人口政策困局与改革

文｜《小康》记者 曹伟 北京报道

如果把中国总和生育率长期起伏变化连接成为一条曲线的话，就可以发现该数据在近几十年发生了微妙的变化。

在经历了从高生育率到低生育率的迅速转变之后，中国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，而是人口红利消失、临近超低生育率水平、人口老龄化等一系列问题。

按照国家统计局公布的第六次全国人口普查数据推算，2000-2010年中国妇女总和生育率已下降至1.5左右。这一数字在国际上普遍被视为临近低生育率。简言之，这个数据过低会导致一个不良的循环状态。

在中国人口政策中，生育政策始终占据着核心地位。但作为典型的公共政策，人口政策并不等同于生育政策，而是涵盖人口变动全过程的一个政策体系，也包括诸如人口迁移、人口劳动就业政策和民族人口政策等影响人口社会变动的政策。

如果说改革开放以来的人口格局变动为中国经济增长带来了人口红利，那么中长期人口变动的态势将转而对中长期经济社会发展带来一系列不利的影响。在当前这个节点，除了社会公众的日益关注，人口变化对未来国家发展的影响将日渐显现，因此人口政策改革的必要性日益紧迫。

人口发展战略又一次站在了调整的十字路口。

“刘易斯拐点”与“低生育率陷阱”

“劳动年龄人口的绝对数量在2012年减少了345万。”2013年伊始，国家统计局局长马建堂在公开场合首次承认中国人口和劳动力供应格局出现变化。这是中国劳动年龄人口在相当长时期以来绝对数量的第一次下降。

公开数据显示，我国老龄人口（60岁以上）所占人口比例也比改革开放初期增长了近一倍，达13.26%。与此同时，0-14岁人口所占比重由33.59%减至16.60%。

两个数据的“一增一减”，一方面看出中国人口增长过快的趋势已经扭转，而另一方面则预示着多年来为经济发展做出贡献的人口红利正在消失，老龄化成为未来经济社会可持续发展所必须面对的重大问题。

“判断一个国家是否拥有人口红利，要看两个指标，一是劳动年龄人口，一是将劳动年龄人口作为分母、其他年龄组如年幼、年老者作为分子得到的人口抚养比。”中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉说，如果劳动年龄人口增长、人口抚养比下降，就会带来人口红利，反之就没有人口红利。

在过去相当长的一段时间里，中国经济的快速发展很大一部分得益于“人口红利”。这也成为全球产业分工中处于加工制造这一初始环节的中国的领先优势。而作为典型的二元结构国家，必然会经历一个从劳动力过剩到劳动力短缺的过程，其中的转折点，就是人们常说的“刘易斯拐点”。

“应当在心理和政策上做好足够准备。”蔡昉提醒，人口红利趋于消失，导致未来中国经济要过一个“减速关”。

这个“拐点”会在何时到来，又将持续多久？

情况并不乐观，据中国发展研究基金会发布的《人口形势的变化和人口政策的调整》报告（以下简称：《人口报告》）指出，从2010年至2020年劳动年龄人口将减少2900多万人；与此同时，人口抚养比相应上升，中国的人口红利将趋于消失。

这与中国目前过低的生育率有关。《人口报告》分析称，这会导致一系列的人口与经济社会问题，最直接的就是人口老龄化和劳动力的短缺问题。

在参与研究《人口报告》的20多位专家看来，中国的人口转变给经济社会发展带来多重挑战，应对人口结构变化的政策取向是：调整生育政策，提高人口素质，促进人的全面发展。生育政策的调整，可以缓解20年之后的高度老龄化局面，使总人口变化更加平稳，并再次获得人口红利。

《人口报告》指出，以独生子女政策为核心的人口政策体系已经滞后于新的人口变动趋势，不适应统筹解决人口问题和社会发展的需求，需要进行政策调整。

结合当前和未来的人口发展趋势，《人口报告》对于生育政策调整和完善的步骤进行了划分：即分为近期、中期和远期三个阶段逐步推进。在近期，逐步开放二孩生育政策；中期，实现生育自主；远期，适时出台鼓励生育政策。

目前至2015年，建议分步放开二孩生育政策，在城市地区严格执行一孩政策的农村地区即刻放开二胎；2015年在实行“一孩半”政策的地方放开二胎，实行全国全面放开二胎的目标。与此同时，要严格控制二胎以上的生育，原有的计划生育政策管控措施顺延至对二胎以上的管理。

注：中国人口金字塔 每个图的左半边代表男性，右半边代表女性。资料来源：UN,World Population Prospects:2010 Revision.

