司法行为规范化的构建路径

李辰星

(武汉大学法学院，湖北武汉 430072)

司法行为规范化一直受到学界和司法实践部门关注。在司法实践中，早在2002年广东省政法机关就开始推行规范化建设，各级政法机关以规范执法工作为核心，以提升服务水平为重点，在推进政法工作规范化建设中取得了显著成效。2005年，中央政法委统一部署在全国开展“规范司法行为，促进司法公正”活动。同年最高人民法院在全国各级法院开展“规范司法行为、促进司法公正”专项整改活动，并取得了阶段性成果。但规范司法行为作为司法机关的一项立足长远的基础性工作，具有艰巨性和复杂性，不可能一蹴而就。在能动司法、软法兴起和风险社会的背景下，如何以新的视角来审视、充实司法行为规范化之内涵尤为必要。本文试图对司法行为规范化的契机、路径及未来发展方向进行梳理，探讨司法行为规范化发展的建设性思路。

一、司法行为规范化的契机

当前司法实践的发展为规范司法行为提供了新的契机，主要表现在以下几个方面。

1.能动司法的提出。目前各地法院大力提倡能动司法，能动司法在司法领域表现形式多样。能动司法就是发挥司法的主观能动性，积极主动地为党和国家工作大局服务，是司法服务经济社会大局的需要而提出的，能动司法强调司法能动的政治品格。美国学者克里斯托弗·沃尔夫认为:“法官应该审判案件，而不是回避案件，并且要广泛地利用他们的权力，尤其通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平，即保护人的尊严”［1］。司法能动有以下基本要求:要求调整理念，增强能动司法的自觉性;要求调查研究，增强能动司法的前瞻性;要求健全机制，增强能动司法的有序性;要求有效服务，增强能动司法的针对性;要求提高能力，增强能动司法的规范性。在适应能动司法的背景下，规范司法行为需要区分二者的关系。一方面，规范司法行为不是制约司法的能动性，而是为了更好地满足人民群众的需求，服务社会，为了更好地能动司法。规范司法行为，积极创新机制，是能动司法的应有之义。另一方面，能动司法要更加注重司法行为的规范，只有不断规范司法行为才能有效推动能动司法。如果司法行为是随意的、缺乏规范约束的，它的能动性就会受到质疑，能动司法就偏离了合法的方向。如果司法是不确定的，那么它不可能是合法的，因为司法不确定即意味着司法决定纯属偶然，而偶然的东西不可能是合法的［2］。坚持能动司法，是中国特色社会主义司法制度的重要特征。需要说明的是，能动不是盲动乱动，而是规范化下的能动。有行为就有规范，有权力就有责任。根据行为与规范一致、权力与责任对等的原则，为建立健全司法领域的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，预防和遏制司法腐败，有必要健全能动司法工作规范和违法司法行为责任追究制度［3］。因此应当将规范司法行为与能动司法有机结合起来。

2.软法的兴起。一般认为，软法是那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范［4］。软法具有以下特点。从主体上看，软法规则的形成主体既可能是国家机关，也可能是社会自治组织或混合组织等。从形式上看，软法的表现形式既可以文本形式存在，也可以是某些具有规范作用的惯例。从内容上看，软法通常不具有像硬法那样的否定性法律后果，更多的是依靠自律和激励性的规定。从效力上看，软法通常不具有国家强制约束力，而是依靠制度、舆论导向、伦理道德、文化等软约束力来发挥作用。软法的外延包括政策、章程、内部通知、指导性规划、官场潜规则等，这些没有规定罚则的软法，对机关内部有约束力［5］。软法在调整社会关系、实现社会自治方面发挥了重要作用。作为司法机关内部规范司法行为的指导性文件，当然属于软法范畴，是一种具有实际效力的行为规则。软法的兴起为规范司法行为提供了重要的借鉴价值。

