基于风险评估的火灾保险与消防管理互动模式的探讨①

田玉敏

(中国人民武装警察部队学院消防工程系，河北廊坊065000)

火灾已经成为现代社会中发生频率居于首位的风险，消防和保险是人类在预防和控制火灾的实践中逐步形成的，两者相辅相成，已经成为火灾风险管理的两大支柱。在西方发达国家，火灾保险与消防的结合已经有比较成熟的模式［1］，值得我们借鉴。目前，我国的消防和保险却是相对比较独立的两个行业，消防部门对火灾风险的监督管理主要是基于行政管理的模式，保险行业基本上是重承保、轻管理的商业运作模式，其防灾减损的重要作用并没有得到充分发挥。虽然这两种模式在计划经济体制下，满足了一定历史阶段社会的需要，但是，随着我国改革开放和市场经济的迅速发展，两个行业相对独立的管理模式在许多方面已经不能适应社会发展的需要，大量的火灾案例也证明了这一点。

2009年2月9日21:00时左右，中央电视台新台址园区文化中心的施工现场由于燃放烟火发生特大火灾事故，大火持续6 h。在救援过程中一名消防队员牺牲，6名消防队员和2名施工人员受伤。建筑物过火、过烟面积21 333 m2，其中过火面积8 490 m2，造成直接经济损失16 383万元。中国人民保险公司北京分公司承保了消防人员的意外伤害保险，支付赔款60万元。新华保险赔付30万人身保险理赔金。

2010年11月15日，上海静安区胶州路728号一栋正在施工中的高层住宅大楼发生特大火灾，造成53人遇难，70余人受伤治疗。根据当地房价估算，仅房产损失可能达5亿以上。根据上海保险监督管理局统计，保险公司共计理赔778.55万元，其中财产保险赔付额为564.65万元，寿险及养老险赔付额为213.9万元。

这两起特大火灾事故，不仅造成了保险公司的巨大赔付损失，也凸显了消防管理部门和保险公司在火灾风险管理中的问题，教训是非常沉痛的，值得人们反思。

虽然两个部门各自工作的性质不尽相同，但是，尽量降低火灾风险却是共同的目标，也是利于社会发展的目标。国外火灾保险与消防互动的模式，主要是以火灾风险评估为基础的互动机制。借鉴国外先进的理论与方法，探索新时期火灾保险与消防管理互动的模式已经显得十分重要，也是我国今后火灾风险管理的发展方向。

1 国外研究现状

国外经济发达国家非常注重消防与保险的相互协作，国外的消防部门一般都是职业化的，不像我国采用的是现役化的模式。国外消防部门的主要职能就是灭火，通过加强消防部队的装备建设、强化训练等方法，有效地扑救火灾，减少危害和损失，从而减轻保险灾后赔付的负担。保险业在承保之前主动进行火灾风险的评估，承保之后也会主动加强监管，减小保险财产的火灾风险，具体做法包括如下。

(1)保险公司运用其风险评价体系和费率杠杆，敦促投保企业主动降低火灾风险。欧美、日本、新加坡、香港等国家和地区，保险业已经形成了一套自有的风险评价体系，通过对参保企业的风险评价，提供相应的评价结果，显示企业的安全水平。如果企业降低了风险，则相应地降低保险费率;相反，企业若未能按要求降低风险，则保险公司有权提高保险费率或中止合同。通过运用保险费率这一杠杆，调动企业增加消防投入、主动降低风险的积极性［2］。

国外有的财产保险公司编制了专业性的安全检查表，对保户进行安全检查，以确定其是否承保并作为制定费率的参考，如美国保险协会的安全检查表。还有的保险公司根据保险合同的约定，结合被保险企业的规模大小，定期分配安全检查人员到各个单位进行检查，促使被保险企业不断检修、保养、维护设备，控制和降低风险水平。主动降低风险，不仅关系到企业自身的效益，也关系到企业的生存和发展。

(2)保险业直接缴纳消防税，为政府分担消防经费，保证消防经费的充足。国外许多发达国家和地区消防经费充足，社会消防安全保障程度很高，一方面得益于它的经济发达，另一方面也因为它的消防经费来源多元化。德国、英国、澳大利亚等许多国家除政府拨款外，还向保险企业和个人征收消防税，补贴消防经费。

