对完善我国《公共场所卫生管理条例》的思考

韩胜昔，叶 露

（复旦大学公共卫生学院公共卫生安全教育部重点实验室，上海 200032）

公共场所是人们娱乐休闲的重要场所，是人群活动相对集中的区域，其卫生状况的优劣对人群健康影响很大。污浊的空气、不洁的公共用品、水质、微小气候、噪音等，不仅会使人们出现亚健康状态，还会造成疾病的传播流行。所以，公共场所的卫生安全一直是卫生监管工作的重要内容，也受到社会各界的普遍关注。

自1987年《公共场所卫生管理条例》（下称《条例》）实施以来，全国各类公共场所的卫生质量明显提高。但是，随着我国社会经济的不断发展，法制建设的不断完善，20多年前颁布的《条例》已经不能适应新形势下的卫生监管工作。特别是2003年“非典”以后，人们对公共场所的清洁程度、空气质量以及可能造成疾病传播的相关因素越来越重视，现行法规条例的不完善、滞后性及与社会发展的不协调性也日渐显露出来[1]。

《公共场所卫生管理条例实施细则》（下称《细则》）经修订后，于2011年5月1日起开始实施。新《细则》进一步明确了执法主体，强化了经营者的责任，加重了处罚力度等特点，反映出适应行政执法要求和卫生监督体制改革的趋势，使公共场所卫生安全更能得到保证。但在实际执法过程中，仍存在问题[2～3]。

1 新《细则》的主要修订内容

1.1 改变了执法主体

新《细则》将执法主体由“卫生防疫机构”修改为“卫生行政部门”，要求卫生监督机构承担具体监督执法工作。

1.2 明确了经营者责任

新《细则》首次提出卫生安全的概念。公共场所的法定代表人或者负责人是其卫生安全的第一责任人，第二章的15项条款中，共28项全是经营者应当承担的管理责任，又具体规定了对经营者的要求，这是与原《细则》最大的区别，强化了经营者“第一责任人”的角色。

1.3 新加入禁烟规定

新《细则》第十八条明确规定：室内公共场所禁止吸烟。室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经通道上。公共场所不得设置自动售烟机。公共场所经营者应当设置醒目的禁烟标志。公共场所经营者应当宣传吸烟对健康的危害，并配备专(兼)职人员对吸烟者进行劝诫。

1.4 强化了卫生和安全

新《细则》对公共场所的卫生安全提出了更高要求。新增加了公共场所集中空调通风系统的卫生管理要求，明令禁止一次性用品、用具的重复使用，同时要求经营者应当按照标准对本场所的水质、空气、微小气候、顾客用品用具等进行每年不少于一次的卫生检测。若经营者不具备检测能力，可以委托检测。检测结果不符合卫生标准的，应当及时整改。

1.5 加大惩处力度

原《细则》对违规者的罚款为20元～2万元，新《细则》将罚款额度提高到500元～3万元。

1.6 卫生监督责任更具体明晰

新《细则》指出，应当对公共场所卫生监督实施量化分级管理，并根据评价结果确定公共场所的日常监管频次和卫生信誉度，以增强监管信息的透明度，促进公共场所自我管理。在结束了13个城市公共场所卫生监督量化分级管理试点工作之后，卫生部自2009年起在全国推进该制度的实施，对洗浴、住宿、游泳、美容美发四类场所进行量化分级管理，公共场所的卫生状况显著提高，经营责任人的自律意识明显增强，促进了公共场所经营单位的诚信体系建设[4]。

1.7 提高公众的监督权力

新《细则》明确规定，任何单位或个人有权举报违反本细则的行为，卫生行政部门接到举报后应当及时调查处理，并予以答复。

1.8 增加卫生监督管理人员的法律责任

新《细则》提出: 县级以上人民政府卫生行政部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、收受贿赂的，由有关部门对单位负责人、直接负责人和其他责任人员依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