首先，引进软法是规范司法行为的最佳路径，具有善治功能。外部规范不可或缺，但单纯的外部规范远远不够。司法行为规范化需要硬法的约束，但是从根本上来讲有赖于软法，软法之治是规范司法行为的必然途径。从司法实践来看，软法在近年来的司法规范化建设中发挥了重要作用，各地出台了大量的软法。全国优秀基层法院深圳市龙岗区法院在法院规范化建设中形成了《龙岗区人民法院制度汇编》，这套规章制度包括岗位责任制度、审判管理制度、队伍建设制度、综合管理制度和党务工作制度等5编，共25章，约12万字。这种制度汇编属于典型的软法。建立一套完善、可行、针对性强的软法制度，是规范化建设工作的重要一环［6］。为规范司法行为，保障法院各项工作的顺利开展，江苏省扬州市中级人民法院编印了《扬州市中级人民法院规章制度汇编》一书，全书分审判管理制度、人事及纪检监察管理制度和行政管理制度三个部分，系统收录了该院近年来制定的各类规章制度共计70项，约17万字左右。通过制度化建设，规范了全院司法人员的行为，真正实现行为规范化、岗位责任化、运行程序化［7］。其次，引进软法，有利于培养规范意识，保障和尊重司法人员的主体地位，具有引导功能。由于其制定主体是司法机关，修改和完善也是由司法人员完成，因而具有共同的认同感和自律性，具有更强的引导性。

3.风险社会的发展。现代社会所表现出的风险社会特点已为公众所关注，在经济、行政、社会管理、司法等领域和空间日益发挥其影响力。正如贝克所言:“当代中国社会因巨大的变迁正进入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。”［8］随着风险社会矛盾的日趋增多与复杂多变，司法面临的风险也不断增加。从贵州习水嫖宿幼女案的社会舆论余波未息，到许霆案、深圳清洁工梁丽捡拾黄金案、湖北巴东邓玉娇事件等闹得沸沸扬扬，曾一度让司法机关处于矛盾的风口浪尖，司法一度处于进退两难的尴尬境地。这些事件的频发是思索司法行为规范化的重要契机。

如何从司法的层面分析潜在的风险，建立防范风险的法律避险制度，这是司法机关必须直面的重要问题，也是司法行为规范化建设过程中不容回避的重大问题。面对各种潜在的社会风险，如何作出准确及时的判断与行为，进行积极有效的司法应对，全面整合各种社会资源，迅速化解各种社会风险，已成为衡量司法能力的重要方面。

二、实践中司法行为规范化的不同路径

规范司法行为，要求以司法行为为中心、以规范化建设为研究对象，对规范司法行为的路径、制度、体系加以梳理，理清司法权合理运行的基本规律，阐释司法行为发展的基本原理，以此推动规范化建设深入发展，从而指导现行司法实践。从近年来规范司法行为的基本实践来分析，可以从以下方面梳理出几种基本的路径。

1.以司法程序参与的主体为主线，以司法主体为中心，重视当事人的有效参与。首先，规范法官的行为。法官是司法的行为首要主体。如海南省高级人民法院发布《关于规范法官与当事人、代理人关系的禁令》，严格审判纪律，确保司法公正。河南省高级人民法院宣布“十条禁令”，以“十条禁令”为基本规范。有些基层法院将此规定进一步细化为院长、庭长、审判长、审判员、书记员等职责分工制度，明确各自职责权限，形成权责明确、操作规范、各司其职、各负其责的格局。其次，规范其他工作人员行为。陕西省高级人民法院出台了《关于严禁本院工作人员过问职务外案件的暂行规定》，规范妨碍法官依法独立审判和司法公正的违法违纪行为。这一规定比较有特色的是对院长、副院长、庭长、副庭长等职责范围有明确的界定。福建漳州市中级人民法院和辽宁省抚顺市中级人民法院也都有相关规定。再次，方便当事人的规定。当事人与司法行为规范化有着密切联系和利害关系，司法行为规范化理应方便当事人。各地出台了大量的便民诉讼须知、诉讼指南等规范，包括诉讼风险提示、诉讼权利告知、诉讼注意事项等内容，有些法院还制作了导诉影像片，循环播放，引导当事人诉讼。

2.对司法程序和司法行为环节的规范。对司法程序和司法行为环节的规范，即以司法程序案件流程为主线，按照立案、审判、监督和执行的基本环节，从程序入手，分别依照立案、庭审、调解、文书制作、执行、涉诉信访处理等工作流程，全面规范司法行为，把规范贯穿于司法行为的每一个环节。这种路径的典型表现即为最高人民法院制定的《法官行为规范(试行)》。从案件流程着手规范司法行为是各地的通行做法，这是因为法院的各项工作是以审判工作为中心的，所以从案件流程着手是抓住了重点环节。

