我国民族地区农地污染防治法律问题研究——以广西恭城瑶族自治县为例

刘训智

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

我国民族地区农地污染防治法律问题研究
——以广西恭城瑶族自治县为例

刘训智

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

随着我国民族地区农业的发展，耕种过程中大量使用农药化肥以及人口日益增长所带来的影响，农业用地（以下简称农地）的污染问题日益突出。全国生态农业示范县——广西恭城瑶族自治县（以下简称广西恭城县）也出现了农地污染问题。民族地区的农地污染防治问题值得重视和关注，除了技术性治理之外，完善相关法律体系是防治农地污染的制度保障。该文从农地污染防治的法律规制入手，以广西恭城县为例，探索民族地区农地污染防治法律体系的完善。

农地污染；环境保护；法律保护；自治法规

农地是农业的基本生产资料，也是农业经济发展的基础。实现农业生态环境可持续发展的关键之一在于保护农用土壤，防治土壤污染[1]。防治农地污染是保持农村生态环境平衡、促进农业可持续发展的重要手段。除了运用农业科学技术进行防治之外，还应当通过完善相关法律法规提供制度保障。

一、我国农地污染防治的立法现状

现阶段我国关于农地污染防治的政策和法律法规包括中央的相关政策文件和资源环境方面的法律、行政法规、部门规章以及自治法规（地方性法规）等，这些政策和法律法规构成了全国农地污染防治的制度体系，在实践中发挥了一定的作用，但是依然存在不少问题。

（一）相关政策和立法成果

我国目前关于年度污染防治的立法成果主要有国家和地方两个层面，国家立法是整个农地污染防治法律体系的基本框架，地方立法则是该体系中的组成单元。

1.国家立法层面

到目前为止，我国防治农地污染的规定主要是各级政府的红头文件和相关的宏观政策，如2008年10月，中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中要求：按照生态文明的要求，发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护[2]。目前只有5部法律、法规、条例有明确关于土壤污染防治的法律规定，具体包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》[3]。在其他一些农业法规中也有相关条文。在这些法律法规中，我国现行的《土地管理法》、《环境保护法》、《农业法》、《基本农田保护条例》等都对保护农村、农业生态环境规定了相应的保障机制；《固体废物污染环境防治法》、《危险化学品安全管理条例》等也对土壤污染的防治具有一定的作用。从法律结构上看，农地污染防治已经初步具备了一个法制框架，这个框架是内含于农业法、环境保护法、土地管理法等法律法规的整体格局之中的。换言之，农地污染防治法律体系是国家农业立法、环境立法的交叉区域，在法制实践中处于边缘地带。

2.地方立法层面

在地方立法层面，新疆、内蒙古、广西等民族自治地方或多民族地区都制定了自然环境保护和农地保护方面的地方性法规，如《新疆维吾尔自治区环境保护条例》、《西藏自治区环境保护条例》、《青海省海北藏族自治州土地管理条例》、《宁夏回族自治区环境保护条例》、《内蒙古自治区农业环境保护条例》、《广西壮族自治区环境保护条例》、《湖南省耕地质量管理条例》、《云南省农业环境保护条例》等。这些地方法规在农地环境的保护改善、农地污染的预防治理、农地污染防治的监督管理等方面积累了一定经验。这些地方立法包括了各地立法机关从本地农地污染防治的实际需要出发进行的制度安排。从这些法规来看，地方立法对农地污染防治还没有引起足够重视，农地污染防治依然存在于农业法规和环保法规的罅隙中，只是简单地作为这些法规的一个部分而已。

（二）存在的问题

目前我国相关的法律法规对民族地区的农地污染防治具有一定的保障作用。但是从以上的情况可以看出，专门的农地污染立法在法律体系中还是空白，零散的农地污染防治法律法规使得农地污染防治的发展受到掣肘。而民族地区基于发展经济的需求和欠发达的实际情况，对农地污染的防治还存在诸多问题，主要表现在以下几个方面。

1.防治农地污染的制度缺乏系统性

我国现行的法律体系中，已经制定了防治大气污染、水污染、海洋污染的法律，但是防治土壤污染的法律基本上是一项空白[4]。有关农地污染防治的主要有：《宪法》、《环境保护法》、《农业法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》等。这些法律法规与民族地区的地方性法规或自治法规共同构成了农地污染防治的制度体系。但是农地污染防治的法律体系是分散规定在农业法律体系和环境保护法律体系之中的，缺少制度保障。

