提升我国军队应急救援综合能力的关键性措施*

张 志

(中国人民武装警察部队警种学院应急救援教研室，北京102202)

人民军队是我国应急救援的一支突击力量，以其强大的组织能力和迅速的机动能力，在突发事件应对中发挥着重要作用。人民军队介入应急处置，能够迅速调集大量用于应急救援的人员、物资和装备，还能起到稳定人心的作用。我国2007年11月颁布施行的《突发事件应对法》规定:“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作”［1］。

实践证明，大灾大难突发之际，即是军队用兵之时。2008年1月，我国南方部分地区出现严重低温雨雪冰冻灾害，军队(含武警部队)共投入22.4万人，民兵预备役人员103.6万人，派出军用运输机和直升机226架次，主要担负疏通交通干线、救助受灾群众、恢复电力线路等急难险重任务。2008年5月12日，四川汶川发生8.0级特大地震，军队共出动兵力14.6万人，动员民兵预备役人员7.5万人，动用各型飞机和直升机4 700余架次，车辆53.3万台次，救出生还者3 338人，转移受困群众140万人，运送和空运空投救灾物资157.4万t。派出210支医疗队、心理救援队和卫生防疫队，巡诊医治受伤群众136.7万人［2］。

2009年1月，中国组建以军队力量为主体的抗洪抢险应急部队、地震灾害紧急救援队、核生化应急救援队、空中紧急运输服务队、交通应急抢险队、海上应急搜救队、应急机动通信保障队、医疗防疫救援队等8支国家级应急专业力量，兵力规模5万人。2009年7月，武警水电、交通部队3.1万人被纳入国家应急救援力量体系。各军区会同有关省(自治区、直辖市)组建省级应急专业力量［3］。

当前我国正逐步迈入风险社会，各类突发事件呈频繁爆发态势。提升我国军队的应急救援综合能力，既是一项重大的政治任务，也是我军更好地履行职责使命和推进军队长远发展的现实要求。

1 军队参加应急救援的行动流程

军队参加的应急救援行动，是指运用军事力量，在突发事件发生时，有针对性地采取控制性、救助性、保护性、恢复性的应急措施，这些措施包括人员救助、事态控制、公共设施恢复和公众基本生活保障等。由于突发事件类型、级别等的不同，军队所采取的行动各有不同，但根据处理时间和处置措施大体可以分为4个环节，以森林火灾应急救援为例分析如下(图1)。

1.1 接收灾害事件报告

军队上级机关和政府相关部门(如负责综合值守的各级政府应急管理办公室，或是业务主管部门如林业局、气象局等)通报灾情的预警信息。对于常见灾害，各地大都成立有对应的防灾指挥部，各级部队作为成员单位可获取灾区灾情的具体位置以及灾害事件现场的基本态势信息。

1.2 突发事件预处理

这个阶段的工作，需要军队各级机关单位制定应急救援计划。如兵力部署、救援方案、通信网络、政治动员、后勤保障、地方相关部门协同等准备工作。

1.3 现场救援与处置

军队下级需向上级报告事件现场情况、兵力配置、行动措施、具体地形和天候条件，上级要及时通报联指意图、灾害事件现场卫星图像、气象信息、航拍资料，提出兵力部署建议等信息，向一线作战部队下达作战命令;并调动相关资源，合理部署救援处置过程中的通信保障、物资保障、交通保障等各相关部门的联动，实现动态条件下对部队的实时指挥和高效控制。

1.4 撤离归建

军队下级需报告救援任务完成情况、撤离建议及路线，上级要及时提醒下级进行与属地政府相关部门的现场移交，明确撤离线路、有关要求和注意事项。部队归建后应上报应急救援行动报告，进行战例分析和总结讲评。

图1 军队参加森林火灾应急救援行动流程

2 提升军队应急救援综合能力的关键性措施及内容

根据上述流程分析和突发事件应急处置“属地管理”的法规原则，军队参加应急救援是在中央和地方党委政府的统一领导下开展的行动，由此决定了加强军队应急救援综合能力必须走军民融合式发展的道路，需要进一步强化以下关键性措施。

2.1 推进应急救援体制机制建设

《突发事件应对法》第一章第四条规定:“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”［1］。军队必须坚持用党中央、国务院、中央军委决策部署统一军队思想，军队上级机关着重搞好顶层设计，加强宏观指导，以提高基层部队应急救援能力为重点，进一步理顺军地应急体制，强化综合协调，完善应急决策指挥机制，形成快速反应、高效运转的应急救援体制机制。注重抓经常、打基础，以求真务实的作风搞建设、抓落实。注重调查研究，积极研究探索应急救援力量建设的特点规律，及时发现和解决各种矛盾和问题。注重借鉴吸收各军兵种和地方应急救援力量建设先进经验，不断提高军队应急救援能力水平。