人口城镇化的应对之策

本土劳动力与地方产业布局是否匹配甚至是冲突，已经是国家制定区域战略规划时所要考虑的问题。

“我国的劳动力无限供给的时代已结束了”。曾参与多部国家级区域发展规划的中国社科院人口与劳动经济所研究员张展新就直言不讳地指出，推行计划生育政策30余年，人口结构的变化从城市、农村小学招生人数的下降，新增劳动力人口数量的减少等社会现象中已有所体现。劳动人口增幅的下降和占总人口比例的下降导致劳动力市场的供给状况发生变化。

未来如何释放人口红利？加大教育投入力度、提高劳动者素质、改善民营企业经营环境、开发劳动者的聪明才智和创业激情等是张展新开出来的“药方”。

通过调整人口政策来延长人口红利“释放时间”的观点也被蔡昉所赞同。

蔡昉认为，需要进行一系列政策调整和制度改革，如通过户籍制度改革进一步清除劳动力流动的制度性障碍，通过实施积极的就业政策进一步扩大就业，通过基本公共服务均等化扩大居民消费需求等，以此创造条件挖掘“第二次”人口红利。

随着我国城镇化进程的快速推进，中国农村人口、农村的劳动力数量和结构也在发生着重大变化。调查显示，农村青壮年劳动力的外出流动，加速了农村人口的老龄化和农村劳动力年龄结构的老龄化、妇女化，使中国的老龄化问题在农村显得更加突出。

除老龄化之外，还有一个现实的挑战是快速的城镇化和加剧的人口流动。

农村转移人口中劳动年龄人口占84%，一方面随着户籍制度改革，农民工特别是大规模新生代农民工在城镇落户，农村人口将呈现“两头高、中间低”特征。另一方面随着产业梯度发展，大量产业向中西部、小城镇转移，农民工就地城镇化比例大幅增加，使得农村人口发展问题得以缓解。

中国人口与发展研究中心课题组近日撰文建议，“十二五”乃至更长时期，人口城镇化发展新阶段要求将人口城镇化与经济增长放在同等重要地位，城镇化发展格局由简单依赖自然资源承载力向自然资源和制度资源综合承载力转变，城镇对流动人口由经济制度接纳向经济、社会制度共同接纳转变，流动人口政策重点由就业服务向就业、定居服务并重转变。

谁来养未富先老的人？

寿命延长、人口自然出生率下降，加之严格的计划生育政策，正在使中国成为世界上人口老龄化速度最快的国家之一。

据预测，中国65岁及以上老年人口比例，将在2027年和2035年分别突破15%和20%，2050年将超过25%。按照联合国的标准，60岁以上老年人口在人口中的比例达到10%，或者65岁及以上的老年人口占总人口的比例达到7%，一个国家或地区就成为老龄化社会。随着人口老龄化加速和劳动年龄人口增长趋势的逆转，中国人口总抚养比在2011年降到谷底(0.38)，随后开始缓慢上升，2020年升至0.4，2033年升至0.5以上。

中国正在加速进入老龄化社会。

老龄化的影响不仅局限在经济领域，对社会和家庭的影响同样深远。家庭养老一直是中国养老的主要模式，随着社会变迁特别是独生子女父母进入老年后，家庭照料老人的人力资源变得非常短缺。

在低生育率的情况下，传统家庭养老机制的自然基础逐步瓦解，社会养老机制成为主导。但据《人口报告》分析，目前中国社会在制度安排、财力准备、公共服务上对老龄社会突如其来的到来准备不足。

“一方面，养老保障的公共支出存在较大缺口，另一方面，现行的社会养老保障制度潜伏着财务危机。”《人口报告》总协调人、中国发展研究基金会秘书长卢迈分析说。

而据中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文统计，2011年有近一半省份的养老金收不抵支。随着老年人口特别是被制度覆盖的老年人口迅速增长，社会养老保险金支出将大幅增长，必将给中国的养老制度带来更大冲击。

