沙漠化牧区生态移民工程效益评价——以内蒙古阿拉善盟为例

张丽君

沙漠化牧区生态移民工程效益评价
——以内蒙古阿拉善盟为例

张丽君

沙漠化地区的生态系统极其脆弱。为促进沙漠化牧区经济、社会、生态可持续发展，我国政府采取了多项整治措施，生态移民工程是其中重要措施之一。阿拉善盟是我国典型的沙漠化牧区，通过对以实地调查、问卷访谈、座谈等方式获取的相关资料和数据进行定性与定量分析，从经济、社会、文化与心理及生态等方面对阿拉善生态移民工程实施效果进行全方位评价，结果表明，阿拉善盟生态移民工程综合效益比较显著，经济、社会、文化与心理以及生态效益均有较大程度提高。

沙漠化牧区；阿拉善盟生态移民；综合效益评价；层次分析法

中国沙漠化牧区主要分布于中国北方。根据1990年代全国沙漠化普查结果可知，中国沙漠化总面积为1亿7141万公顷，占全国国土总面积的17.85%。其中新疆、内蒙古、甘肃、青海、西藏、河北、陕西和宁夏等8省、自治区沙漠化面积为1亿6531万公顷，占全国沙漠化地区总面积的96.34%。为遏制沙漠化地区生态环境进一步恶化，中国政府采取了多种自上而下“危机—应对”式的生态治理措施，生态移民工程是其中重要措施之一。为客观评价沙漠化牧区生态移民迁出地生态环境恢复状况、迁入地移民生产生活状况及移民对迁入地的影响等，本文以阿拉善盟（以下简称“阿盟”）为研究样本区，在大量田野调查基础上较客观地评价了该地区生态移民工程实施后产生的经济、社会、文化心理及生态效益，以期为国家今后生态移民工程实施提供理论支持、经验借鉴和政策咨询。

一、文献综述

国外对生态移民的相关研究大致经历了从“环境难民”到“环境移民”过程。“环境难民”一词早在1970年就被Lesler Brown使用。最初的“环境难民”概念是由埃及学者El-Hinnawi于1985年为联合国环境规划署撰写的《环境难民》报告中提出来。Jacobson（1988）认为，“环境难民”是由于周围环境恶化，无法再提供基本生活所需食品等必需品而被迫离开其原籍所在国的人们。之后相关研究成果逐渐增多，其中最有影响的学者当属Myers。他把“环境难民”描述成“由于异常环境因素，不能在家乡获得安全生计的人们”，其后（1995）又将“环境难民”重新定义为“由于干旱、土壤侵蚀、荒漠化和森林砍伐等环境问题及相关人口压力和深度贫困等，不能在家乡获得安全生计的人们，这些人在毫无希望情况下，只能在他处寻求安身立命之所，不管这样的行为多么有害无益”。由于对“环境难民”一词存有争议，一些学者开始尝试使用“生态移民”或“环境移民”等术语。Doos（1997）开始使用“环境移民”，认为尽管环境因素不是导致移民的唯一原因，但在人口迁移中起着重要作用。此外，有学者开始使用“生态移民”，表示因环境恶化（包括环境退化和自然灾害）导致的人口迁移。此时，联合国难民署、国际移民组织和难民政策小组等国际机构开始使用“环境被迫移民”①所谓“环境被迫移民”，主要是因环境退化、恶化或破坏而被迫离开家园的人，环境被迫移民可以是国内移民，也可以是国际移民。。联合国人口司在2001年报告中还使用了“环境诱发移民”②所谓“环境诱发移民”包括环境难民、灾害移民和环境退化移民。。针对种种争论，国际移民组织于2007年对环境移民提出如下概括：环境移民是由于环境突然或缓慢变化，对人们的生活或生存条件产生不利影响，而被迫或主动、暂时或永久离开其家园的人或人群。环境移民既可以是国内迁移，也可以是国际迁移。

