论公民参与预算的民主政治——基于中国乡镇预算民主模式分析

吕 侠，周东明

(1.中南财经政法大学财政税务学院，湖北武汉 430073;2.军事经济学院国防经济系，湖北武汉 430035)

预算民主需要对预算公开等民主制度进行不断地改进和完善。目前，一些地方基层政府在民主政治观念的推动下，对本地区的预算民主进行了大胆探索，并取得了显著成效。基于此，研究基层政府预算民主的实践，既是指导中国预算改革的需要，也是建构中国特色预算民主制度的开始。

一、公民参与预算的必然趋势

从其它国家的经验来看，长期以来，财政资金配置决策由议会和政府在不同的制度安排下作出，公民一般不直接介入预算决策。在这种预算模式下，政府向议会提交预算草案，对议会负责;议会审查批准政府预算、监督预算执行，对公民负责。公民的角色只是选举议员或政府首脑，其后，将权力授予这些政治家，由他们具体操控预算过程。但是，这种代议制预算民主模式存在着三种风险。

一是必须保证这些政治家对公民具有高度负责精神。因为政治家一旦获选后，公民很难对他们进行有效控制，除非再次选举。

二是由于政治家代表着各利益集团，在预算分配中为了集团利益而很难做出符合民众意愿的决策，存在着极大的预算机会主义成分。

三是政治家与公民对一些问题的思考往往并不一致，政治家做出的预算也往往与民意相违背，极易造成与公民对立的局面。

基于上述风险，从20世纪60年代开始，随着公民对代议制民主不满加剧，在美国等发达国家兴起了一种新型的预算民主模式，即公民参与预算。80年代后期，这种预算民主模式在巴西出现，并在实践中不断完善，以至于在90年代后期扩展至其他拉美国家，在国际上产生了相当大的影响。

公民参与预算，正如格雷德所言:“美国的政治结构越来越倾向于为公司和有钱人的利益服务。在这种情况下，公民的角色越来越被限制为一种最狭窄地定义的‘参与’，公民变成了民意测验的答卷人和利益集团的成员，公民变成了进入投票站投票的人。这使得公民对政府信任越来越低。”［1］664这不仅导致了公民政治参与程度下降，而且还直接威胁到民主制度的基础。为此，在许多国家里，尽管建立起了预算监督机制，但各类经济问题仍然频发。重建公民对政府的信任，就必须有效地激活民主制度的基础——公民参与和公民文化。

公共预算过程包括五个阶段，即发展目标设定、形成预算申请和预算草案、预算草案选择与批准、预算执行、预算控制与评估。从理论上说，任何一个阶段公民都可以参与其中并发挥作用，但长期以来，预算决策却将公民排除在外，其理由是，预算是公共行政中最具专业性的领域，公民缺乏必备的专业知识。实际上，这种理由只是搪塞公民参与的借口。

世界上有许多国家效仿巴西，在政府预算过程中引入公民参与模式，取得了显著成效。公民则从一个预算过程的旁观者变成了参与者和决策者，既扩大了公民参与政治的热情，“使资源可以重新配置去改进穷人的生活质量;扩展服务供给;同时也激发了大量公民组织的建立;增加了透明度，使政府更加负责;减少了政治和政策及预算制定中的恩惠主义，控制了腐败。”［1］673公民参与预算的作用主要体现在三个方面。

第一，有助于影响政府公共政策选择，避免矛盾冲突发生。众所周知，预算过程主要分为预算编制、预算审查、预算执行和评估。按照一般做法，民意代表参与预算审查环节，而不理会预算编制环节，其实这是一个致命的错误。从大量实践和各国经验来看，公民参与预算最佳环节应从预算编制开始。由于资金分配是预算编制的核心，为保证资金分配的公平公正，公民必须参与预算资金分配过程，才能促使政府在公共政策选择中能切实反映公民诉求。如果只是参与预算审查和执行监督，参与效果就十分有限，甚至完全不能影响政府公共政策选择。

第二，公民参与预算资金分配，既能有效避免和减少政治冲突，也能使公众利益诉求赢得广泛支持。预算资金分配是在一种双向协商和沟通基础上进行的。如果在预算编制中没有进行充分协商和沟通，必将产生很大矛盾。如果是在议会审批环节才引入公民参与，而此时预算已经成型，公民如果提出不同意，就必须重新组织进行修改。这就必然引发两个问题:(1)修改预算工作量巨大，短时间难以完成;(2)政府与公民之间发生冲突，甚至还会引发公民与议会冲突。

