经费来源，并在工程建设过程中将管理设施与主体工程同步实施。当建设管理与运行管理单位无法合二为一时，应注意考虑运行管理单位提前介入项目相关工作，参与工程的阶段性验收工作，参与有关设备现场安装、监理、调试，参与关键项目的实施等工作；同时为了实现工程建设与运行生产的顺利交接，需明确项目建设单位与运行单位交接负责人，依据相应职责做好生产前准备工作，确保建设与运营的有效对接，保障工程适时发挥效益。