国内学者对生态移民及其实施效果也从不同视角进行了研究和评价。较典型的代表有：王培先（2000）认为，生态移民是将生态环境脆弱区居民逐步转移出来，缓解人口对脆弱生态环境的压力；刘学敏（2002）认为，生态移民是从改善和保护环境、发展经济出发，把原来位于环境脆弱区高度分散的人口通过移民方式集中起来，形成新的村镇，在生态脆弱区达到人口、资源环境和经济协调发展；葛根高娃等（2003）认为，生态移民是由于生态环境恶化，导致人们的短期或长期生存利益受到损失，从而迫使人们更换生活地点，调整生活方式的一种经济行为，但其内涵和外延又不仅局限于经济行为，生态移民的实质是人与环境关系的调整问题；张丽君（2013）认为，生态移民是国家为实现“生态”与“发展”双赢而实施的一项复杂的系统工程，是实现生态文明建设的重要内容之一；东日布（2000）对内蒙古阿鲁科尔沁旗生态移民工程从生态、经济和社会效益三方面肯定了生态移民功效；刘学敏（2002）从移民项目对生态环境保护、牧民生产生活的影响、移民地区产业结构调整等方面，肯定了生态移民工程所取得的成效；高桂英（2010）、东梅（2011）等从经济效益、社会效益与生态效益等方面对宁夏红寺堡生态移民实施效果进行了实证分析；宝鲁等（2006）以浑善达克沙地敖力克嘎查为重点，对该地区生态移民工程的生态效益进行了评估；焦克源（2008）、张鹤（2010）等对阿拉善生态移民效果进行了实证分析，认为阿拉善移民取得了保护生态、反贫困、促进民族团结和经济社会发展等方面的良性效应，但同时也产生了包括生态退化、社会文明危机等系列负效应；张卿（2010），构建了生态移民经济和社会效益评价指标体系，运用层次分析法对苏尼特右旗生态移民综合效益进行了评价分析。

综上成果有如下特点：一是研究多停留于宏观层面，从微观层面进行深入探讨的研究较少，且多以田野调查为主；二是研究方法上多注重定性分析，少有采用定性与定量相结合方法。而针对沙漠化牧区生态移民工程实施成效进行定量研究的成果更是鲜见。

本文以阿盟为研究样本，立足于在阿盟移民调研获取的调查问卷（有效问卷441份）和大量第一手资料，运用统计分析法和AHP法从微观层面对阿盟生态移民工程的经济、社会、文化和心理及生态效益进行系统性评价，力求客观反映沙漠化牧区生态移民工程实施成效，为政府决策提供客观依据。

二、阿盟生态移民工程政策实施状况

（一）阿盟概况

阿盟位于内蒙古最西端，东北与巴彦淖尔盟河套平原、乌海市相邻，西南与甘肃省接壤，东南隔贺兰山与宁夏相望，北与蒙古国交界。总面积27万平方公里，占内蒙古总面积的22.82%，是内蒙古土地面积最大的盟。现有常住总人口约23万人，有蒙古、汉、回、藏等28个民族，是一个以蒙古族为主体、汉族居多的多民族聚居区，少数民族占总人口的29%。阿盟辖阿拉善左旗、阿拉善右旗、额济纳旗3个旗，24个苏木、191个嘎查。2012年，阿盟农牧民人均纯入收达10420元，比2011年增加1362元，增长15.04%。阿盟属典型的温带大陆性气候，干旱少雨，风大沙多，冬寒夏热，四季气候特征分明，昼夜温差大。其地理特征为：沙漠占30%，戈壁占30%，荒漠草原占35%，森林占3%，绿洲农业仅占0.1%，巴丹吉林沙漠、乌兰布和沙漠和腾格里沙漠横贯全境。