军队应大力培育各级部(分)队战斗精神，激发官兵报效国家、服务人民的政治热情，坚定敢打必胜的信心，为完成应急救援任务提供强大精神动力。例如，在汶川大地震抗震救灾中，武警某部参谋长王毅，带领200人的突击队不畏艰险、攻坚克难、不怕疲劳、连续作战，翻山越岭强行军31 h赶赴汶川，第1个打通了震中汶川与外界的联系，表现出高度的大局观念。

但需要注意到，汶川大地震临时成立的抗震救灾联合指挥部行使综合协调和总体指挥职能，指挥部因其是在巨灾发生后临时成立和缺少预案支撑，其功能发挥受到一定程度的影响，今后类似情况下还有一些可以完善改进之处:总指挥部下各个工作组的职责、各部门之间的分工协作需要规范化和制度化;需要建立统一的震后初期指挥体系，健全指挥机制，协调好部队与地方之间、部门与部门之间的关系;要让各专业救援队打破行业壁垒，进行统一的指挥与协调，在震区面积大、灾害程度重的情况下，使救援力量合理分配。

2.2 做好军地相关法规预案的衔接

依法遂行应急救援任务，是依法治军的重要方面。我国2005年7月颁布施行的《军队参加抢险救灾条例》对于军队担负的应急救援任务作了规定:①解救、转移或者疏散受困人员;②保护重要目标安全;③抢救、运送重要物资;④参加道路(桥梁、隧道)抢修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险;⑤排除或者控制其他危重险情、灾情［4］。在该《条例》和《突发事件应对法》的基础上，要进一步完善各类突发事件处置与救援方面的法律法规，抓紧制定各项配套规定和实施办法，并认真抓好贯彻实施，使军队应急救援纳入法制化、规范化、科学化轨道。

应急预案的主要功能是以确定性应对不确定性，针对最坏的情况做最好的打算，化不确定性的突发事件为确定性的常规事件，转应急管理为常规管理［5］。军队作为直接行动单位，更应该不断提高应急预案的针对性、实用性和可操作性。结合各军兵种、不同区域的应急救援任务特点，制定完善并动态更新应急预案，并制定配套的力量编组、协同动作、综合保障等行动计划，形成种类齐全、相互衔接的预案体系。要规范应对不同突发事件的应急救援指挥程序，明确各级职责，严格制定不同阶段、不同时节具体行动的方法步骤。在拟制应急预案时，要对任务区域进行全面了解，对目前的形势做出准确预测，从应对最复杂的局面、最困难的条件出发，科学设置情况，制定完善战备预案，并与国家和地方应急部门、行业主管部门的应急方案相衔接，适时组织演练，提高军队技战术水平和协同能力。

2.3 注重应急救援的全方位培训

与发达国家相比，我国应急救援专业队伍人才严重匮乏，以地震救援为例，在救援人员所占人口比例(专业救援人数/万人)方面，德国是2.14，法国是1.73，美国是0.15(未含消防专业救援人员)，丹麦是2.31。中国虽然是一个地震活动活跃的国家，但平均每万人中只有0.011个专业救援人员［6］。

根据突发事件类型，军队针对自然灾害要开展抢救人员、抗洪抢险、组织灭火、抗震抢险、抗台风抢险、抗雨雪冰冻抢险、防护与紧急避险等培训;对于事故灾难要开展救护救援、现场警戒、排除险情、抢运物资、疏散群众、清理现场、防护与紧急避险等培训;对于公共卫生事件要开展封锁控制、救护救援、维护社会秩序等培训。此外，对于军队受训人员要侧重其危机意识、应急知识、救援技能三个方面，需要从平时的普及宣传教育、专门培训、集中的演练和重大突发事件之后的反思提高等四个环节入手，强调学以致用，注重应急能力培养和救援行动效率的提高。

提高军队攻坚克难的能力素质，必须在培训中强化，在训练中提升，在实战中锤炼。要加强基础训练，坚持科学施训，既要注重体能、技能和心理训练，也要注重任务对象和装备的熟悉，以及技、战术研究。应分类制定救援队员、指挥员、战勤保障人员训练内容和标准，增强训练的针对性。尤其加强基层指挥员和分队班组长培训，提高临场指挥处置和科学施救水平，最大限度避免官兵伤亡。针对驻地和任务区域易发灾害事故的特点，科学设置训练科目，在急难险重的背景条件下，各部门、各应急救援队伍通过采取指导与培训、专业与合成、拉动与演练相结合的方式，开展实战模拟训练和联合实战演习，从心理、技术、战术、协同上，锻炼提高军队应急救援能力。

2.4 提高应急救援综合保障水平

坚持平时保障与应急保障一体化建设，自我保障与社会保障相结合，及时有效地搞好应急救援综合保障。装备在一定程度上决定着救援行动的成败，应坚持适度超前、优化组合的思路，本着结构合理、功能多样、防护优先、实用高效的原则，在充分利用现有装备资源的基础上，不断完善个人防护装备、高科技装备、特种装备和应急通信装备等四类装备结构，形成设备齐全、性能可靠、技术先进、保障有力的应急救援装备体系，不断提升军队应急救援行动效能。