2 存在的问题

2.1 适用范围不能适应公共场所发展

《条例》第二条规定了适用范围有7类28种公共场所，但随着经济开放和生活水平的提高，许多新兴的服务行业应运而生，如：网吧、影楼、健身房、足疗馆、证券交易所等等，这些都不是《条例》中所涉及的场所，卫生部门对这些新兴场所的监管也是空白，但这些地方具有公共场所的特点，极易造成疾病的传播流行，这就迫切需要对相应法律法规进行修订，使监管工作有法可依。

2.2 卫生标准不能满足实际工作需要

1996年发布的旅店业、公共浴室等12类公共场所的卫生标准不能满足卫生监督工作的实际需要，一些标准值需要修改，要根据产业发展进行调整。近年来，建筑装修材料损害人体健康的事件越来越多，如：来自于装修材料的挥发性有机物、来自于建筑材料的氡及氡子体等。但国家卫生标准主要指标中没有这方面的内容。原有指标，如：“工作人员操作时穿工作服、顾客用具及时更换”，“禁止性病、传染病、皮肤病顾客就浴”等形同虚设[5]。

2.3 预防性卫生监督工作不能真正落实到位

《条例》第十二条规定，卫生监督机构有权“对新建、扩建、改建的公共场所的选址和设计进行卫生审查，并参加峻工验收”。但现实情况往往是卫生监督机构在工程已准备投付使用，经营者前来办理“卫生许可证”时才知晓，而此时再对“已成事实”的卫生设施进行改造的难度很大，甚至根本行不通，如：宾馆、酒店消毒间和通风系统的设计、游泳池循环净水系统的设计等。

2.4 有些卫生检查的现场可操作性不强

在实施具体监督执法时，常常遇到某些主要卫生指标不好现场判定。比如宾馆中“顾客用具消毒”一项，靠肉眼是无法鉴定的，唯一科学有效的方法就是监测，而监测又要受监测周期、时限、费用等因素的影响，这在很大程度上制约了日常卫生监督工作的开展，严格执法更无从谈起。此类问题在美发行业较为突出，理发用具都要求消毒，并不得检出大肠杆菌和金黄色葡萄球菌，而这两项都不能现场鉴定，增加了执法难度。

2.5 监管手段落后

目前，对公共场所的卫生监管主要是对卫生许可证、卫生设施以及在岗人员健康证情况进行检查，而对影响人类健康的相关因素，如空气质量(包括微生物和有害化学物质)、公共物品的消毒情况则较少检测。由于经费有限，人力和物力短缺，所以缺乏对健康危险因素的监测与评价。现有的仪器设备不能满足实际工作需要，影响了监测质量和监测进度。

《条例》有些规定相对死板且处罚种类单一、处罚力度低，卫生监督员就不愿意去进行监督执法。部分监督员的监督文书的书写、操作技能不熟练，业务知识、专业法律法规不足，一定程度上影响了卫生监督监测效果。

2.6 行业内部交叉法规规定不明确

大型公共场所中包含餐饮行业，容易与《食品安全法》的实施出现交叉管理。《条例》对其规定不明确，出现监督监测的缺位、错位、不到位等现象。对于有些大型超市，多注重食品安全问题，而忽视了对空气和环境质量的监督管理。

2.7 运行机制的弊端

卫生监督部门属于事业单位，依靠财政拨款，许多检查属于无偿服务或只收取成本费用。由于人员增加，财政拨款却没有相应的增加，致使卫生监督机构只能通过开展有偿服务来解决职工工资、设备更新等问题。因此某些地方财政部门采取自收自支、以收代投等政策，使得监督执法收费已成为卫生防疫部门的主要经济来源，出现了执法过程中重经济收益、轻社会效益的现象。

2.8 分级管理的冲突

分级管理是做好监督执法工作的有效手段。然而，各级监督机构间对相关职能的认识模糊，出现上下级机构之间抢地盘、争创收的局面。如果个别经营单位同时持有省、市、区三级卫生部门发放的卫生许可，就会出现重复监督或遗漏监督，严重影响了执法部门的形象。

