国外发展养老服务产业的做法及其启示

班晓娜，葛 稣

(辽宁师范大学 管理学院，辽宁 大连 116029)

党的“十八大”报告提出，要“以保障和改善民生为重点”，“解决人民最关心最直接的最现实的利益问题”，在“老有所养”上取得进展，要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，在今后很长一段时期内，发展我国养老产业，在全社会形成为老服务氛围，使老年人“老有所养、老有所居、老有所乐、老有所需”。20世纪中叶以来，世界各国逐渐进入了人口老龄化社会，与老龄化社会息息相关的养老服务产业在一定程度上得到了重视与发展。美国、日本、英国、法国等国根据本国国情，形成了一套符合本国特点的支持养老服务产业的发展计划。我国当前面临的人口老龄化问题前所未有，如何发展我国的养老产业以应对银色浪潮成为当前迫切需要解决的问题。梳理并研究国外发展养老服务产业的成功经验，不断向前推进我国养老服务产业发展，对于我国当前发展养老产业具有重要的现实意义。

一、国外养老服务产业发展的背景

养老服务产业是将为老年人提供护理照料等服务从养老产业大类中细分出来形成的养老产业的一个分支。养老服务产业从定义上有广义和狭义之分。广义指所有为老年人提供服务产品的经济单位总和，包括老年金融保险、老年食品、养老保险、老年教育、老年医疗保健、老年照料与护理、老年旅游、老年文化娱乐、老年信息服务等;狭义指专门为老年人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐等服务的各类社会化、市场化运作的社会经济活动［1］。在经历了二战之后的生育高峰后，各国相继步入人口老龄化社会，围绕老年人需求和服务的产业逐步发展起来，为老人提供了完善周到的服务，同时也促进了经济发展。

美国很早就进入了人口老年化社会，根据美国统计局人口普查数据，从1950年开始，65岁以上人口已经占到美国总人口的8.1%。1990年美国65岁以上老人占总人口的12.3%。预计到2025年将达到20.7%。到2030年之后，75岁以上的老龄人将占老龄人的一半以上。到21世纪中叶，85岁以上的高龄老年人将更多［2］。从上述数据中不难发现美国已是典型的老龄化国家，由于老年人特殊的生理和心理状况，致使其所需的服务与社会上其他成员不同，需要特殊的产品和服务。巨大的养老市场需求，政府的鼓励支持，加之商家分析把握住了老年服务产业这个市场，养老服务产业在美国社会发展起来。

日本是人口老龄化较为严重的国家之一，20世纪70年代已进入老龄化社会。据有关资料统计，1980年，日本65岁以上的人口已经占到社会总人口的9.1%，1990年这一比例升至12.1%，2000年达到17.2%，到2010年更是达到22.1%。据日本国立社会保障人口问题研究所推算，这一比例在2020年将达到 26.9%，2050 年将创下 32.3%的新高［3］。由于众多的老年人口需要特殊的照料，日本政府决定扶持养老服务产业的发展。日本养老服务产业的发展与老年人口的增加成比例关系，养老产业早在20世纪70年代开始萌芽产生，政府在这一时期大力鼓励养老服务产业发展;在80年代逐渐形成一定的产业规模，处于逐步探索时期;90年代其养老产业开始成熟，已经形成了一个成熟的市场，拥有一整套行业标准;21世纪之后日本的养老产业随着国外逐渐进入老年化社会开始向外扩张。

英国较早地进入了老龄化社会的行列，老龄人口比重较高。2005年时老龄人口已占到国家总人口的16%。面临众多的老龄人口，英国政府既把其看做社会问题，更看成是一个经济问题。政府鼓励社区照顾的养老模式，由专业的工作人员对老人进行悉心的照顾并建立各种服务设施。同时政府鼓励企业进入老年市场，由政府和企业共同提供老年人所需的各种服务，养老服务产业由此发展。

法国人口老龄化水平位于发达国家中列，2010年统计的65岁以上人口占社会总人口的16.8%。较为庞大的老龄人口在一定程度上推动了养老服务产业向前发展。法国政府历来高度重视养老服务产业，特别是居家养老市场，利用优惠政策不断吸引企业进入，法国养老服务产业以其长远的规划、创新的方式和方法及优良的服务使得养老产业闻名于世。

