试析农村公共服务供给主体多元化的参与机制

罗定华

内容摘要：随着我国现代经济的快速发展，农村公用服务供给愈发重要。由于我国资源有着有限性、分布不均匀、开采难度大等特点，决定了农村公共服务相关举措必须要立足于我国基本国情，才能顺利实现公共服务的有效供给。农村公共服务除了具有一般公共品的属性外，还具有自身的特殊属性—地域性、分散性、多层次性等。属性的多重性决定了农村公共服务供给主体不是单一的。本文从公共服务供给主题的参与机制入手，分析我国农村公共服务供给主体应当考虑的主要问题和解决措施。

关键词：农村公共服务 供给主体多元化 参与机制

如何实现农村公共服务（农村公共服务是指在农村地区为满足农村、农业与农民的需要，由政府及其他社会治理主体协同提供具有一定的非竞争性和非排他性的产品与服务，主要包括农村公共财政、农村教育服务、农民劳动就业信息、农村社会保障、农村公共文化服务、农村基础设施、农村扶贫开发等内容）的高效率供给，以期达到缩短城乡差距的目的，已经成为建设社会主义新农村，实现共同富裕的必要举措。但是，农村经济的发展仍然制约着总体水平的发展。总的来说，我国农村公共服务供给仍然落后。尽管近年来为了推动农村公共服务体系的建设，国家采取了一系列的有效措施。但是，农村公共服务的供给仍然存在着一系列问题。供给总量不足、设施建设不合理、资源浪费等问题已经成为制约农民、农村、农业，乃至国民经济发展的重要因素。因此，只有完善农村公共服务主体多元化的供给体制，实现农村公共服务的高效利用，改善农村生产生活条件，提高保障农村公共服务的水平，才能统筹城乡发展，建设社会主义新农村。

现阶段我国农村公共服务的供给主体

农村公共服务供给模式的选择，目前学术界有多种不同的主张，主要有政府主导供给、市场供给、第三部门主导供给、多中心供给等四种。

认为政府主导供给的主要观点是，界定中央政府、省级政府、县和乡镇地方政府的权利和责任，应根据公共物品受益范围来界定，以期避免分工不明确，达到公共服务的逐步完善。认为市场主导供给的主要观点，立足于政府的行政垄断和市场化不足，认为走市场化道路才是农村公共服务得到明显改观的必由之路。认为第三部门主导供给的主要观点是，第三部门供给农村公共物品，本身就具有其独特的优势，这类部门的成效较为显著，但是力量最为薄弱，应加强社会力量的培养。认为多中心供给的主要观点是，根据农村公共物品的属性，来确定多中心供给主体。例如，资本密集型物品由中央政府来供给，地方政府特别是县乡两级政府，则负责技术密集型物品的供给，而劳动力密集型物品，则由社区组织和村民来进行补给。

农村公共服务除了具有一般公共品的属性外，还具有自身的特殊属性—地域性、分散性、多层次性等。属性的多重性决定了农村公共服务供给主体不能是单一的。目前我国农村公共服务供给主体有以下几种：

（一）政府供给

政府即各级国家行政机关，可以分为地方政府和中央政府。关系到国家总体利益、农民基本权利，例如基本医疗卫生、农村义务教育等内容的农村公共服务，以及全国性农业农村管理服务、农业公共信息传播、农业科技成果推广等内容的农村公共服务，这两类农村公共服务的供给由中央政府负责。地方政府供给的项目，则是在统辖区域内，与农业、农村和农民相关的公共服务，例如农村法律知识的普及，社区服务、科技成果的投入和推广，养老保险、低保等福利项目。

（二）市场供给

准公共品范畴属于市场供给的农村公共服务。市场供给的农村公共服务，主要是那些可根据市场经济原则运行的服务类别。它们通常具有排他性，且交易成本低，利润空间大等特点。农业机械的提供和服务，产品市场信息，农村医疗合作和养老保险、社会救济等福利保障的运转，农业科学研究成果的技术推广等，都可以由市场高效有序地供给。