（二）阿盟生态移民工程政策实施

1.主要政策

生态移民补偿政策：以2002年为界，前后移民搬迁补偿政策有较大差别。

2002年之前，曾有两次移民潮，即1994年以孪井滩灌区为主的扶贫开发式移民和1999年以贺兰山为主的退牧还林生态移民。孪井滩移民从1994年开始，主要为自发式搬迁移民和本地移民，自发式搬迁移民包括扶贫移民、饮水移民、生态移民，其补偿政策分为本地移民和外地移民。本地移民草场补贴5000元/户，房屋补贴2000元/间，羊圈补贴1000元/个，水窖补贴1000元/个，可分土地50亩/户，土地不收开发费。对外地移民户仅提供一部分土地和1000平方米建筑用地，土地为新开发的“生地”，数量较多。此外，土地按阶段收开发费，1994年移民户收14元/亩，1996年收30元/亩，1998年收50元/亩，1999年后则不收取土地开发费。1999年贺兰山生态移民搬迁是在没有国家自上而下政策支持下进行的，当时仅靠国家拨付的少量移民资金开展，所以移民只有拆迁补助，没有提供必需的生产生活设施保障，至今遗留问题较多。

2002年后实施的移民搬迁，主要通过整合易地扶贫试点、黑河流域治理、六期退牧还草等移民工程，把退牧还草、生态公益林效益补偿、整村推进、移民扩镇等项目捆绑使用推动移民工程。其补偿政策主要有：搬入农区从事种植业的牧户，国家发放一定的住房、棚圈等建设补贴，发放一定的搬迁费、生活补助费，并以足额农耕地（水、电、防护林等配套完善）作为原有土地或草场、生产设施补偿，农牧区可公用的生产和生活资料不予补偿。对从事第二、第三产业的农牧户，国家除对水井、青贮窖、棚圈、草库伦、围栏等进行补偿外，给每人发放定量搬迁补助、住房补贴和就业补助经费，并在用地、创办企业等方面给予优惠。此外，政府还为移民办理养老保险、医疗保险，并给予一定比例补偿。对少数民族农牧民补偿标准适当提高，搬迁的最初几年实行粮食补贴。近年来，政府还为移民提供了优先享受“五到位”补贴标准：即补奖补贴、养老保险、住房补贴、教养补助、产业安置补贴政策等。对移民子女上学补助资金也有较大提高，从小学到大学给予500～5000元/年不等的就学补助。

生产、生活等基础设施补助政策：政府为移民户无偿建设一定面积的住房，接通电、自来水，铺通社区道路，保证户均1.3～2公顷水电配套耕地，并根据各迁入地实际而有所差别。孪井滩黄灌区水电费价格较高，则相应的面积就大些，达到2公顷/户，而向西滩、漫水滩水土资源较好、投入低地区人均则是1～1.3公顷/户。承包经营权30年不变，建设相应的牲畜棚圈、青贮窖、温室等生产设施。少数民族搬迁户补助标准高于其他搬迁户30%。

减免税政策：政府对移民迁入区，从迁入当年起，5年内适当免征农业税、特产税，对接受义务教育的移民子女，家庭确有困难者，两年内免收学杂费，移民可享受扶贫优惠政策。

草场管理：移民户迁离草原后为确保生态的恢复或修复，其原有草场由政府统一管理。

户籍管理政策：政府对搬迁的农牧民进行逐户统计，统计资料派专人管理。政府还充分尊重农牧民意愿，鼓励从事第二、三产业，由旗、苏木、农牧民共同商定去向后登记造册，任何人不得私自随意更改。若变更调整，须由旗、苏木、农牧民三方研究确定。移民户口由迁入地所在派出所管理，取消原迁出地户籍，并转为城镇户口。