德国人口老龄化水平较高，65岁及以上老年人占总人口数的比例高达21%，估计到2060年，这一比例将达到34%。而联合国开发计划署公布的《2010年人类发展报告》显示，德国人口中位数已经达到44.3岁［4］。因此，德国政府认为支持养老服务产业的发展利国利民，通过各种优惠政策鼓励养老产业发展。

二、国外发展养老服务产业的主要做法

综观国外的养老服务产业，在其发展初期政府都起到了主导作用。各国政府通过金融支持、鼓励就业、发展完善的社会保障制度来确保老年人口的消费能力，并且通过产业指导与培训、税收减免等方式扶持养老服务产业的发展，为居家养老的老人提供周到的服务，形成居家养老服务产业集群，通过鼓励集中养老的模式，促进养老服务产业的发展。

1.确保老年人口消费能力

美国首创“倒按揭”的方式保证老年人口的消费能力，这是一种既能给老年人带来生活费又能让银行赢利的双赢方式。它实际上是银行的放贷方式，分为有期与无期两种形式，62岁以上的老人可以把自有住房抵押给银行，银行每月给予老人一定的生活费。若是有期的方式，到期后老人可以通过出售或其他方式偿还银行给予的贷款。若是无期的方式，银行可通过专门的资产评估机构评测房屋的价值，并聘请专门的医疗机构评测老人的寿命，依次计算出老人每月的生活费并按月支付直至老人故世，故世后该房产由银行处置。这种方式在美国获得了极大的推广并受到广泛欢迎。除了采取“倒按揭”这种创新的方式给予美国老人金融支持外，还有养老社会保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。完备的养老保障体系为美国的老人们提供了消费所需资金，为养老服务产业的发展提供了需求条件。

日本通过鼓励老年人就业，建立稳定的公立年金制度让老人拥有更加强大的消费能力。日本政府非常重视老年人就业问题，一方面制定相关法律确保老年人到65岁仍可以被雇佣，同时推进退休人员再就业，支持老年人创业;另一方面，通过各种方式鼓励老年人发挥余热，利用老年人在职业生涯中积攒的能力进行再就业，在为社会创造价值的同时也可以让老年人实现宽裕的老年生活。同时，日本建立了稳定的公共年金制度，实行年金制度一元化，由日本年金机构对年金进行运营和记录，这在很大程度上确保了老年人收入，从而在一定程度上保证了老年人的消费能力。

英国从1975年起进行了多次改革来健全社会养老保障制度。迄今为止，英国社会保障制度已形成一套完善的养老金体系，这个体系包括三个方面:一是现收现付制模式的基本养老保障制度。在此制度下，老年人养老金由国家支付的每个人相同的基础年金和个人的实际缴费年限两部分确定。二是由企业、单位创办的职业养老金。这部分养老金是养老保险体系中最为重要的部分，构成了英国养老保险体系的核心。三是个人储蓄性的私人养老金。英国正是由于社会养老保险制度较为完善，因而在一定程度上支持了养老服务产业的蓬勃发展。

法国的社会保障制度起步较早，养老保险体系比较成熟。与英国相同，法国的养老保险体系同样实行现收现付制，由基本养老保险、强制性补充性养老保险和非强制性商业保险组成［5］。根据部门、行业的不同建立有差别的养老保险制度，同时鼓励商业养老保险发展。这种多层次的保障结构基本覆盖了全体从业者。由于完善的养老金制度，法国老年人口消费能力较强，消费水平较高，促进了养老服务产业的发展。

加拿大的养老保障制度以其成熟、规范的体系享誉世界，这是一种全民的养老保险计划，由企业、个人与单位共同缴费，包括老年保障金、低保补助和遗属补助。其成熟的体系和较高的保障水平使得老人在退休后能够获得较高的生活水平，拥有足够的消费能力，为加拿大的养老服务产业发展提供了必要条件。

2.采取产业指导与培训、税收减免等方式扶持养老服务产业

日本政府指定专门的机构对养老产业的发展进行产业指导。在日本养老产业发展的初期，特别是20世纪六七十年代日本刚进入老年化社会，由日本政府承担的社会福利事业已不能满足庞大的市场需求，一些中小企业跃跃欲试，急欲进入老年市场。在此情形之下，日本政府经历了从“允许”、“开放”到“扶持”的过程［6］，老年人绝大部分需求由市场机制解决。虽然明确了方向，但中小企业发展良莠不齐，面临很多问题，日本政府通过制定市场规范和行业标准，并对中小企业进行一定的技术指导和管理指导，扶持中小企业的发展，推动了老年福利事业的市场化和产业化。