2.9 从业人员法制观念薄弱

大部分经营者缺乏卫生常识和法律知识，对从业人员“持证上岗”的重要性认识不足，人员录用比较随意，致使中途更换或临时上岗人员的体检办证率低。相当一部分经营者和从业人员由于不愿缴费而逃避体检，抱侥幸心理应对卫生监督。凡查出“无健康证上岗人员”，经营者的借口一律是“刚来正在试用”或“在试用期”，始终认为应该“先试用、后办证”,甚至把“试用”当作不办证的正当理由。

2.10 监督意识不强

为避免重复执法，基层卫生监督多已采用综合监督执法。重食品监督、轻场所监督的现象普遍存在。究其原因，应该是食品不安全带来的危害是直接的，可能突如其来。如大型食物中毒，造成的社会影响也是恶劣的。而公共场所不卫生所造成的伤害往往时间短、不明显。如对一个酒店的监督，餐具采样检验非常普遍，但对带集中空调的场所的监测几乎没有，而恰恰由于近年来装修材料的问题，空调房不通风带来的毒害作用是极其严重的。

2.11 宣传力度不够

卫生监督机构与健康教育机构的合作甚少，由于缺乏必要的卫生宣传，大部分消费者缺乏自我保护意识，不具备相关的卫生知识，对公共场所的违法行为和危害性认识不足，不能发挥社会监督和群众监督的积极作用，从而使违法行为长期存在。

3 对策及建议

3.1 相关法律急需进一步修改并完善

《公共场所卫生管理条例》和《公共场所卫生标准》已实施二十余年，不应该再局限于具体的场所种类，而应以行业类别、经营方式、人群聚集程度为规范对象，许多卫生指标还需补充和修改，如增加装修材料中甲醛、氨、苯和挥发性有机物等检测指标。

3.2 人员素质还有待提高

加强对卫生监督员自身素质和业务能力的培养，建立顺应时代要求、能够高效执法的监督队伍，使公共场所卫生监管工作科学化、规范化。

3.3 全面量化、科学分级、动态监管

根据卫生部《公共场所卫生监督量化分级管理指南》的要求，结合本地实际情况，研究制定具体的实施方案和量化标准，在所有公共场所实行量化分级管理，并通过媒体向社会公示。

3.4 重视部门间的协调合作

公共场所种类多，服务内容多，涉及的部门自然就多。要做好与工商、疾控、公安、文化等部门的密切配合，联合检查，这样做也能增强执法的力度，提高执法效果。

3.5 加大宣传力度，呼吁全社会监督

加强宣传，使经营者和广大消费者进一步了解公共场所的卫生知识和法律法规，增强守法意识和自我保护意识，逐步形成一种行政监督和社会监督相结合的监督模式，真正有效保护消费者的合法权益不受侵害。

3.6 发挥行业协会的自治作用

卫生部门应借助餐饮、洗浴、美容美发等行业协会的力量，充分发挥行业自律作用，通过增进卫生部门与各行业协会的合作来帮助公共场所经营者树立品牌观念和诚信意识，并以此来提高公共场所的整体卫生面貌。

总之，健全合理的监管组织机构，科学完善的公共场所卫生监管法，素质高且数量足的监管人员，国家和各级政府的重视，相关部门间的协调配合，广泛而坚实的群众基础才能保证公共场所卫生监督工作的顺利开展并向更深更广的方向发展。

[1]中华人民共和国国务院.公共场所卫生管理条例[Z].北京,1987.

[2]中华人民共和国卫生部.公共场所卫生管理条例实施细则[Z].北京,2011.

[3]王春宁.《公共场所卫生管理条例实施细则》解读[J].疾病监测与控制,2011,5(9):584.

[4]中华人民共和国卫生部.卫生部关于推行公共场所卫生监督量化分级管理制度的通知[Z].北京,2009.

[5]沙 艺.公共场所卫生监督执法过程中的几点体会[J].预防医学论坛,2011,17(5):473-475.