第三，有助于预算执行监督的有效性。在整个预算过程中，预算执行同样重要。因为“无论政策制定得多么合理，预算编制得多么好，如果预算执行是低效率的，例如，充满了浪费和腐败，或者支出管理者可以随意地在预算执行中改变支出用途，或者收入管理者不能按时足额地筹集财政收入，那么，预算就不能得到很好的执行。”［1］446

目前就主流预算理论来说，大都关注于预算决策制定，而不是预算执行。在许多人眼里，预算执行是政府内部行政控制问题，即一个技术性和管理性过程。“事实上，预算执行也具有政治性，因为它可以调节预算中问责的程度，它涉及行政和立法之间政策控制的斗争，即使是最技术性的问题，诸如消除浪费、欺诈和滥用职权，都可以使预算执行成为政治活动的一部分。”［2］所以，为确保预算执行中公共资金不被贪污、浪费，除了建立起各种相应的控制机制，防患于未然，还必须引入公民参与预算执行监督。

二、预算民主恳谈模式分析

所谓“民主恳谈”，是政府在公共事务决策中，将那些公共事务利益相关人召集在一起，通过多种形式的沟通、讨论，充分表达各利益群体及个人意见。浙江省温岭市新河镇政府预算民主恳谈模式就是一个民主善治的典型。

回到旅店，服务台内，老板娘留神在看办事处制作播放的节目，是办事处请居民商讨对流动摊贩如何管理。迟恒饶有兴趣地驻足观看，电视里争论激烈，老板娘按捺不住地为反对派帮腔，迟恒想一个地方频道能如此吸引当地人，如何做到的，这倒是一篇文章。

第一，预算报告详尽细化，参与预算初审范围广泛。预算公开的目的，是为了全面落实民众的知情权、参与权、决策权和监督权，使政府能正确履行责任，并将每一笔财政支出用于公共事业和服务民众。新河镇人大在审查政府预算草案时，将预算审议程序作为相互关联的两个部分来进行。

(1)在预算初审阶段。镇人大财经小组根据参会者的职业不同，分别组建成工业组、农业组和社会发展组。由组长宣读镇政府上年度财政收支预算执行情况和下年度财政预算(草案)报告。随后，各小组讨论，在归纳大家发言后，宣读对预决算初审意见和建议，客观反映参会者的意见和建议。

(2)在预算初审基础上，镇人大召开代表大会，由分管财政副镇长代表镇政府作上年度财政收支预算执行情况和下年度财政预算(草案)报告。随后，由财经小组分别报告工业组、农业组和社会发展组，在预算初审民主恳谈会上所反映的意见和建议，供人大代表审议预算时参考。

第二，按照会议规定程序分别进行预算质询、预算修正、预算批准。在镇人代会上，镇政府主要领导接受人大代表提出质询，回答并解释预决算中的具体问题。镇人大主席团根据代表们提出的相关意见和建议，与镇政府协商召开联席会议，进一步沟通商议预算修改方案，并向大会通报，交各代表团进行分组审议。在分组审议中，人大代表仍可提出预算修正案，其修正权限包括消减、否决、增加等内容。但在增加预算项目的同时必须提出其他支出项目的消减，以保持预算平衡。镇政府将根据修正议案要求对预算报告进行修改，形成预算报告修正稿。人代会对预算报告修正稿进行正式审议表决，获得全体代表1/2以上同意视为最终通过。

第三，年度支出严格按照预算执行，充分发挥人大预算监督作用。在镇人代会闭会期间，镇政府每季度应向镇人大财经小组汇报财政预算执行情况。如果预算在执行中发生一般性预算调整，需提交人大财经小组审议备案。对于重大预算变更，由镇政府提出预算变更方案交财经小组讨论，经财经小组提请镇人大主席团召开镇人代会，待审议通过后执行。若使用超收收入追加预算项目支出，由镇政府提出追加预算项目议案交财经小组讨论，经财经小组提请人大主席团召开镇人代会进行审议通过后执行。