法国政府通过优惠政策引导企业向老年产业发展。例如，通过各种税收优惠政策鼓励企业进入居家养老市场，如果企业为70岁以上老人提供居家服务，可减免企业为护工缴纳的社保，从事居家养老服务的企业，增值税降为5.5%［5］。通过财政政策鼓励企业的流动，促进养老产业的发展，满足老年人的需求。此外，法国政府还对养老服务发展进行规划，并对养老产业从业人员进行培训与指导。2005年法国政府启动家庭服务业促进计划，包括居家养老服务业等行业被纳入国家发展战略规划［5］。老年产业从业人员的培训也是由各级政府和企业共同出资，并将技术培训与大学和职业教育接轨，增强从业人员的从业素质和能力，从而促进养老服务产业的发展。

芬兰大多数老人喜欢在家中安度晚年，依此特点，芬兰政府对养老服务行业进行产业指导，探索出一套适合老人居家养老的养老模式，并划分出各类养老服务，为老年人提供周到的家政和保健服务，政府对这些服务加以指导，并有政府补贴。这种政府培训、补贴与指导使得芬兰形成了丰富多样的家政服务，为老年人的生活提供了极大的便利。

3.形成居家养老服务产业集群

在美国，居家养老是老人们选择的一种普遍的养老方式，它以不需要改变生活环境、生活安静等优点吸引着众多老人，但随着年龄的增大，行动不便会给日常生活带来诸多不便。在美国社区中，有专门的机构进行这些家庭护理服务，如打扫卫生、烹饪食物、照顾老人起居等，费用按照照顾时间或次数进行计算。有的地方政府或企业还专门为老人设计特定的服务计划，提供为老人的专门服务。此外，政府或企业也会建立配套设施丰富老人的生活，如锻炼设施、老人娱乐休闲设施等。这些养老服务集合在一起就会成为居家养老服务产业集群，为老人们提供周到服务的同时促进了养老服务产业的发展。

日本为居家老人提供了丰富周到的服务，包括上门服务、短期服务、长期服务、老人托管服务、保健的咨询与指导。日本有完善的法律和政策体系，这些法律与政策的制定为居家养老服务产业的发展指明了方向。有关社区养老的法律与政策主要有《老人福利法》《高龄老人保健福利推进十年战略计划》《关于社会福利服务基础结构改革》［6］，这些法律和政策的制定明确了老人服务内容与老年产业企业的发展方向。此外，为居家养老老人提供服务的主要有政府、政府支持的民间组织、志愿者与企业。提供服务主体的多样化给老人提供了广阔的选择空间与更加优越的服务。

英国的社区照顾也为居家养老提供了全方位的服务。在生活上，设有起居饮食照顾服务、打扫卫生服务及代为采购物品的服务;在心理上，给予老人就医、护理、传授保健方法的服务，例如医生为行动不便的老人上门提供诊医服务等。此外，还设立很多的社区活动中心，为老年人提供多彩的娱乐活动，这些活动提高了老年人的生活质量，同时也带动着医疗、服务、建筑等整个养老产业集群的形成。

瑞典近年来加快步入老龄化社会，且绝大多数老人愿意在自己家中安度晚年。根据这一特点，由政府或企业提供形式多样的家政服务，包括打扫老人家庭卫生、护理老人的个人卫生、烹饪食物等。提供安全周到的保健服务，包括上门的医疗卫生服务和老人家中特殊的报警装置，提供老人娱乐中心，使老人具有娱乐与交友的平台。这些服务的提供不仅能满足老人基本的生活需要，也形成了居家养老服务产业集聚。