2.防治农地污染的执法效率低下

在我国现行的农地污染防治执法体系中，一直存在着多头执法的现象，在农地生态环境保护方面，各部门之间的职责不够明确、执法交叉冲突的现象屡见不鲜，农业主管部门与环境保护部门之间及其内部职能机构之间职责不清、关系不顺。在农地污染防治上更是如此。由于农地污染问题是由多方面原因造成的，而防治措施则是单方面实行的，这对防治农地污染来说是低效的。另一方面，执法人员的素质参差不齐，执法队伍的整体水平有待提高。

3.缺少防治农地污染的预防措施

农地的生态环境保护重在预防污染，有效的预防措施可以降低农地污染的几率，减少技术治理方面的投入。虽然我国《环境保护法》提出了土地环境保护的要求，但是如何保护、未予保护的后果如何、如何防止破坏性后果的发生等都没有明确规定，而在其他相关的法律规范中也没有具体落实防治污染的预警机制[5]。

4.对已经被污染的农地缺乏有效的治理与监督机制

在农业活动中，一旦出现农地被污染的情况就必须及时进行治理，否则将对农地造成毁灭性影响。但是我国目前关于防治农地污染的法律条文中一般只规定对农地造成污染和破坏的当事人应当承担什么样的责任，但没有明确对被污染和被破坏的农地没有进行及时有效治理而应当承担什么样的法律责任。而且没有确立相应的监督机制，无法形成有效制约。因此，导致一些有关防治农地污染的法律法规的规定在很大程度上无法发挥实效。

5.防治农地污染的法律责任不够明确

我国现行环境法上的法律责任框架主要包括民事责任、行政责任和刑事责任，这些责任设置基本涵盖了整个环境保护的责任体系。但是，对于防治农地污染的需要，这样的法律责任框架是不全面的。主要是对农地的生态环境价值没有评估，现有惩罚机制不足以对污染农地的行为起到遏制作用；行政责任是在原有的框架上进行操作的，许多规范过于模糊，处罚极易流于形式；刑事责任中关于各种污染农地的行为和政府防治农地污染失职、渎职行为的罪名设置较少，处罚力度过轻。

二、广西恭城县农地污染概况及成因

广西恭城县是全国生态农业建设示范基地，在生态农业建设过程中形成了三位一体的模式。据统计，全县6.3万座沼气池年可节柴16.4万多吨，相当于少砍伐森林5.46万亩，森林覆盖率从1984年的47%上升到现在的80.09%，水土流失得到有效控制[6]。目前，恭城县的生态农业取得了阶段性的重大突破和实践成果，得到联合国的高度评价，还先后荣获多项国家奖励，成为全国生态农业的典型。但是随着人口的增多、城镇化的进程导致农地污染问题出现，这些问题亟待解决，同时解决这些问题可为生态农业的可持续发展提供保障。

（一）恭城县农地污染的现状

恭城县出现的农地污染主要表现在地表污染和深层污染这两个方面。

1.地表污染

在恭城县的农地污染中，地表污染最普遍，也是最常见的，主要是在农业生产中使用农药化肥以及生活垃圾和污水的排放对农地造成浅层次的污染。随着恭城县农业生产规模的发展，特别是水果种植业的规模不断扩大，需要大量农药化肥来种植和防治病虫害，农药化肥的污染也就随之而来。人口的增长使生活垃圾和污水排放增加，但是农村缺少相应的处理设施，垃圾和污水一般都是直接排入农地或沟渠，在一定程度上造成对农地的污染。该县一些农户一直用煤作为能源，煤燃烧后的煤灰一般都是用来混合农家肥。长期施用含有煤灰的农家肥，会降低畜肥的营养成分，造成土壤严重砂化。该县的畜牧养殖业也有一定规模，能生产大量畜牧粪肥。但是这样的肥料大部分都是未经处理的，农民将其施用到地里，里面掺杂的有害物质都会对土壤造成不同程度的污染，给农业发展带来危害。

2.深层污染

农地的深层次污染主要是工业生产排放的工业废水、废弃物，矿区采矿排放的废水等造成的污染。近年来，恭城县引进南方水泥、龙星电锌等一批工业企业在该县建厂生产，以发展县域经济。但是目前这些工业企业都是征用农地进行建设的，生产厂房周边都是农地。这些企业的污染防治和处理设施并不完善，导致工业排放的废水、废弃物污染了附近的农地。恭城县分布有锰矿、铅锌矿、锡矿、铁矿等矿产资源，开采矿石排放的废水一般都是直接流入河流或沟渠之中。这样的污染源对农地的破坏最大，工业废水、采矿排除的废水含有重金属等污染源渗入底层难以降解，属于深层污染。另外，农药化肥的使用对农地造成地表污染之后，仍然有一部分无法自然净化，会随着整个生态循环系统如水循环一样进入地下形成深层污染。