（三）农村社区

基于生活区内居民实际的需要，农村公共服务的投入，大多以社区为单位建设。农村社区的负责范围，主要是在村落内，与村民的生产生活紧密联系的农村公共服务供给，以文体娱乐休闲活动、社区内老弱病残的照料服务、生活便利服务等事务为主要内容，农业科技项目推广，农业机械使用推广，农业科技信息服务等工作，也属于社区公共服务的范围。

（四）社会组织

慈善组织、基金会、非营利性组织、志愿性团体、企业和个人等社会组织供给的领域，大多适合于接近基层的小型分散的农村公共服务。社会组织的供给对贫困地区的农村公共服务供给，具有重要的补充作用。

在以上四种供给模式中，国家承接了绝大部分供给压力，出现了“国家单方供给”的种种困境。我国目前农村公共服务的供给模式日益丰富，多元化的供给主体，正逐步取代单一的供给主体参与机制。在这样的选择模式下，政府、市场、社会以及农民的力量，可以实现一种优势互补、团结合作的积极关系，政府主导型供给所带来的种种弊端又能得到有效的控制，从而实现公共服务供给主体的多元化，有利于实现公共决策的民主和科学。

供给主体多元化参与机制存在的问题

（一）政府主导型供给存在的问题

政府主导型供给的参与机制中，国家承接了绝大部分供给压力，出现了“国家单方供给”的种种困境。政府职能划分不明确，造成各级政府机构臃肿，但乡镇政府职能过宽，事物繁多，责任分工不明晰，相互推诿责任。

（二）市场主导型供给存在的问题

市场供给型主导中，市场力量的参与本身力度就不够，再加上公共服务产权的不明晰，又导致了农村基本公共服务供给领域的合法利益不能得到有效保护，阻碍了更多市场力量的投入。生产领域中产权保护机制不健全，不仅会阻碍私人组织、企业等的投入力度，也会导致市场的混乱，引发市场调控自身的缺陷扩大化。

（三）农村社区主导型供给存在的问题

在我国，农村社区公共服务的水平还比较低，农村社区作用不仅没有得到充分发挥，还遭受了同政府一样的困境，承担了远超于本职责所在的责任，而不能成为真正的农村利益代言人。农村社区覆盖面不宽，很多公共服务的项目都是由农民自己承担，例如养老、保健、生产资料的采购等，这样沉重的压力下，导致了农村社区供给本身除了具有同政府一样的困境，还具有自身的困境。

（四）社会组织主导型供给存在的问题

“合作式治理”是一种在实践中逐步摸索出来的第三部门同政府有效协作的参与机制。它基于共同参与、出力、安排、主事等四个共同关系，作为一种创新型的伙伴关系，以期实现增加农村公共服务供给总量，实现多样化和多层次需求的满足的目的，真正做到政府和市场的补充。但是，目前社会力量的作用发挥效用不大，由于国家法律本身制度的不健全，社会力量的发展始终被限制在一定水平之内，而无法实现真正的公共服务重要补充作用。

对策建议

（一）政府主导型供给的应对举措

第一，应当科学地划分政府的行政权力，做到内部分工明确，尤其是财权和事权，争取完善财政管理的相关体制。要做到这些，政府必须树立正确的政绩观，政绩考核体系也应该将公共服务供给纳入其中，服务型政府的建设才会落到实处，真正做到“急民之所急，忧民之所忧”，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。 公共财政的基本准则是事权确定财权，在明确事权的前提下，才能够实现政府间财政转移的支付合理有力。提高政府的公共服务供给和管理能力，不造成财产和资源的浪费。

第二，政府的主导作用，主要体现在政府作为公共服务供给主体，首先是一个投资者、规划者，具有表率作用。强化政府的公共服务职能，做好供给主体的表率作用。任何政府的不作为行为和缺位错位、形象工程等，都应该得到有效的制止，切实保证群众的基本利益，维持农村公共服务供给总量的充足，保持内部结构平衡，加强政府在农村公共服务供给主体领域的强化作用。