4.鼓励集中养老促进养老服务产业的发展

集中养老是老人们居住在养老院、老年社区或老年公寓等众多老年人集中在一起的养老场所。美国是集中养老模式发展较好的国家之一，集中养老地区多选择在美国的阳光地带也就是美国西海岸地区。老人们可以在这里购房或租房居住，房屋有高中低档，有“无陪护”、“有陪护”和“特殊陪护”型，满足不同财务状况的老人。位于美国佛罗里达州“太阳城中心”是美国著名的集中养老社区，社区的细节设计符合老年人的特点，如无障碍电梯、防滑设施、底层建筑等，还有配套设施如邮局、超市、医院等。正是由于这样集中式的养老，带来了该地区养老产业的蓬勃发展。据统计，佛罗里达州的85%以上的财政收入来自于养老产业［7］。

日本也在逐步由家庭养老转变为集中养老，养老院的数量逐年增长。根据预测，到2025年，日本“银色产业”将拥有6270亿到7460亿美元的市场。“银色产业”中增长最快的当属养老院。1990年至今，日本的养老院数量已经翻了一倍多。2001年，日本已有养老院7582所，居住人数达到46.4万［8］。巨大的市场需求吸引了很多企业的关注，纷纷涉足于养老院的创办以及配套设施的建设之中，这无疑将会推动整个养老服务产业的发展。

5.政府在养老服务产业中起主导作用

在日本，养老产业发展初期由政府主导。1946年日本政府制定了《社会救济法》，其中明确规定了政府的责任，即“公共责任原则”，为生活困难者提供保障是政府的责任，而养老服务体系的对象也包括生活困难者。所以，养老服务发展的初期，养老服务建立在政府主导基础之上。正是由于政府大量的资金投入与初期艰难的探索，养老服务产业才得以在日本不断发展壮大。

芬兰是福利较好的国家之一，养老服务产业也由政府主导。芬兰老人喜欢居家养老，政府为了保证老人居住在家里的安全与质量，芬兰首都赫尔辛基社会服务局将首都划分为四个区域，每个区域都设有社会福利中心，这些中心的任务是为居家养老的老人提供完善周到的家庭服务。政府规定，年满75周岁的老人，只要身体虚弱需要照顾，都可以向社会福利中心提出申请，政府审批后即可由社会福利中心为老人提供服务，服务涉及家庭生活的方方面面，包括老人日常生活所需的辅助服务，如打扫卫生、帮助老人洗漱和剪指甲等，还提供周到的保健服务，如为生病老人上门诊断，建立娱乐中心供老人休闲。这些服务的费用都非常低廉，甚至一些服务是免费的，政府对这些机构进行补贴。

法国养老服务产业的发展扩张期是在20世纪80年代，政府大力扶持和引导养老服务产业的发展并在养老服务产业中扮演主导地位，政府兴办大量公立机构和非营利机构，为有特殊需求的老人提供服务，如高龄老人、残疾老人等，由政府承担其费用的90%。政府的主导在使老人享受到服务的同时，也促进了法国养老服务产业向前推进。

三、国外经验对中国发展养老服务产业的启示

我国已于1999年进入老龄社会，是世界上老年人口最多的国家。由于我国在未富先老的情况下进入老龄化社会，解决好老年问题对于经济发展、社会安定有极其重要而深远的意义。早在2000年，中共中央、国务院印发的《关于加强老龄工作的决定》中就已提出“发展老年服务业”的要求。2006年2月，国务院办公厅又转发了全国老龄委办公室等十部门《关于加快发展养老服务业的意见》。但是就各地相关研究成果来看，现阶段养老服务普遍存在着投资不足、服务水平低、老年人的需要难以满足因而发展缓慢的问题［9］。如何“变老为宝”成为我国社会发展的当务之急，在进入老龄化社会的初期，完善养老服务产业，促进老年产业的发展已成为必然。

1.设立养老服务产业中长期规划

我国养老服务产业尚处于起步阶段，政府需要设立养老服务产业的中长期规划，通过政策引导和激励机制促使产业向着中长期规划的目标迈进。目前，政府应加强制度建设，建立养老服务机构的准入、运营与退出机制，对行业标准、市场价格等进行监管。与此同时，政府应采取各种措施加强对养老服务产业的支持，对养老产业企业在税收上给予一定的优惠，必要时进行一定的财政补贴。对养老服务产业发展薄弱的方面，政府还可以给予一定的特殊照顾，支持其发展壮大。