（二）农地污染的主要原因

随着恭城县经济和社会的发展，人口不断增多，水果种植规模不断扩大，生态农业的建设过程中出现了农地污染问题，近几年的柑橘黄龙病就是佐证。该县的农地污染主要源于农药化肥废弃物的不当处理，生活垃圾和污水的不当排放，农业和工业建设生产中的污染，当地居民环保意识缺失、政府缺少有效的监管措施防治。以下对这些问题进行详细分析。

1.农药化肥和废弃物造成的污染

根据现代农业科技的发展要求，对农药化肥的施用应当具备相关条件和适用技术。但是恭城县的农民由于相关技术和器械不完备，加之缺乏科学使用农药、化肥的知识，造成农药化肥大量浪费并直接污染环境。另外，一些果农缺乏环境保护意识，随意丢弃农药化肥的包装袋、塑料瓶等，农药化肥的残余随农业灌溉用水渗入地下，污染了农地。恭城县每年进行水果交易的时候，都会有许多用塑料袋包装的坏果需要处理。但是当地果农一般是将其直接倒入河流或沟渠，这些坏果被塑料袋包装，很难进行自然降解和净化，往往堵塞河流，不但不利于农业灌溉而且污染河水和农地，更为严重的是，这些受污染的河水或溪水最终都会通过水流的循环渠道进入人类的饮用水区域，从而进入生活循环系统，并得以逐渐积累，危害人类身体健康和生存环境。另外，恭城县的人口增长导致该县生活垃圾和生活污水增多，成为该县垃圾的主要来源。但是乡镇和农村地区的很多生活垃圾都是堆放在农田旁边、河塘里，导致农地被污染。城镇建设过程中的建筑垃圾也不断增多，很多建筑垃圾被丢弃在农田附近，其中含有化学成分的原料就会造成污染。

2.矿产开采和工业企业生产排污造成的污染

恭城县境内分布着丰富的锰、锡、铅、锌、铁等矿产资源，开采矿产是该县一项重要的经济来源。目前该县具有恭城镇的锰矿区、栗木镇的锡矿区、西岭乡的铅锌矿区等矿产开采作业区。这些矿产都蕴藏在山区里，采矿作业区都建在山上，而山下一般都是耕地，其灌溉用水甚至生活用水的水源都来自山区。矿区的排污设施十分简陋，许多废水直接排向河流，污染了农地和生活用水。同时，恭城县大力发展一些乡镇企业，并且引进了外来工业企业如南方水泥、龙星电锌等，以解决当地的就业问题，增加财政收入，促进经济发展。但是这些乡镇企业和工业企业的生产场所都是征用农地进行建设的，其排放的工业废水等污染物会污染厂房周边的农地。矿产开采和工业企业的排污带来的生态环境破坏是最为严重的，也是最难治理的。农地一旦被这些污染源污染，其损失难以估量。

3.环保意识缺失、政府监管不力

生态破坏和环境污染的一个主要因素就是许多农民缺少环保意识。在渴望提高经济收入和环境意识不足的双重压力下，农民为了提高农产品质量，就会大量使用农药、化肥、农膜等，至于是否会造成环境污染则缺乏必要的认识。恭城县的生态农业建设解决了农村能源问题，但沼气建设不是万能的，农药化肥污染、人口增长带来的生活垃圾、污水处理等问题必须采取其他技术手段予以解决。如今恭城县的农民甚至政府过分依赖沼气建设的作用，忽视了在农村地区进行垃圾和污水处理的相关保障机制和配套设施的建设，导致农村居民无法及时得到垃圾和污水处理的技术支持和设施建设，造成农地污染问题的出现，影响了生态农业的可持续发展。恭城县政府在提高农民收入过程中坚持生态农业建设，取得了较好的成果，但是忽视了对农村环境和农地污染的防治工作，对农业生产、矿产开采以及工业发展的污染防治没有进行有效监管，而且没有完整的法制体系进行保障，污染防治工作难以有效展开。

三、广西恭城县农地污染防治法律体系的完善

目前，提高广大农民的农业生态环境的保护意识，并制定自治法规保障恭城县生态农业，构建农地污染防治工作的自治法规体系，是有效防治农地污染，实现生态农业可持续发展的一项重要任务。