加强区域内应急装备物资储备，科学合理地确定储备物资的结构、类别、数量，逐步实现模块化储备方式，配齐人员、车辆器材装备和物资;充分满足应急救援装备物资保障需求，对战勤保障力量、装备编成予以规范，建立与等级出动相适应的等级保障制度。加快军地联储、紧急调用、机动运输等应急保障机制，进一步加强后勤应急保障训练，不断提高组织指挥、快速投放、系统防护和动态保障能力，逐步形成社会化应急联勤联动保障体系，确保在紧急情况下能够在资源上共享、时间上接力、方式上互补，为军队遂行应急救援任务提供快速、持续、稳定、充足的综合保障。

2.5 加强基于信息系统的应急指挥能力

从应急行动流程看，事件接报、预先处理、现场处置、撤离归建这四个重要环节，其核心就是科学高效的应急指挥能力，而指挥则离不开信息的支持。军队应整合现有信息资源，积极适应遂行应急救援任务需要，结合国家应急平台体系建设，加强军队的应急救援指挥手段建设，提高指挥自动化、信息化水平，努力实现以指挥控制为核心，融灾情侦查、预警探测、通信和信息保障功能等为一体的指挥自动化系统，确保对部队实施高效、稳定的指挥控制。按照无缝链接、现场透明、实时指挥的要求，采取军队综合通信系统上下对接、与国家行业主管部门通信保障系统互联的办法，分层次、分步骤、有重点地配齐配强通信装备，形成以无线为主、有线为辅、实时畅通的应急通信体系。

同时，还要高度重视应急平台中的数据库和模型等软件研发建设，数据库主要包括基础信息数据库、空间信息数据库、事件信息数据库、预案库、案例库、模型库、知识库和文档库等。结合突发事件现场感知技术，获取多参数实时动态信息，在数据库支持下，运用应急平台系统中的综合预测分析模型，进行多因素风险评估和多尺度预测预警［7］，确定事件可能的影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等，实现复杂条件下的应急辅助决策，为军地联动应对提供科学支撑。

3 结论和讨论

面对突发事件复杂高发的严峻形势，必须从维护国家安全的高度，深化认识和理解加强我国军队应急救援力量建设的重要性，通过走军民融合式发展道路，不断强化军队应急救援的体制机制、法规预案、全面培训、综合保障和指挥信息系统等五个方面的关键性措施，实现军队科学、安全、高效地遂行多样化应急救援任务。

重特大突发事件的国际影响性大、大众知情欲强、舆论导向争夺激烈，对于各国政府而言，还意味着面临严肃的政治问题和国际问题，如果处置不当，将会演化成国家灾难。由于军队具有战备程度高、组织严密、反应迅速、突击力强的优点，无论在国内还是国外都已成为应急救援的首选力量，军队形象也是国家形象构建的重要组成部分。

例如，2004年12月26日，印度洋发生特大海啸，美军遂行了历史上最大规模的海外救援行动，甚至动用了航母舰队，兵力达15 000多人。美军的应急救援行动，既是人道主义的救援行动，更是美国维护其全球利益的重要举措［8］。2010年夏季俄罗斯发生的森林大火，则暴露出了俄军参与应急救援行动效率不高的问题，当时的俄总统梅德韦杰夫气愤地说:“在这场大火中，我要求我们的军队承担起保护民众的重任，不幸的是，有些军事部门连自己都保不住［9］。”由此可见，军队参加的应急救援行动具有特殊的政治意义。

随着我国综合国力不断增强，人民军队的应急救援能力必将成为维护我国国家利益不可或缺的重要手段。

［1］ 中华人民共和国突发事件应对法［S］．北京:法制出版社，2007.

［2］ 国务院新闻办公室．2008年中国的国防［EB/OL］．(2009－01－21)［2012 －11 － 06］．http://news．mod．gov．cn/headlines/2009－01/21/content_3035803_14.htm．

［3］ 国务院新闻办公室．2010年中国的国防［EB/OL］．(2011－03－31)［2012 －11 －06］．http://news．xinhuanet．com/politics/2011－03/31/c_121252219_8.htm．

［4］ 国务院，中央军事委员会．军队参加抢险救灾条例［EB/OL］．(2005－10 －09)［2012 －11 －06］．http://www．gov．cn/yjgl/2005－10/09/content_75376.htm．

［5］ 薛澜，张强，钟开斌．危机管理:转型期中国面临的挑战［M］．北京:清华大学出版社，2003:157－158.

［6］ 肖洁．地震救援仍待专业化系统化［N］．科学时报，2008－06－18(1)．

［7］ 范维澄．国家突发公共事件应急管理中科学问题的思考和建议［J］．中国科学基金，2007(2):71－76.

［8］ 肖天亮．军事力量的非战争运用［M］．北京:国防大学出版社，2009:42.

［9］ 新华国际．大火灼痛俄罗斯［EB/OL］．(2010－08－29)［2012－11 －20］．http://news．xinhuanet．com/world/2010 －08/29/c_12494810_3.htm．