人口政策该如何转变？

如何解决人口结构、素质和分布上的问题增长过快，已经成为完善调整中国人口政策的主要手段。面对新的人口形势变化，再造人口资源比较优势，是未来人口政策调整中需要解决的核心问题。

“生育自主、倡导节制、素质优先、全面发展”是调整生育政策和落实人口素质促进人的全面发展的基本原则。

《人口报告》建议人口政策调整可以从以下六个方面入手：一是完善生育政策，促进人口长期均衡发展；二是完善人口素质政策，促进人的全面发展；三是完善男女平等政策，消除性别歧视；四是完善人口流动迁移政策，促进人口在区域、城乡间均衡发展；五是完善积极应对人口老龄化政策，促进代际公平发展；六是完善家庭发展政策，促进社会和谐发展。

在人口政策进行调整的同时，还需要转变相应的政府管理部门职能。2003年，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，近年来已经强化了人口规划、人口信息和人口服务职能。在新的人口形势下，要从政府提供基本公共服务的要求出发，进行相关改革，清除生育政策调整的体制性障碍。

党的十八大报告在谈到人口问题时提出：坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。相较十七大报告，没有再提稳定低生育水平，而是强调要逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。有专家就指出，这表明中国不再只控制人口数量，而是同时关注人口素质和人口的可持续发展，预示人口政策或有方向性转折。

在2013年初召开的全国人口和计划生育工作会议上，国家人口计生委主任王侠表示，必须长期坚持计划生育基本国策不动摇，把稳定低生育水平作为工作的首要任务。在落实计划生育基本国策中，“必须坚持因地制宜，分类指导，采取符合本地实际的工作模式”。

但也有学者指出，我国目前人口政策的基本思路主要还是为了控制人口的总体规模，回避育龄妇女年龄结构特点而造成的出生高峰，也并未考虑人口结构的少子化和老龄化的综合影响。同时这些观点也认为，不能把提倡生育一个孩子和实行计划生育当做一个一成不变、永久坚持的政策。

“人口政策改革必要性的第一个原因在于，这样一个政策最初是在人口与生产力的关系严重不平衡的情况下执行的。”据多年从事人口学研究的复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远介绍，这主要表现在上世纪60年代后期出现的极端贫穷，人口增长的速度远远快于经济生产的增长速度。“因此在这种情况下，采取了一种紧急刹车的办法，来进行硬着陆，这适应了当时的人口与生产力关系的格局。”

目前中国的经济总量已经达到世界第二，人均GDP超过5000美元。在任远看来，作为解决人口和生产力水平严重不平衡时期的一个过渡性政策，计生政策已经基本完成了其历史使命。当前中国的人口变动正处于一个转折点，劳动适龄人口比重已经开始下降。有数据就预计，社会抚养水平也马上开始上升，“到了2030年将会上升到60%左右”。

针对如何转变人口政策与生育政策，不同的观点在近些年的讨论中也发生了“碰撞”。

在经济水平发达、人类发展指数水平更高的地区率先进行生育政策的调整改革，在一些观点看来“应该是更加妥当的”，其理由是这些地方的实际生育水平和意愿生育水平都已经降到了很低的水平，这些地区也能够构成人口政策改革的先行先试的试点地区。

关于当前进行人口政策改革合理的路径，任远建议还是应该采取逐步的、渐进式的改革。他并不特别赞成从双独两胎到单独两胎，再到全面放开两胎的渐进改革，或者按照年龄从大到小慢慢放开的政策改革实施，他认为“这样的改革策略似乎过于渐进、过于碎片化。”

而对生育政策的开放表示担忧的人也不在少数。“除了个别一些非常发达的大城市外，在全国绝大多数地区，一旦放弃计划生育政策，目前的低生育水平肯定会大幅度反弹。因此，要想稳定住低生育水平，必须继续坚持计划生育基本国策。”中国人民大学社会与人口学院院长翟振武在接受媒体采访时强调称。

“就目前来说是一个比较好的出台时机。”任远进一步解释到，中国正处于通过计划生育政策控制生育水平下降逐步过渡到通过社会经济发展控制生育水平的时期。