3.以网络化、信息化为平台，推动规范司法行为体系化建设。首先，加强“窗口”硬件建设，通过设置电子化设备方便当事人。具体方式:如在立案大厅设置电子触摸屏和电子大屏幕，提供诉讼指南;建立立案电子签章打印系统，方便当事人诉讼;各种裁判文书公开化，便于当事人查阅。其次，开发诉讼信息管理系统，实现日常管理信息化。通过运用办公自动化管理系统将案件纳入监控范围，辅之以流程环节限时、临界预警和督办制度，实行全程跟踪管理监督。同时建立法院质量管理体系、审判流程网络管理体系、法院廉政管理体系、案件测评考核体系、审判绩效考评体系等。

4.以示范点建设为基础，以点带面，整体推进。这是各地开展司法行为规范化建设的基本方式。在中央政法委、最高人民法院的统一部署下，司法系统自上而下开展了规模宏大的“规范司法行为、促进司法公正”专项整改活动。各地高级人民法院纷纷动员、策划开展专项整改活动。规范化建设的方向是由上至下部署、传达的，规范化建设的实践则是由下至上总结、提高的。各地法院特别是基层人民法院通过争创司法行为规范化建设示范点，成立创建活动领导小组，制定示范创建方案，积极探索规范化建设。

在各地司法行为规范化建设过程中，上述几种路径并非彼此独立、相互排斥，而是互为补充、相得益彰，不同路径在各地法院司法行为规范化实践中往往根据实际情况各有侧重。

三、司法行为规范化的构想

规范司法行为是一项长期、基础性的工作。司法机关需要对司法行为规范化的基础、方向、突破口、重点等全面理解并形成共识，以有效推进司法行为规范化建设，充分发挥司法功能。

1.加强司法职业化建设。司法职业化是司法规范化发展的必然要求，只有通过司法职业化，才能培养、造就出高素质的司法队伍，提高司法行为规范化水平。只有通过司法职业化，才能提升司法群体应对社会需求的能力。在具体要求方面，如规范司法语言也会成为一种司法规范的内容。司法语言作为司法行为的一个载体，在司法职业化建设中占据举足轻重的地位［9］，是对法官高素质和职业化的内在要求。在职业化的基础上，司法工作还必须把职能定位、发展方向与党的要求和人民群众的期待结合起来，必须服从并服务于党和政府的工作大局。司法工作要围绕中心，服务大局，勇于直面矛盾、破解难题，切实担负起保障经济平稳较快发展，不断促进社会和谐稳定等社会公共职能。司法程序要解决实际问题，要能有效化解纠纷，而不是在原有争议上多增加一道程序。有效化解纠纷，全面提高司法为民能力成为司法行为规范化建设的基本内容。经过司法程序的案件，只能使矛盾减少，纠纷化解，而非延续甚至扩大矛盾，增加新的纠纷。

2.创新机制，提升司法公信力。推动司法体制机制创新，是现阶段社会矛盾的特点和司法适应新形势的任务所决定的。只有将司法体制机制创新放到更加突出的位置，才能使司法规范化工作全面展开，并能保证司法制度充满生机和活力。从实际出发，努力推进司法机制改革和管理创新，大力加强案件质量管理和审判流程管理，不断完善内部分工下的分权制约机制，促进司法公开，增强司法民主意识，保障程序的公开、透明。能动司法不是应景一时的标语口号，能动司法是现代司法的一个重要发展趋势。长期以来的“立法不足”和“立法过时”现象是“司法能动”改革的一个基本前提［10］，因此，要积极发挥能动司法作用，要求关注民生，注重审判效果。在能动司法的背景下，通过制度创新，建立诚实守信、公正公平的司法公信力。提升司法公信力要着眼于三个方面的建设:一是规范司法程序，开展便民诉讼活动，满足人民群众的需求。二是规范司法行为，取得人民群众的信赖，赢得民心和司法公信力。三是提升司法能力，辨法析理，让当事人对诉讼结果胜败皆服。

3.夯实基层基础建设。基层司法工作中普遍存在着职能定位不准、司法程序不规范、人手不够等问题，加强基层司法行为规范化建设依然是当前司法工作的重点。因此，推进司法行为规范化关键是要抓好基层基础工作。当前需要继续深入开展“规范化管理年”、“基层建设年”活动，积极为基层司法规范化建设争创条件，有效推动基层司法工作稳步开展。明确基层法院职能，处理好司法职能与司法外职能的关系，规范司法程序，提高规范化管理是全面规范化的基础。要积极开展“送法下乡”，大力倡导“就地办案”，力争做到审理一案、教育一片，努力扩大司法程序的社会效应。