(3)为减少保险金赔付，累积保险业财富，保险公司主动参与防灾防损工作，在消防法规、标准及技术开发上给予大力支持。

(4)国外在财产保险火灾风险评价标准方面的研究和实践较为成熟，许多经验值得我国借鉴。如美国火灾保险行业不但引导了美国国内的消防研究，而且保险行业资助的消防研究机构所制定的大量规范和指南对世界消防研究和管理都有一定的辅助作用，如FM认证、UL认证等。英国等国家的保险行业在确定火灾保险费率的时候，要对投保企业的火灾风险进行全面的评估和分析，对不同的风险等级实行浮动费率，由此带动了社会对消防设施的投资积极性，如英国的LPC认证等。另外，还有德国的VDS认证、法国的CNPP认证，俄罗斯的VNIIPO认证、古巴的APCI认证和韩国的FILK认证等。

2 国内研究现状

2.1 消防监督管理的现状及弊端

2.1.1 现状

我国目前消防管理部门主要通过项目的建筑设计审核、竣工验收、颁发营业许可证、定期或不定期的消防检查等手段进行火灾风险的管理，依据是《中华人民共和国消防法》，以及各种消防设计、施工规范，依靠的主要是行政手段。采取的措施多是强制性的，如拒发各种许可证、罚款等手段。

2.1.2 弊端

(1)缺乏火灾风险的科学评估体系

目前消防安全管理常规做法缺乏火灾风险的科学评估体系，评判的结果常常是由消防部门负责检查验收的人员决定，这种评判体制缺乏一定的科学性，而且，评估方法一般也是定性的，未对火灾风险进行定量的评估，评估结果和提出的整改建议缺乏足够的科学性［3］。

(2)不利于调动企业降低风险的积极性

消防监督管理受多年计划经济的影响，大包大揽的消防管理方式极大地束缚了企业的自主性和创造性，养成了单位的严重依赖思想，没有真正承担起单位消防安全责任，根本不愿对火灾隐患的查找花费太多的精力，任凭消防机构去操作，对发现的火灾隐患不能立即改正，等消防监督部门实施惩罚措施时才勉强应付，使得消防工作成了消防监督机构自己的事情。

(3)容易造成消防管理部门执法的随意性和腐败

如今，公安消防部队纳入公安部的统一领导，现役制的人员编制和军事化的组织机构使得消防部门的管理模式具有强烈的集权性。集权化的管理模式使得在行政管理过程中行政行为往往体现长官意志或者官僚作风，并且消防工作单靠消防机构自己说了算，缺乏社会的监督，容易造成重大失误，滋生腐败现象，在一些地方还易造成违法行政、政府政令不畅等问题。近年来，消防部门各级官员腐败案件屡见不鲜，有些贪污的数额还很大。其中多数为利用项目的验收等环节中饱私囊，有些领导插手某些消防工程，有些放纵了假冒消防产品，使得假冒消防产品不断增加。

以上种种现象，不但给消防工程造成了重大火灾隐患，而且还败坏了消防部门的风气，损坏了消防工作者的形象，为广大群众深恶痛绝。

2.2 火灾保险的现状及弊端

2.2.1 现状

(1)没有独立的火灾险种

在众多的保险品种中，火灾保险是含在财产保险之中的，没有独立的火灾保险。尽管自2006年开始，我国在一些地方试点，推行了火灾公众责任保险，但是，该险种的推行不容乐观。而在国外，不但有独立的火灾保险，还有火灾再保险;不但有火灾直接损失的保险，还有间接损失的保险;不但有财产保险，还有人身保险等。

(2)火灾保险费率厘定不科学

目前，火灾保险费率的厘定基本上未考虑保险标的实际的火灾风险状况，缺乏科学的风险评估体系，更没有基于风险等级的浮动费率手段，所以，保险费率作为经济杠杆的作用没有得到充分发挥，难以调动投保者主动降低风险的积极性。

例如，中国人民保险公司主要经营企业财产保险、家庭财产保险和涉外财产保险3个险种。企业财产保险业务分为工业险、仓储险和普通险3大类，每一大类又按照财产的风险性质和发生的概率，分为13子类［4］。家庭财产保险实行的是区域范围内的统一费率，在具体业务区域内，实行无差别费率，费率的标准在0.2% ～0.5%之间。涉外财产保险的费率与企业财产保险类似，也分为工业、仓储和普通险3类，但相比之下费率水平略高。

相比之下，国外保险对于采取了主动消防技术措施的项目，保险费率的优惠很多。例如 ，安装了自动喷淋系统的项目，可以获得20%以上的费率优惠。

我国在推行火灾公众责任保险方面之所以不成功，也主要是因为费率的制定不合理。有些试点的保险费率厘定是基于建筑规模的，而并非基于综合的风险评价;有些保险费率厘定是基于该建筑发生火灾的历史记录，而不对目前的火灾风险进行全面的评价;还有的费率厘定是完全来自原来已有的财产保险的费率。