扶贫政策：阿盟扶贫资金重点都用在搬迁户中的贫困户扶贫上，特别优先安排农业综合开发投资、扶贫投资，包括政府重点包扶对象、领导干部与贫困户结对扶贫等。

2.生态移民安置情况①“生态移民安置情况”、“生态移民产业选择”、“迁出、迁入地恢复建设情况”均为作者根据调研时当地政府提供的相关资料整理所得。

自实施“转移发展”战略以来，阿盟共安置移民15000多户。1994年共搬迁贫困牧民和涉农企业职工1168户4789人，主要来自腾格里沙漠腹地等33个苏木87个嘎查，全部被安置在孪井滩灌区开展种植业。1999年贺兰山自然保护区退牧还草共搬迁牧民943户4086人，清退牲畜20多万头（只），退耕3500亩。基本得到安置303户1312人，其中种植业253户1118人，第二产业50户204人。其余人口有的转移到山下草场放牧，有的自谋职业，一部分人在后期退牧还草中得到进一步安置。2002年以来，通过整合易地扶贫试点、黑河流域治理、六期退牧还草等工程项目，共退牧2472万亩荒漠草场，涉及3个旗18个苏木82个嘎查6249户牧民18502人，人均退牧1336亩。在实施退牧还草工程中还把退牧还草、生态公益林效益补偿、整村推进、移民扩镇等项目资金捆绑使用，共安置牧户2812户7319人，其中一产安置2383户6300人，二、三产安置429户1019人，尚有3437户11183人未安置到位。另在2001～2008年，共实施四期移民扩镇和一期易地扶贫移民工程，共搬迁移民2019户7182人。此外还单独安置牧民约700户2800人。2005～2010年底，阿盟共搬迁农牧民5000多户1.5万人，全盟从事草原畜牧业的牧民由5万多人减少到3万多人，自然放牧牲畜头数减少了1/3。

3.生态移民产业选择

从事舍饲养殖、种植业：第一产业安置地主要为阿左旗巴彦浩特周边、腰坝滩、阿右旗巴彦高勒、陆家井、沙林呼都格、查干通格，额济纳旗达来库布镇纳林高勒新区、孪井滩嘉镇、开发区乌斯太镇等基础设施相对较完备的生态园区、产业化园区、新农村示范区等。当地政府通过各种惠农惠牧政策和重点项目实施，引导移民转产，发展舍饲养殖业、温棚种植业、特色沙产业等。

从事第二、三产业：搬迁到城镇的移民，一部分安置在城镇工业园区工矿企业就业；另一部分政府则通过技能培训等方式，重点发展农家乐、牧家游、旅游服务、交通运输、酒店餐饮、个体工商、奇石交易及家政、物业、保安和政府提供的社会公益性岗位等行业。

4.迁出、迁入地恢复建设情况

迁出地生态恢复情况：自实施“转移发展”战略以来，阿盟长期受损严重的生态状况得以改善，草原退化、沙化现象初步得到遏制，自然植被得以休养恢复，覆盖率和牧草产量明显提高。据2004年以来各项目区监测数据显示，阿盟局部地区生态环境得到明显改善。全盟植被覆盖率由2005年的13%提高到2010年的24.6%，森林覆盖率由2000年的2.58%提高到2010年的5.04%，自然保护区面积达到全盟总面积的9.8%。全盟近2000万亩荒漠草场得到休养生息，4400万亩草原得到一定程度保护，阻止沙漠扩张的第一道防线梭梭林面积恢复到近1500万亩。①参见贺勇《内蒙古阿拉善盟推进科学发展纪实》，载中国共产党新闻网。

迁入地情况：通过各类惠农惠牧政策和重点项目实施，第一产业安置地累计新建标准化舍饲养殖棚圈4343座，青贮窖2254座，日光温室652座，饲草料基地57720亩，购置饲草料加工机械2269台套。有效解决了水、电、路、讯等基础设施，引导农牧民转产，发展舍饲养殖业、温棚种植业、特色沙产业等。在阿左旗建成3个移民新村，7个移民小区，4个工厂化养羊基地，3个标准蔬菜种植基地，将发展舍饲养殖和温棚蔬菜种植作为移民增收的主要产业。以户为单位配套青贮窖50～100立方米，棚圈50～100平方米，草房27平方米，配置饲草料加工机械或温棚650平方米。阿右旗建成标准化舍饲养殖棚圈711座，青贮窖553座，蔬菜温棚85座，饲草料基地2.64万亩，配套饲草料加工机械946台，肉羊养殖基地3处，生猪养殖基地4处，在巴彦高勒建成200亩无公害大田葡萄示范种植基地，引导集中发展种养结合的特色养殖业和蔬菜温棚种植、节水大田葡萄种植等特色种植业，推动农牧区劳动力就地转产。在额济纳旗建成6处牧民新区，全部配套青贮窖、棚圈，移民主要从半农半牧生产方式走向了舍饲圈养和农业种植之路。在安置地城镇区分配了宅基地、安置性住房、民房等，新建转移安置商品楼402套。