新河镇政府预算民主恳谈式取得的成效表现为三个方面。

第一，镇人大在制定预算民主恳谈方案时，明确规定了预算恳谈与审议的基本原则、内容、形式和程序，确保预算恳谈有的放矢，取得成效。镇人大为开好会议，一方面进行广泛宣传，动员民众踊跃参加，并还特别邀请各村代表参会，使代表具有最大的广泛性;另一方面会前开办培训教育，说明政府预算与百姓的利益关系，使参会代表清楚地知道，发表意见不仅是行使国家主人的权利，同时也是每个公民应尽的责任和义务。

第三，在乡镇一级人大创建了财经小组，具体负责人大财经事务和对预算执行过程进行监督。如此一来，就把预算执行真正纳入人大监督的范围，由预算事后审计监督，提前至预算执行全过程监督，确保预算资金运行的安全性和可靠性，而这一举措开创了人大对政府权力监督和制衡的新局面。

新河镇预算民主恳谈式虽然在预算资金分配方面取得了明显的成效，也在一定程度上表达了一种民意，但还存在着明显缺憾和不足。

一是在制度设计上没有明确规定将政府预算编制发展目标提前广而告之，这不仅排斥了人大代表和公众的知情权，使人们不清楚政府打算做什么和将要做什么，而且在预算编制中也没有明确规定要举行公众听证会，广泛征求民意，使预算编制有闭门造车之嫌，极易产生领导意志至上和主观主义作风。

二是在制度设计上欠缺预算问责机制，这对于提高预算编制的科学性、缜密性和预算执行中的责任性都缺乏必要的约束。

三是由于人大代表整体素质不高，缺乏专业知识，因而对财政预算的理解能力有限，所反映的大都是区域性意见，而反映整体利益则很少。

三、预算公开全裸模式分析

预算民主的精髓在于预算支出能真实反映公民的利益诉求，体现一种公平正义原则，使民众能享受到更多的公共产品和更好的公共服务。故此，政府预算公开不是目的只是手段，要让公民知道政府是怎样花钱的?把钱用在什么地方?这钱该不该花?只有把账本摊在阳光下，才便于公民监督，防止公权力滥用［4］。四川省巴中市巴州区白庙乡政府财政预算公开全裸式就是一个典型案例。

第一，着眼于制度化建设，使改革成果用制度的形式固定下来。在全国各地改革创新的过程中，经常会遇见这种情况，当某些领导人思想意识开明，作风强悍，在位时闹得风起云涌，成果显著，而一旦离任，大都留下“人走政息”的遗憾。鉴于此，白庙乡政府一开始就着手制定了《四川省巴州区白庙乡财政预算公众参与试行办法》，并通过制度化建设将改革创新成果用制度形式固定下来，以避免“人走政息”的尴尬局面。于是，在2010年财政预算编制前，按照公共财政基本框架要求，实行积极财政政策，制定了预算编制原则。该原则规定了坚持“收支统管、量入为出，确保重点”的总体要求。

第二，预算编制充分听取民众意见，兴办公共公益事业量财而为。白庙乡财政预算民众参与从预算编制开始，其做法分为四步。

一是在全乡多处设立“民意台”，广泛收集村民、村民代表、村社干部平日反映的要求、愿望和意见，以及他们对公共公益事业的要求和建议。此项工作由乡财经领导小组办公室具体负责收集整理。

二是召开预算编制前的议定会。议定会内容是对从“民意台”收集来的意见和建议进行分类整理，确定能办到的公共公益事业1至3件进行论证和测算。参会代表包括了六个方面，其名额分配，从地域、经济状况、民族状况等综合考虑。

三是乡财经领导小组办公室根据议定会确定的事项，结合上级财政转移支付的资金统筹编制财政预算。在预算编制中，将预算外资金全部纳入预算内，按照会计科目的类、款、项、目、节分别进行细化。在预算编制时尽量做到兴办公共公益事业量财而为，量入为出，收支平衡，不列赤字。

四是建立公示墙，将预算编制完成的报告草案上墙张贴公示，广而告之，征求意见，为乡人代会审议预算报告奠定基础。

第三，决算审计严格把关，预算公开细化空前。在2009年决算审计报告中，每一笔支出金额、用途都十分清楚，包括开支1.5元信纸。2010年财政预算支出所涉及到的各类部门，按会计科目包括办公费、水电费、印刷费、生活补贴、住房公积金、奖金等20多项。在人员工资情况表中，连村干部每月增加10元补助标准也都纳入预算。

