“改革就像‘文艺片’，叫好难叫座”

◤在过去四年内，“快半拍”的佛山顺德区、深圳、天津滨海新区、陕西渭南等地区，在收获万众关注目光的同时也品尝到了改革的艰辛。

南方周末记者袁端端发自广东顺德

“我这个名片你可要收好了，可能之后就没有了。”短短一小时，这句话，温雄重复了两次。

这位佛山顺德区市场监管安全局常务副局长的担忧不无道理。就在2013年3月10日，盛传已久的国家食品药品监督管理总局浮出水面。这让温雄担心，以后他们这个局的名字会不会再改。

相比中央的大动作，佛山顺德区、深圳、天津滨海新区、陕西渭南地方食品监管的大部制改革快了半拍。顺德市场安全监管局（下称市监局）成立已逾三年。

这些地方试点与国务院新颁布的改革方案并不完全一致，但他们的改革方向却丝丝相连。近四年，这些“快半拍”的地区试图通过各自的创新将食品安全监管置于阳光之下，在收获万众关注目光的同时也品尝到了改革的苦涩。

三天革了自己的命

三天时间，顺德革了自己的命。这听起来有些不可思议。2009年9月15日，顺德进行大部制改革，3天后，区市场安全监管局成立。从此，工商、质监、安监的全部职责，以及农业、经贸、卫生、食药等8部门部分职责都归其一局管理。

没有统一制服，没有执法证，没有对应的管理章程，很多市民甚至都还不知道，就改完了。“刚合并时，不清楚怎么做。”温雄回忆道。

“不是小打小闹，是真正的大刀阔斧。”国家行政学院科研部主任、时任顺德改革课题组组长许耀桐对此评价颇高。

顺德确实尝到了先试的甜头。以前总有疑问：小作坊卖问题食品，是工商还是卫生部门来监管？市场售卖可疑猪肉，是农业部门来检测还是工商部门来介入？如今，这些都不是问题。“从半成品，一直到吃进肚子里的食品，都归我们管，推诿不了了。”市监局食品安全管理科科长苏瑞伟说。

市监局局长赵万雄总喜欢举硼砂猪肉检查的例子说明“改革效率”：“以前取样后还得分别送到两个部门进行检测。但整合后，原质监和农业部门的检测车辆一同前往，五分钟就能检测出是否有问题。”

“布了个架子，谈不上经验”

即便一切看似顺利，市监局副局长孔繁昌仍对食品安全颇为紧张。

见到南方周末记者前，穿着藏蓝色制服的孔繁昌刚接受完电视台的采访，“又是采访食品安全的问题，压力非常大”。

孔繁昌分管的食品安全科里只有七名监管人员，但他们要面对的是区内五千多家的餐饮企业，一万三千多家食品企业以及三百多间小作坊，“天天不睡觉也管不好”。

改革一年后，广东省政府办公厅要求全省25县推广顺德模式。天津、黑龙江、内蒙古、安徽以及江浙等地闻此，纷纷组团“取经”。

负责宣传的副科长李晓婷把三年来媒体的报道递给南方周末记者看，厚厚的文件夹，足有四大本。但正像当地官员总结的，“我们这里的改革就像‘文艺片，叫好难叫座”。取经之后，并没有太多地方复制经验。

在各地学习顺德期间，2011年10月，国务院发文，将省级以下工商质监体制由垂直管理变为地方管理。已先行改革的深圳不得不在市场监督管理局下设了一个二级局负责食品安全监管，实行市局、分局、监管所三级垂直管理。“只是布了个架子，根本谈不上什么经验。”该局工作人员拒绝了南方周末记者的采访。

“一个儿子多个爹，应付不过来”

“我们承认改革仍然有问题，所以改革才有继续深化的必要。”“顺德行政管理体制改革遇到的问题，仍然需要用改革的精神来解决，舍此是找不到办法的。”这是2010年初，时任广东省委书记汪洋对于顺德改革的两次批示。

“最大的困难和感受是，机构变了，人员没变，机制没变，法律没变。那我们该怎么办？”孔繁昌反复提到。

顺德区属于佛山管理，现在是省管县的试点地区。以前一个局找上级的一个局就行，合并后，“通俗一点，就是一个儿子多个爹，应付不过来”。

现在，每次上级开会都要主管局长来参与，于是上面多个部门的会议都还是同一个局长去。每天忙得“脚不沾地”，会议多、材料多、发文多，是试点地区的共同感受。“同一件事要给上面三份计划、总结和汇报。”孔繁昌很无奈。

