陕西省农发中灌节水配套改造项目建设浅议

陈建录

(陕西省水利厅农发办，陕西 西安 710004)

陕西省列入水利部、国家农发办《全国中型灌区节水配套改造规划(修编)》的1～30万亩中型灌区共173个，其中5～30万亩重点中型灌区50个，1～5万亩中型灌区123个，主要分布在关中、渭北和汉中盆地，设施灌溉面积743.14万亩，有效灌溉面积508.77万亩，占全省有效灌溉面积1953万亩的26.1%。从1998年开始实施农业综合开发骨干项目(后改名节水配套改造项目)到2012年的15年间，陕西省共立项实施重点中型灌区节水配套改造项目22个，累计投入资金43 483.31万元，其中中央财政投入20 770万元，改善灌溉面积205.59万亩，新增和恢复灌溉面积43.83万亩，对稳定粮食生产和区域经济的发展发挥了重要的作用。特别是2011年中央水利工作会议和中央一号文件发布以来，全国水利发展形势大好。农发中灌(农业综合开发中型灌区节水配套改造项目简称，以下同)在立项规模和投资额度上有了较大突破，项目进展良好。但随着水利项目建设的空前发展和全面实施，中型灌区项目也面临着项目建设内容交叉重叠、配套资金难以足额落实到位、项目建设管理与资金管理难度加大、科技含量有待提高等问题。

1 农发中灌建设现状及存在的主要问题

1.1 农发中灌建设现状

陕西省农发中灌项目总的发展形势很好，一是投资额度不断加大。据统计，最近五年(2008～2012)完成总投资22 122.95万元，其中中央财政12 730万元，分别为1998年农发部门项目开始实施以来前十年(1998～2007)总投资21 360万元的103.57%和 8 040万元的 158.33%。单个灌区中央投资也由开始时的750万元增加到目前的1 000万元;二是年度立项灌区数量增速加快。项目刚开始实施到2009年，每年全省只能立项实施一个中型灌区，2010年以来，每年都在前一年的基数上增加一个，2012年度达到4个;三是对规模较大灌区开始实施二期项目。农发中灌项目实行的是以投资决定规模的办法，多年来一直采取不分灌区大小(5～30万亩统一为一个标准)、一次性投资的办法，近年来，在各级的共同努力下，2011年陕西省黄石滩成为全国第一个开始实施二期项目的灌区，为全面解决灌区老化失修问题开了个好头。

1.2 农发中灌项目立项实施中面临的主要问题

1.2.1 农发中灌与其它项目可能出现的交叉重叠

随着各级政府对水利事业的重视和政策的倾斜，水利项目投资力度不断加大，投资渠道日益拓宽，由于管理部门和投资渠道来源的多样化，中型灌区改造也面临着可能出现的项目交叉和重叠的问题，处理不好不仅可能给项目立项、争取国家投资带来一定困难，也加大了项目管理的难度。

1.2.2 地方财政配套不能及时足额到位

陕西省农发中灌项目地方财政配套中，省级财政配套已全部按要求及时足额到位，主要缺额为部分市县一级。由于重点中型灌区大多分布在关中陕南一带，这些地方多数市县一级经济发展较慢，财政收支缺口大，不仅农发中灌项目配套难以足额到位，而且其它项目也都要求有地方配套，一些项目要求配套比例还相对较大，多数都难以落实，财政配套压力进一步增加。

1.2.3 项目科技含量有待提高

绝大多数中型灌区修建或扩建于上世纪五十至七十年代，有的工程设计先天不足，建设标准不高，渠系工程运行时间普遍较长，干支渠道衬砌率低，老化失修严重。据调查统计，多数灌区引水能力仅达到设计的50% ～80%，全省中型灌区干支渠工程老损率为52.5%，有的灌区接近70%，建筑物的完好率仅53%。但受投资规模和资金使用范围的限制，多数灌区项目投资目前仅能维持重点渠段和骨干工程的改造和完善上，新技术推广应用缺乏专门投入，或者科技投入不到位，难以满足信息化和现代化灌区建设的需要。

2 农发中灌建设发展思路及建议

农发中灌是农业基础设施的重要组成部分中型灌区是农业基础设施中的一个不可或缺的重要组成部分，而且陕西省中型灌区的分布区域既是陕西省“一线两带”和“林、特、水”经济发展的战略重地，也是陕西省“稳粮、优果、兴牧”农业发展指导思想的主战场，在保证区域粮食安全以及农业发展、农民增收和全面建设小康社会的征程中肩负着重要的使命。农发中灌项目不仅是公共财政投入的一个方向，而且具有资金来源稳定、项目管理规范、资金用途明确、实施效果显著、持续性好等优势，对于发展这一区域的经济乃至社会稳定具有十分重要的意义。正视项目申报与实施管理中面临的问题，客观分析和准确把握好这些问题，不仅可以提高项目申报的成功率、争取更多的国家投资，而且有利于项目实施和监管，更好地发挥项目资金效益。思路和建议如下:

2.1 合理确定项目建设内容，规范项目申报

一般来讲，各类项目的设置都有不同的其出发点和要解决问题的重点及内容范围，但由于管理部门业务的交叉及资金渠道的不同，客观上有部分项目在建设内容上了能出现重叠，一些项目名称接近也容易造成混淆，不仅会给项目的申报带来影响，也极易造成重复建设和资金的浪费，还可能形成多头申报、套取项目资金的漏洞，加大了监管的难度。建议:

2.1.1 明确不同项目侧重点

按照项目要求，明确各类相关项目的设置的侧重点，准确把握建设范围及内容。如我省开展的农灌项目建设，主要侧重点是大型灌区的末级渠系、中型灌区全面改造、部分灌区阔灌和恢复灌溉面积，农发中灌项目的侧重点则是干支渠道及部分水源工程、机电设施等，而且各项建设内容都有一定比例要求。一般情况下，应按照各类项目要求，根据灌区实际需要、突出各自重点进行申报，一个项目能解决的问题不能多头申报，确实需要多个项目共同实施解决的，则需要突出重点、分主次合理规划建设内容。

2.1.2 合理规划建设内容

主要是灌区和项目申报单位。首先要依据各个项目设置的侧重点合理规划建设内容，避免含混和重复;其次是整区域规划推进，划清项目界线，避免全面开花，防止可能出现的同类建设内容之间的交叉、重叠;再次是考虑分类解决，如省级农灌项目解决末级渠系、农发中灌项目解决干支渠道，或者一个解决建筑物、水源工程、机电设备等，一个解决渠道问题，诸如此类。

2.1.3 加强业务监管

省级业务部门应重点把握好各类项目建设内容之间有无重复及交叉问题。立项前要充分了解其它相关项目申报立项情况，力争从前期避免有关问题的发生。省级项目审查中，要吸收同类项目或相近项目管理部门参加，按照各自分管业务和项目要求，对照、复核各个项目申报建设内容及区域范围，乃至渠道桩号、建筑物位置及编号、机电设备位置及型号等，做到据实复核、当面厘清，为项目成功申报把好最后关口。

2.2 鼓励项目打捆，努力破解配套难题

农发中灌项目明确提出可以实行项目打捆，“各做一盘菜，共做一桌席”，不仅有利于提高项目质量，而且还能更好发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

2.2.1 分头算账，各记其功

鼓励项目捆绑，整合资金，形成合力，但要避免和防止重复建设以及可能形成的套取项目资金等漏洞，按照投资来源，各记各的账、各干各的活，专户管理、专账核算，切实做到“统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功”。

2.2.2 遵循原则，规范配套

农发中灌项目要求中央财政、地方财政和灌区管理单位的资金比例是1:0.5:0.1，凡地方财政资金投入都可以作为地方财政配套，但必须明确配套项目名称和配套资金数量。同时还应注意，该项目要求的地方财政配套不能用中央其它财政资金替代，即不能用中央财政配套地方项目，也不能用中央财政资金配套中央财政资金。

2.2.3 多方呼吁，减少配套

陕西省农发中灌项目自1998年实施以来，中央和地方财政配套比例已经由最初的1:1调整为1:0.5，灌区管理单位自筹比例下调到0.1。在地方财政配套里，省级财政配套的比例也由最初的40%经过几次调整，目前达到了80%～88%，而且取消了县级财政配套，极大地减轻了市、县级财政压力。这些都是积极努力和争取的结果。目前的主要问题是多数灌区所在市级财政普遍困难，难以足额配套到位。因此要继续努力，多方呼吁，采取通过加大省级配套以减少市级财政配套、或力争取消市级财政配套、由此缺少的资金由中央财政或省级财政弥补等办法，以保证项目的顺利实施。

2.3 提高科技含量，加快现代化灌区建设步伐

2.3.1 积极争取拓宽项目建设内容

在不断争取增加项目投资、优先解决灌区亟待修复改造的渠道、水源工程、机电设备的同时，积极争取拓宽项目建设内容，加大科技投入，不仅在施工技术上增加科技含量，在灌溉方式方法上也要引进先进技术，并力争将灌区自动化、信息化建设作为一项重要内容，列入项目建设范围，明确投资标准和建设目标，从项目内容设置和资金保证上加快现代化灌区建设步伐。

2.3.2 用足用好现有政策和有限资金

农发中灌目前每个灌区项目都有50～100万元的信息化建设费用设置，但由于资金量少，加之一些灌区重视不够，效果不够明显。要在积极争取加大信息化投入的同时，千方百计用足现有政策、用好这一有限资金，科学规划，优化设计，按照实用、先进的原则，合理确定信息化建设的内容和方式，对一些有条件实施二期项目的灌区，可采取制定总体规划、分步实施的办法，逐步提高自动化、现代化程度。

2.3.3 充分利用好其它科技投入

近年来，陕西省各级水利科技投入增幅较大，科研课题设置及技术推广更加切近实用，如能借此东风，结合灌区实际和发展需要，科学选题，合理设置科技项目，争取科技投入支持，对提升项目建设管理科技含量、提高现代化水平必将起到较大的促进作用。

3 结语

综上所述，目前农发中灌项目进展形势很好，但仍然面临不少问题，这些问题不容回避，而且必须引起足够的重视。认真分析查找原因，有针对性地加强调查研究，明确重点，抓好难点，积极探索，多方努力，这些问题都是可以迎刃而解的。