白庙乡处于贫困山区，财政资金十分紧张，除了基本财政支出外，投入公共公益事业资金很少。尽管如此，在2010年人代会上还是票决出民众急盼解决的三项公益事业，即乡道路硬化、农网改造和农村安全饮水。此外，预算中还启动了继2009年乡政府新建成853平方米师生生活用房的基础上，再新建689平方米的教学楼用房。这对于一个靠财政转移支付过日子的乡政府来说是十分窘迫的。但乡政府想尽办法，尽量压缩财政行政支出，确保预算项目资金到位。所以，从表面上看白庙乡政府每年为民众兴办的公共公益事业不多，但从具体情况来考量，却让人对乡政府能尽其所能地为民众谋利益、办实事而感到信任、看到希望，即通过预算民主，可从根本上改变中国的政治生态环境，使政府行政行为能更好地为广大民众服务。

在白庙乡政府财政预算全裸式报道之前，有许多学者认为财政预算公开这种形式在沿海经济发达地区进行试点还可以，因为这些地方财力充足，资金雄厚。而贫困山区“吃饭财政”，除行政支出外，没有财力再投入公共公益事业。预算公开就等于公开自己的收入和吃喝，其阻力之大可想而知。情况确实如此，2009年白庙乡政府所公开的财政预算执行中，财政转移支付占总收入的85%［5］。但即便如此，乡政府还是进行了预算公开，此举赢得了广大民众支持和拥护。在这里，有三点重要启示值得深思。

第一，只有坚持民主改革，才是解决中国各类民生问题的基本途径。通过新河镇和白庙乡的预算民主参与式的试行，充分证明了财政预算公开就是推进民主治理发展的正确选择。正是有了这个崭新的平台，一方面能扩大广大民众参与政治活动，对政府进行有效监督;另一方面可推动人大监督改革，将代议制民主落实到实处。

第二，杜绝腐败发生，防止公权力被滥用。如果从源头上切断资金来源，将账本公之于众，公款消费、大吃大喝现象会减少许多。所以，只有把账本摊在阳光下，才便于广大民众监督，才能从根本上杜绝腐败发生，防止公权力滥用。

第三，为推进政治体制改革探索新思路。中国政治体制改革一直难以摆脱集体认知困境。即一方面无论是社会精英和普通民众，多数人都相信民主政治和地方自治是中国政治体制改革的方向。另一方面，多数人也相信，如果在中国搞直接选举一定会乱套，搞地方自治必定会分裂。那么，中国政治体制改革出路在哪里呢?其实，从现阶段具体情况来讲，如何发挥好人大的作用，将代议制民主落到实处，是目前推进中国政治体制改革最好的出路。人民代表大会制度是国家最高权力机构，然而长期以来人大的作用并没有充分发挥出来，至少掌握“国库金钥匙”的作用没能很好地体现出来。所以，当务之急是要充分发挥人大的作用，切实履行好代议制民主的重托。

中国已由过去自产国家转变为税收国家，政府与民众之间的关系也发生了根本性转变。于是，财政预算由过去行政预算向公共预算转变，而公共预算是为民众服务，行政预算则是为政府服务，两者之间有着根本的区别。从上述新河镇和白庙乡预算改革过程来看，预算改革触动了官僚体制，打破了旧的预算资金分配模式，增多了公共产品供给，提高了公共服务质量，强化了公民维权意识，有效防止了腐败和滥用公权力行为发生。所以，“预算不可避免地与政治体制联系在一起，而影响预算最有效的方式是进行基本的政治变革。”［6］

［1］马骏.公共预算:比较研究［M］.北京:中央编译出版社，2011.

［2］艾伦·鲁宾.公共预算中的政治［M］.叶娟丽，译.北京:中国人民大学出版社，2001:249.

［3］袁涌波.财政预算民主化与节约型政府的构建［J］.浙江:台州论坛，2009(1).

［4］吕 侠.论预算与民主政治［J］.中州学刊，2012(3).

［5］孟元新.白庙乡2010年财政预算公开及民主议事观察［GB/OL］.［2010-03-30］.www.China reform.net/2010/0330/14759.htm/

［6］阿伦·威尔达沃夫斯基.预算过程中的新政治学［M］.邓淑莲，等，译.上海:上海财经大学出版社，2006:329.