（一）提高农民生态保护意识

现阶段农民的意识里只注意到农地的经济资源而忽视了环境保护，必须在农民的思想观念中灌输农业环保意识。要做到这一点，应该培养农民的生态道德，提高农民的环保意识。农民生态道德是指其在生活生产中树立起来的尊重自然、自觉建设和改善生态环境，与生态环境和谐发展、共存共荣的道德观念[7]。恭城县作为少数民族自治地方，当地各民族都有关于保护山林、湖泊、河流的习惯法，具有环境保护的法文化内涵，虽然很多带有自然崇拜的迷信色彩，但这对保护当地的生态环境起到了重要作用，也是该县生态农业建设的重要文化支撑。因此，要加强农民的生态道德培育，引导农民树立对生态环境的保护意识，形成适应现代化农业发展的生态道德价值观，贯彻落实环保政策和法律法规。提高农民对农地污染防治的思想认识，增进农民的生态道德和环境保护意识，有利于农地污染防治法律法规的实施和执行，只有处于农地污染防治第一线的农民认真贯彻执行相关法律法规，才能及时有效地防治农地污染。

（二）制定相关单行条例保障生态农业的可持续发展

目前，恭城县防治农地污染、保证生态农业可持续发展的主要任务是通过制定单行条例把生态农业的发展成果以自治法规的形式巩固下来，形成防治农地污染和环境污染的长效机制，为合理开发利用农业自然资源，保障人体健康和农、畜、水产品质量，促进生态农业的可持续发展提供有力的法制保障。恭城县是我国的民族自治地方，县人大具有《宪法》和《民族区域自治法》赋予的自治立法权。在解决有关农地污染的问题上，应当充分行使民族自治地方立法权，发挥自治法规解决本地方实际问题的地缘优势，结合相关法律法规制定单行条例。可以考虑制定一部《恭城瑶族自治县农地污染防治条例》，对居民生活垃圾、生活污水、农业废弃物、农药化肥残余、乡镇企业排污等可能造成农地污染的各种垃圾、污水的处理做出明确规定，关键是以自治法规的形式把相关部门防治农地环境污染的职责明确下来，规定相关的行政责任、民事责任和刑事责任。并将当地保护自然环境的习惯法中合理的成分纳入制定法的范畴，这样可以更好地调整农地污染防治过程中的法律关系，有利于该县农地污染防治法规体系的构建和完善，也有助于生态农业的可持续发展。

（三）加强法制宣传、贯彻实施相关法律法规

民族地区环境保护法律意识的提高需要加强环境保护的法律宣传。自治法规的有效实施在于人的主观能动性，恭城县政府以及有关部门应该加大普法宣传力度，积极引导农民遵循生态农业可持续发展的内在规律，自觉遵守相关法律法规，认真对待农业生产过程中产生的农地污染、农业污染源问题，配合有关部门对农地污染进行科学、及时的防治，实现生态农业的可持续发展，为全国农地污染防治提供实践经验。要加大农村环保执法力度以及环保法规的宣传和执行力度，包括加大执法频次和处罚力度，恭城县虽然是生态农业的典型示范基地，但是经济的发展也对农村生态环境造成了一定的破坏，而农地污染防治法律制度的不健全无法有效保障农地污染防治工作的顺利开展；另外还要将环境执法监管与建设项目审批结合起来，对违法排污的乡镇企业坚决整顿、关停，遏制农地污染的发展；同时应该扩大民众的参与。广大民众是防治农地污染，保障生态农业可持续发展的主力军，应当坚持从群众中来、到群众中去的方针政策，依法保障民众的参与权和环境权，在农地污染防治的公共事务中应当保障各方主体的共同参与、平等协商，促进利益关系的和谐，为农地污染的防治和生态农业的可持续发展奠定基础。