“省里不能得罪，市里也不能得罪，有点事两边都要请示。”中山大学行政管理系教授陈天祥说。事实上，早在1992年，顺德就曾试行过大部制，把原来56个党政机构合并成28个，坚持了10年。2002年之后，为与上级对接，又慢慢增加起来。

“改革不是减人，公务员怎么能减？”

以最敏感的人事安排为例，目前试水的四地，改革后几乎没有精简一人。“改革不是减人，公务员怎么能减？”顺德市监局的一位工作人员对南方周末记者的发问不解。

那精简谁呢？每次没有编制的基层检疫人员首当其冲。中山大学教授刘亚平在调研时发现，“有的基层检疫人员就一两个”。

更有意思的是，多部门合并，往往会产生一个新局里有一个正手、十几个副手的奇特现象。

人没有少，但所有人几乎异口同声“更忙了”，其中另有蹊跷。

据东莞市质监部门一位工作人员介绍，深圳原卫生系统从事餐饮食品监管的有2000人左右，而实际划入市场安全监管局的仅有九十余人，而顺德仅有10人划入。两地新部门最庞大的力量来自工商系统，这也是技术力量最薄弱的部门。

刘亚平曾就此向深圳一局长提问，局长避而不谈检测机构合并的问题。“检测是个钱袋子，谁都不愿意整合进来，都是找政府要钱。”

天津滨海新区的情况似乎要好些。由于新机构主要是由卫生系统的人员组建，技术力量强于工商系统。

“短期培训不出火眼金睛”

有的人不愿意来，来了的人却挑不起大梁。

孔繁昌多次谈到专业性问题。他告诉南方周末记者，面对相关涉及的600多项法律法规，一些毫无经验的监管人员只能在办公系统里学习或上一些培训课程。

“而火眼金睛是短期培训不出来的。”一位研究食品安全的学者说。

天津市滨海新区食药监督管理局原办公室主任张玉录告诉南方周末记者，负责食品安全的82名人员，“都是从各区对口局里借调过来的”，依然需要加强培训，成为“综合人才”。

以顺德为例，为解决人员不足，顺德从各镇（街）医院防保科借用2名卫生检查员专职协助。为解决专业不足，他们还不得不适当“放权”购买第三方机构的服务或依托行业协会。

相比顺德，深圳和行业协会互动较少。“行业协会才最了解行业。”深圳餐饮服务行业协会的副会长陈少华并不满意改革成效。

同样不满的还有深圳市人大代表杨剑昌。他告诉南方周末记者，市场监督管理局各分局里以每台六十多万的价格买了多辆食品安全检测车，可“从来不开到市场里去检测，只有领导来的时候才开出来”。

新机构、旧法规

更尴尬的是，深圳、顺德两地均遇到了无对应法律的问题。

温雄记得，改革初期，原先各局的人员组成了综合执法的队伍却没有相应证件。由于顺德是特批的省管县，他们专程去找了省人大和法制办，最终特事特办，解决了执法证。

“之前综合执法没有相关法律的支持，真打起行政官司，政府很难赢。”佛山市编办行政机构编制科科长蔡国雄坦承。

一些制度也在成为改革的障碍。“发证制度是我国食品监管的主要手段，但事实上起的作用相当有限，反而浪费了大量人力物力。”刘亚平说。

刘亚平发现，当监管人员忙于审批发证，中后期的监管便力不从心了，使得“商贩也会觉得过了许可证这关，就万事大吉了”。

目前顺德正在试图改变这种“重许可，轻严管”现状。佛山市委书记李贻伟曾对此鼓励说，要大胆改大胆试，不对就改回来。

谁来监督监管者？

大部制改革能否给食品安全套上“紧箍”？

在专家看来，顺德、深圳等地的实验并没有真正履行大部制的核心要义，也并没有改变现行权力的运作机制。

在刘亚平看来，从中央至下的垂直管理是缓解食品安全监管乱象的良药，属地管理对小型企业更为有效，但“社会对大企业已经丧失信心了”，非省级或中央管理不可。也有人认为，“除非修法，否则绝对不可能实现中央垂直管理”。

不过，学者们都承认的一点是，新的监管体系发挥作用的前提是机构职能的转变，要有理顺的决策机制、权力边界以及监督机制。

“统一成一套标准就是进步吗？监管部门很容易被大企业捕获。”刘亚平说，“这就是一个郑筱萸的问题。”2007年，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸以受贿罪被判处死刑。

这些担忧，刘亚平曾不止一次在政府会议、学术论坛上向官员、学者们表达过，但应者寥寥，“他们都觉得我怪怪的”。