2.完善社会养老保险制度

我国社会养老保险的特点之一是低水平、广覆盖。虽然养老保险待遇随着社会经济的发展会在一定程度上提高，但是总体而言，老年人的养老保险待遇还是低水平的，特别是在广大农村地区更是如此。因此完善我国的社会养老保险制度对于提高老年人的消费水平，促进养老服务产业的发展起着至关重要的作用。政府需要不断完善社会养老保险制度，特别是完善广大农村地区的养老保险制度，使农村地区的老年人拥有一定的养老金。同时要不断提高养老金待遇水平，使老年人拥有较高的消费能力，提升老年人对养老服务企业的需求，促进养老服务产业和企业发展。

3.变家庭养老为集中养老

由于受到传统儒家思想文化的影响，老人们都希望在家养老，儿女们也希望老人们能够在家安度晚年，悉心照顾老人并尽一份孝心。随着社会经济的发展，年轻一代生活压力增大，虽然儿女们有孝敬老人的愿望，但却因工作繁忙，没有充足的时间照顾老人，变家庭养老为集中养老是一举两得的做法。首先，可以使老人获得更加周到的照顾与更加优良的服务，让老人安享晚年。其次，脱离了家庭成员的照顾，可以促使家政、护理等一系列老年服务产业的发展。因此，应通过大力宣传和让有老人的家庭来参观现在集中养老场所的方式，使得老人和子女认识到集中养老的优势，转变其思想观念。

4.鼓励企业进入养老服务产业

目前，我国经济正处于快速发展时期，养老服务产业受到的关注并不多，并且很多企业没有意识到养老服务产业的发展前景，认为老年服务产品利润少、风险大，不愿意对养老服务产业进行投资与开发，部分企业和个人对此持消极态度。据此，政府应当采取多种措施鼓励有能力的企业进入养老服务产业，对企业给予一定的税收优惠与照顾，对高科技型养老服务产业给予一定的财政补贴，并对老年服务的开发进行一定的支持与帮助，推动企业与高校开展合作，开发满足老人需求的产品和服务。

5.政府在养老服务产业中发挥引领作用

养老服务产业服务需求灵活，以人工劳动为主，因此无法进行流水线式的生产，导致养老服务产业的利润偏低，风险较大，民营企业一般不愿涉足。政府在养老服务产业发展初期应该发挥带头引领示范的作用，兴办一些具有福利性质的养老服务产业，为老年人提供服务，在发展成熟并具备一定经验培养出社会需求之后，再引入民营经济，或民营经济参股，或“民办公助”，这将在一定程度上降低民营企业的风险，民营企业参加到养老服务产业中的意愿就会增强。

6.关注老年服务产业发展的新领域

随着社会经济的发展，老年产业不断被赋予新的内涵。老年产业不仅仅局限在老年生活照料服务上，一些老年产业发展的新领域随之诞生。老年人理财服务就是其中之一，我国国民有强烈的储蓄意愿，其中也包括老人在内。因此，可以开发老年人理财服务，如保险和投资服务等。另外老年旅游、老年婚介这类新式的老年服务内容层出不穷，适应了老年人日趋增长的各式需要。这些新领域的出现不但可以拓宽老年产业的范围，而且可以满足老年人的全方位需求，使其拥有丰富多彩的老年生活。

［1］刘珍益.论我国养老服务的发展和产业化［D］.杭州:浙江财经学院，2012:4.

［2］屈毅博.逐步加剧的美国人口老龄化问题探析［J］.现代交际，2012(5):23-24.

［3］郭 丽.中日人口老龄化的差异及对策思考［J］.上海理工大学学报:社会科学版，2011(6):154-158.

［4］曹 莹.德国应对人口老龄化的相关政策及启示［J］.重庆科技大学学报:社会科学版，2012(5):72-74.

［5］刘婉娜，胡 成.法国居家养老服务业的发展及启示［J］.宏观经济管理，2012(7):81-85.

［6］查建华.中日两国老龄产业发展比较研究［J］.上海金融学院学报，2011(8):50-59.

［7］李沛霖.美国养老产业的发展及其对我国的启示［J］.广东经济，2008(6):50-52.

［8］王 佳.人口老龄化背景下的养老服务产业发展对策研究［D］.武汉:武汉科技大学，2011:26.

［9］程 颐.关于养老服务产业化的几个问题［J］.现代经济探究，2010(11):19-23.