(3)重在承保、轻视保后监督管理

目前我国保险业的发展迅速，但是，相关技术标准的完善却相对落后。有些公司，片面追求保费高速增长、市场份额的扩大，忽视承保前风险评估以及承保后的监督管理。

有的保险公司为了完成任务或获取更多的优惠条件，甚至为了争抢客户，放松投保条件，不顾保险标的的风险程度，一味压低保费，失去了保险费率调节火灾风险的杠杆作用，使保险的社会管理职能得不到发挥。致使一些明显存在重大火险隐患的单位还能安然处在“保险”的庇护之下。一旦发生重大火灾，保险公司的赔付损失巨大［5］。

(4)保险公司没有“消防经费”的拨付

我国消防经费完全由国家和地方政府预算拨款，政府负担很重，公共消防设施、消防装备、消防队伍建设等严重滞后于经济和社会发展的步伐。而国外一般向商业保险企业征收消防税，税收收入专门用于补充消防经费。通过这个方式，也可以加强二者的合作与沟通。

2.2.2 弊端的根源

(1)保险业基础薄弱

由于受我国社会与经济发展的规律所限，保险行业起步较晚、基础薄弱。改革开放以来，保险业快速发展。但与经济社会发展的要求相比，仍存在较大差距，许多相关的技术标准和规范还不健全，专业人才比较缺乏。因此，我国保险业依然处于发展的初级阶段。

(2)计划经济体制下的经营模式根深蒂固

在计划经济体制下我国保险业主要是由国家垄断经营的，国家对保险业实行严格的管制，没有形成真正意义上的保险市场竞争。随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善，旧的计划经济体制仍然对保险业的经营模式和发展模式有很大的影响。

(3)保险公估监管制度及相关法律不完善

火灾公众责任保险和保险公估机构的存在和发展需要健全的法律制度为前提，但当前我国法律法规还不完善，缺乏强制性，条款不够细化。

虽然中国保监会已明确规定保险公估机构是保险中介的三大主体之一，法律法规并没有强制保险公司在承保前必须经过保险公估机构的火灾风险评估，没有赋予保险公估人评估结论以法律效力，也没有明确规定保险公估制度。我国对保险公估机构的法律责任认定过于简单，缺乏可操作性。保险公估业目前也未形成统一的行业规范与行业标准，相关自律监管的法律法规更是一片空白。

3 基于风险评估的互动模式的探讨

由前文可以得出，建立火灾保险和消防互动管理模式是必要的，但是我国保险业还不成熟，不能照搬西方发达国家的模式，而是应该找到适合目前我国具体情况的管理模式，最后逐步建立适合我国国情的互动管理模式。

3.1 投保标的火灾风险评估的基本步骤

根据国外保险行业的惯例，结合我国的实际情况，投保标的火灾风险评估流程应该按如图1所示的流程进行［6］。

图1 财产保险火灾风险评估流程

3.2 互动模式的具体操作方法

根据图1的步骤，互动模式的具体操作方法建议如下。

(1)建立资源共享的信息平台

消防部门和保险公司应该信息互通。保险公司应把参与投保的单位的资料提前通报给消防部门。同样，消防部门也应把参与建筑审核、验收、监督单位的资料提前通报给保险公司，这样能做到信息共享。

(2)建立火灾风险评估机制，共同扶持中介机构

随着保险业的发展，保险公估人作为保险辅助服务机构，将越来越发挥很大作用，从保险业健康发展出发，保险监管部门要鼓励火灾保险公估人的发展。在消防工作改革过程中，消防部门也可以委托火灾保险公估人实施火灾原因调查、损失统计、计算等工作。火灾保险公估人也可受保险企业委托保险标的消防安全状况进行风险评估，火灾理赔，参与保险企业的防灾防损工作。

总之，消防与保险应当联手培育专门从事风险评估的中介机构，通过中介对投保者的火灾风险进行评估，由该机构完成图1中的现场查勘、火灾风险估算、火灾风险等级评定三个步骤，并完成评估报告的撰写。火灾风险评估机构应根据评估结果并结合投保建筑物的具体情况，提出火灾风险改善建议。

保险公估作为中介机构的第三方，应同时具备消防和保险行业的专业知识，并经过培训获得上岗资质。

(3)建立浮动费率体系

保险公司应在火灾风险评估的基础上，确定火灾风险等级，给出费率浮动系数，提出核保建议。投保建筑物存在重大火灾隐患时，其火灾风险等级可直接评定为最高级，或者拒保。

培养高素质的火灾保险精算师。目前我国保险行业缺乏高素质的火灾保险精算师，使得火灾风险评估实施起来具有一定的困难。

(4)建立互助合作机制

建立火灾保险防火检查与消防检查联动机制，消防部门定期或不定期的消防监督检查，应请保险公司参加。同样，保险公司的承保后的防火检查也应请消防参加。对于重大项目的建审、验收以及投保风险评估两个部门应当共同参与完成，并将相关资料备案。另外，消防部门的火灾原因调查、保险的火灾赔付等也应由两个部门合作完成。