（四）加强农地污染防治的行政监管

对农地的生态保护和污染防治主要依靠行政执法层面的监督管理，在农地污染防治的执法层面，具有行政监管执法权的部门有很多。根据《宪法》、《环境保护法》及现行各环境单行法的规定，环保执法机构主要有：国务院和地方各级人民政府、国家环境保护总局、国土资源部、水利部、农业部及国务院其他具有环境资源监督管理权的部门如交通、卫生、气象、旅游等部门[8]。我国在农地污染防治方面存在交叉执法、多头监管的现象。有学者认为这是由于我国环境管理体制立法缺乏一部完整统一的“环境行政组织法”，立法形式失之散乱，立法内容失之粗疏，立法授权不尽科学所致[9]。这样的执法体系不利于农地污染防治工作的有效开展，应当构建以环保行政主管部门统一监管，其他有关主管部门在各自职责范围内对农地污染防治实施相应监管的执法体制，同时突出农业行政主管部门对农地污染防治的职责和权限。具体权限分工为：农业行政主管部门制定农地污染防治规划，组织开展高效低毒、低残留或无残留的农药化肥、农膜等农业生产资料的引进和使用；环保部门会同农业行政主管部门对农地污染进行定期监测和检查；企业排污造成农地污染的，农业行政主管部门和环保部门应当报请本级人民政府采取防治措施，限期内不能达标的，建议当地人民政府关停；对于造成农地污染的责任人，由环保部门进行处罚。政府应当做好农地污染防治监管的协调工作，避免推诿扯皮等情况出现。另外，必须对农地污染防治的执法部门出现的失职、渎职等违法行为做出规制，防止执法人员滥用职权或者玩忽职守，影响农地污染防治工作的进行。

农地污染的局域性特点强，治理难度高，修复成本大，对依靠土地为生的农民的损害更是根本的、致命的。农地一旦被污染将会影响耕作质量造成直接经济损失，并造成有害物质在农作物中累积，通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终影响食品安全，危害人体健康。目前全国受污染的耕地多数集中在经济较发达地区，少数民族地区相对较少，而且时间不长，若及时治理将可以有效遏制农地污染的蔓延。所以，我们应当高度重视民族地区的农地污染问题，国家应当加大对民族地区的农业投入，保证民族地区防治农地污染的政策、资金和技术支持，并且加快国家农地污染防治的相关立法，完善农地污染防治法律体系，为全国农地污染防治工作提供制度保障。民族自治地方也应当根据自身实际情况制定农地污染防治方面的自治法规，配合国家立法，形成具有地方特色和防治实效的农地污染防治法规体系，为防治农地污染、保护农业生态环境提供相应的法律机制和制度平台。

[1]曹明德，赵爽.略论我国农业用地土壤污染防治立法的现状、问题与进路[A]//环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会论文集.2007:761.

[2]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[EB/OL].[2008.10.19].http://www.xinhuanet.com.

[3]李挚萍,陈春生.农村环境管制与农民环境权保护[M].北京：北京大学出版社，2009:92.

[4]周珂.环境法学研究[M].北京:中国人民大学出版社，2008: 283.

[5]窦强.我国土地污染问题的法律规制[A]//环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会论文集. 2007:624.

[6]郑智敏.广西恭城沼气建设风景这边独好[J].广西林业，2010(7):26.

[7]黄富峰.论农民生态道德的培养[J].山东社会科学，2009(3): 66.

[8]蔡守秋.环境资源法学[M].北京:人民法院出版社,2003: 158-162.

[9]胡伟.我国环境保护管理体制立法的缺陷与完善刍议[M]//环境执法研究与探讨.北京:中国环境科学出版社，2005: 163-165.

Analysis of Laws of Preventing and Removing Farm land Pollution in the Ethnic M inority Areas of Our Country——taking theCaseofGongcheng Yao AutonomousCounty ofGuangxi

Liu Xunzhi
(School of Law,Zhongnan University of Econom ics and Law,Wuhan430073,China)

With the agricultural development in the ethnicminority areas of our country,a lot of pesticides and chemical fertilizers during cultivation and the influence of population growthmake pollution of agricultural land(i.e.farmland)become increasingly worse.Our country’s demonstration county of ecological agriculture,Gongcheng Yao Autonomous County of Guangxi(hereinafter called Guangxi’s Gongcheng County),also suffers from farm land pollution,to which much attention should be paid.Farm land pollution in ethnic minority areas should be controlled technologically.Besides,to perfect relevant law system is a systematic assurance for preventing and removing the pollution.From the perspective of laws and regulations,taking the case of Guangxi’s Gongcheng County,this papermakes an analysis of how to perfect the law system to prevent and remove farm land pollution in the ethnicminority areas of our country.

farmland pollution;environment protection;legal protection;autonomous laws and regulations

D922.32

A

1673-8535(2013)02-0051-07

刘训智（1983-），男，瑶族，广西桂林人，中南财经政法大学法学院博士研究生，主要研究方向:民商法。

（责任编辑：覃华巧）

2013-01-06