第三，政府投资者和规划者的作用理应得到强化。市场选择失灵问题是因为我国农村的特殊性被放大，尤其是在农村公共服务供给中更加突出。需求的层次性、区域性、广泛性等特点，要求政府在财政投入上的力度必须紧跟。因地制宜的投入政策，是将政策落到实处的必然举措。基于投资者的特殊性，政府应出台一些相应的安全技术和监督的标准守则，确保公众的利益最大化，扩宽公共服务的筹资渠道，减缓财政压力，实现资源的优化配置。

（二）市场主导型供给的应对举措

生产领域中产权保护机制不健全，不仅会阻碍私人组织、企业等的投入力度，也会导致市场的混乱，引发市场调控自身的缺陷扩大化。要鼓励市场力量的参与，就必须要明晰产权。它作为经济所有制关系在法律中的表现形式，本身就与市场主体息息相关。只有保证了产权的明确性，才能将私人组织和企业的作用得到最大程度的发挥。产权保护法规中，必须要明确保护农村公共服务的所有权、支配权、收益权等相关权利的归属者。只有做到产权明晰，市场的定位才会准确无误，投资者也能减少风险忧虑，吸引更多的市场力量参与其中。

除了产权需要得到切实保护外，合理的税收政策也必不可少。在产权得到保护的前提下，也应顺应私人资本的趋利性特征，保护私人组织、企业的收益。如果私人组织、企业的投入与税收之间的关系不当，不但不能取得正收入，还出现了负增长，这对企业而言是不理智的决定，市场供给的作用也会微乎其微。因此，通过税收优惠政策，来增加企业和私人组织的经营利润，才能从实处调动市场供给的积极性。

（三）农村社区主导型供给的应对举措

在我国，农村社区公共服务的水平还比较低，农村社区作用不仅没有得到充分发挥，还遭受了同政府一样的困境，承担了远超于本职责所在的责任，而不能成为真正的农村利益代言人。

解决这一困境需做到以下几点：第一，农村应当恢复村委会的自治权利，实现农村社区自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的作用。迫切需要农民的积极参与。农民的积极参与，又需要政府承担起保障农民利益的前提工作，从利益再分配的角度出发，让农民真正成为农村公共服务的代言人、受益者、监督者，真正实现在农村公共服务上的“当家作主”，保障农村有效供给。

第二，农村的公益性项目应该得到相应的财政补贴，享受税收优惠政策，积极吸纳农村闲置资本和闲散资本，以社区为单位，提高公共服务收益率的同时，减低投资风险，吸引更多外来资金，实现农村公共服务的自给自足。

（四）社会组织主导型供给的应对举措

目前社会力量的作用发挥效用不大，由于国家法律本身制度的不健全，社会力量的发展始终被限制在一定水平之内，而无法实现真正的公共服务的重要补充作用。争对这一问题，政府必须要表明态度，从可见之处抓起、抓牢，让第三部门真正做到有法可依、有法可循。

第一，政府应制定相关的法律、法规对第三部门运作进行法制化和规范化的管理，确保第三部门的发展遵循着可持续的健康方向发展。这不仅要求政府本身的法制要健全，还要求第三部门从遵纪守法的立场出发，符合群众的利益为原则。

第二，政府和第三部门的关系应明确定位在合作和竞争的层面上，在公共服务的领域内，双方的发展要能实现互利互惠的双赢，政府从政策、法律上保证第三部门发展的客观条件稳定有序，第三部门也应该以政府的政策方针为指导方向，符合为人民服务的宗旨。

我们也期待农村公共服务供给主体的多元化日益完善，参与机制逐步健全，从人民群众的利益出发，真正发挥公共服务的最大作用，为人民谋福祉。

参考文献

1.崔开华.我国农村公共品供给效率分析及对策[D].山东大学硕士学位论文，2007

2.陈世伟.我国农村公共服务供给主体多元参与机制构建研究[J].求实，2010（1）

3.徐理结.新农村建设与农村公共服务投入机制创新[J].经济问题探索，2007（3）

4.崔艳蕊，贾洪荣.农村公共服务供给主体多元参与机制研究[J].商业时代，2012（17）

5.关天小.我国农村公共服务供给主体多元化探析[J].活力，2012（12）

6.刘静波.公共服务的多主体供给分析[D].西北工业大学硕士学位论文，2006