3.3 互动模式的外部条件

3.3.1 法律、标准的完善

(1)修改、完善《消防法》，将重要项目购买火灾保险写入法律，并强制性执行。对某些场所强制购买火灾公众责任保险。在《保险法》修订时加入火灾风险评估的强制要求。

(2)制定《财产保险火灾风险评估标准》和《公众责任险保险火灾风险评估标准》，并实行浮动费率。

(3)消防部门修订各种消防法规、技术规范时，应请保险公司参加;同样，各种保险法、保险技术标准的修订，也要请消防部门参加，这样能从根本上解决各自为政的现状。

3.3.2 征收消防税

我国应当调整税收政策，借鉴发达国家的经验，向商业保险企业征收消防税，把税收收入专项经费用于补充消防投入，弥补消防经费的不足，并把这一条写入《消防法》。该专项经费可以用于消防设施的建设、消防站的建设等。

3.4 互动模式实行的阻力

3.4.1 传统的保守思想和习惯

长期以来，保险公司和消防部门就是两个相对独立的单位，各自形成了自己的一些固定的模式。互动模式的建立首先会受到传统的保守思想和习惯的干扰。在一些调研中发现，最典型的思想是:消防部门担心由于保险的参与而失去自己独断专行的权力，担心失去获得某些利益;保险部门担心由于风险评估体系的引入增加自己的工作量，相应的利润会减少。

总之，传统的保守思想是一道需要逾越的鸿沟，如果不能解放思想，发扬改革的精神，互动模式的实行几乎不可能。

商业保险企业要进行产品创新［7－8］，我国目前举办的财产保险是传统的火灾保险及其附加险组成的综合保险，把火灾及火灾以外的风险直接列入保险基本责任范围。今后可以考虑设立单独的火灾保险险种，将火灾以外的机器损坏险、营业中断险、第三者责任险、水渍险等危险列为火灾保险的附加险，保险责任虽然相差无多，但在险种经营上会更灵活，投保人可针对自己需要选择保险产品。

3.4.2 法律与标准环境的完善

互动模式的建立是以相应法律与标准的完善为基础的，而相应的法律与标准在制定、完善的过程中，需要的时间周期是比较长的，有些标准本来已经制定完毕，由于没有法律作保障，也是束之高阁，成了一纸空文。

例如，国家要鼓励境内外投资者成立专门的火灾保险公司，专门经营火灾保险、公众责任险等保险业务。应当开发新的场所责任险种，如公众聚集场所火灾责任险、娱乐活动火灾公众责任险、展览会火灾公众责任险等险种。同时，针对公众聚集场所伤亡大、赔偿难、变动频繁等特点，在公众聚集场所火灾责任保险实行强制保险，根据《保险法》第十一条二款，建议在修改《消防法》时明文规定。

3.4.3 公众火灾风险意识淡薄

互动模式的建立必须得到广大公众的支持，但是，由于长期以来人们习惯地认为火灾风险管理是消防部门的事，与自无关，还有些业主存在侥幸心理，这些都是阻碍互动模式的因素。需要对公众宣传教育和培训，以加强群众的基础。

例如，虽然火灾公众责任险在一些城市进行了试点，但由于不是法定的强制保险，投保的人极少。这主要是因为投保人对火灾风险认识不足，投保意识也不强。

4 结论

本文在分析了国内外现状的基础上，探讨了在我国实行基于风险评估的保险与消防管理互动模式的可行性，并且得出了以下结论。

(1)借鉴国外先进的理论与方法，建立火灾保险与消防管理互动的模式是我国今后火灾风险管理的发展方向。

(2)互动的模式的建立与应用需要消防部门和保险部门的相互协作、共同配合。

(3)中介机构在火灾风险评估中发挥着重要作用，需要保险和消防部门的共同扶植。

(4)各种相关法律、技术标准的完善作为互动模式的外部条件十分重要，但需要相对比较长的时间。

(5)传统的保守思想和各种习惯势力是妨碍互动模式实施的重要阻力，必须解放思想、发扬改革开放的精神。

［1］ Ganapathy Ramachandran．The economics of fire protection［M］．USA，Canada:Routedge，1998．

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