4.实践中架构司法体系化。通过体系化建设来推动司法行为的规范化是司法实践的基本趋势。司法行为规范化体系至包括以下四个层次:(1)规则控制系统。从理论上讲，规范司法行为最有效的方式就是通过制定明确的规则来指导、规范司法行为。具体而言，规则控制系统包括强制性规则(即硬法)和自律性规则(即软法)两个组成部分。前者如《法官法》、《公务员》中有关禁止性规定的行为，它是司法人员必须遵守的强制性规范;后者如《法官行为规范(试行)》中的相关规定，它是倡导性、指导性的行为规范。在规则控制体系中，软法的比重、作用更加突出。(2)程序控制系统。程序控制系统强调从程序上对司法行为进行规范。为避免司法权的“恣意”、“武断”和“专横”，应当通过程序确立一个“公民权——司法权”互动、制约的机制。程序控制系统由当事人程序和司法机关程序组成。当事人程序强调当事人的有效参与，保障当事人在交流、对话中享有充分的陈述权、申辩权及救济权。司法权程序注重于司法的理性和公正，强调司法程序的公开、透明，推行阳光审判。(3)矛盾控制系统。矛盾控制系统既是一个风险防范的体系，又是一个纠纷解决系统。这个系统包括矛盾预警、矛盾调解和矛盾化解等部分。矛盾预警在矛盾控制系统中有着重要的功能，通过预警机制可以及时对矛盾存在的风险进行初步评估，进而作出科学的分析判断，从而有效预防规避潜在的风险。矛盾调解是具有中国特色的重要制度，通过充分发挥政治优势，构建政法、综治、维稳、信访部门综合协调，社会各界广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解联动的调解体系。矛盾化解是一个多元化的纠纷机制，包括司法机关、行政机关、各种社会组织的积极参与，构建诉讼、仲裁及谈判等有效衔接的制度，充分发挥各自的独特作用。(4)监督控制系统。监督控制系统可分为司法内部监督和外部监督两个部分，二者相互配合。内部监督是一种寻求自我制约与控制的机制，比如《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》和《人民法院审判纪律处分办法》都是内部监督的规范。外部监督包括人大监督、人民政协和民主党派及无党派人士的民主监督、检察机关法律监督和积极接受社会各界监督。

审判质量和效率是人民法院永恒的工作主题，规范司法行为也是人民法院无法回避的现实问题。人民法院要充分发挥审判职能，通过加大司法投入，推进司法改革，提高司法能力来保证规范化建设。然而，人民法院仅是行使国家审判权的机关，其地位和职能决定了其无法单独依靠自身力量在规范化建设中发挥主导作用。因此，人民法院必须紧紧依靠党委的领导，积极争取有关行政部门和社会各界的大力支持。只有这样，人民法院规范司法行为、完善纠纷解决机制等工作，才能赢得人民的信任、党委的肯定和政府的支持，才能取得预期的效果。

［1］克里斯托弗·沃尔夫.司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁［M］.黄金荣，译.北京:中国政法大学出版社，2004:2.

［2］哈贝马斯.在事实与规范之间［M］.童世骏，译.北京:生活·读书·新知三联书店，2003:245.

［3］司法部研究室.论规范司法行为——以健全司法工作规范和违法司法行为责任追究制度为视角［J］.中国司法，2008(4).

［4］王海峰.论国际软法与国家“软实力”［J］.政治与法律，2007(4).

［5］罗豪才.公域之治中的软法［N］.法制日报，2005-12-15.

［6］龙岗区人民法院.加强法院规范建设，实现司法公正高效［J］.经济前沿，2004(10).

［7］徐育，刘俊.制度形成规范［N］.江苏法制报，2007-11-27.

［8］薛晓源，周战超.全球化与风险社会［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:23.

［9］宋北平.重视司法语言与司法行为规范化［N］.检察日报，2011-01-03.

［10］吕明.从“司法能动”到“司法克制”——略论近年来中国司法改革的方向之变［J］.政治与法律，2009(9).