三、评价方法及阿盟生态移民评价指标体系

（一）评价方法选择

层次分析法（Analytic Hierarchy Process简称AHP）是将与决策总是有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础上进行定性和定量分析的决策方法。该方法是美国匹茨堡大学运筹学萨蒂教授于1970年代初，在为美国国防部研究“根据各个工业部门对国家福利的贡献大小而进行电力分配”课题时，应用网络系统理论和多目标综合评价方法，提出的一种层次权重决策分析方法。该方法的优点是既可处理定量数据，又可处理定性排序；既可计算各评价指标权重，又可计算各待评估项目的权重值。

（二）评价指标体系构建

1.构建原则

系统性原则。指标体系构建要全面系统、客观公正，能反映生态移民综合效益，防止出现系统性偏差。各指标间应相互联系、相互配合、各有侧重，形成有机整体，从不同方面反映评价对象的综合效益。

可比性原则。包括动态可比性和横向可比性。动态可比性是指有些指标可在时间上进行动态比较，说明效益提高的速率。横向可比性是指各项指标可在同一层面的不同主体间进行比较。

导向性原则。在指标体系设计上，要抓住关键环节和重要性。通过设置指标和综合评价，客观准确反映生态效益。

可操作性原则。指标体系构建应能保证所有指标都通过问卷调查或专家测评得到量化。此外，应根据移民地实际建设状况和项目自身特点选择合适指标，制定出相应的指标体系。各指标之间应相互独立，避免相互包容。

2.评价指标体系说明①本文指标体系构建主要依据对阿盟“生态移民指标体系调查问卷”。调研组设计了两套问卷：即标准化问题式调查问卷和指标体系问卷。标准化问题式调查问卷主要包括七部分：第一部分为个人和家庭的基本情况；第二、三、四、五、六部分是生态移民工程实施情况的调查，主要用于工程实施前后的对比；第七部分是开放性问题，主要用于调查移民认为生态移民工程所存在的主要问题以及对于生态移民工程更好实施的意见。指标体系问卷主要是对指标体系进行两两重要性比较，用于计算递价层次结构的权重体系。根据阿盟生态移民工程特点，我们采取了专家打分法（由在民族经济学、民族社会学等相关研究领域的专家，或在当地从事多年行政管理工作的、具备丰富实践经验的行政领导来评判）和移民打分法。

生态移民所带来的效益是多方面的，本文主要从经济、社会、文化和心理及生态四个方面构建生态移民评价指标体系（见表1）。

表1 阿拉善盟生态移民工程综合效益评价指标体系及权重

经济指标。主要包括基础设施、生产条件和生活条件三方面指标。其中，基础设施包括物质基础设施和社会基础设施。物质基础设施包括交通、电力、供水和通讯四个具体指标；社会基础设施包括教育、技术服务和培训、卫生医疗和文化娱乐设施场所四个具体指标。生产条件包括资金、生产技术、水利灌溉设施和产品销售四个具体指标。生活条件包括家庭纯收入、住房状况和生活基本支出三个具体指标。

社会指标。主要以社会保障、就业机会和与同村居民收入差距三方面衡量。其中社会保障包括新型合作医疗参与率、新型养老保险参与率、最低生活保障、特困户基本生活救济和五保户五个具体指标。

文化和心理指标。主要包括民族文化变迁程度、社会交往活动、移民心理承受能力、移民对政府的信任程度四个具体指标。其中，民族文化变迁程度将从祭祀活动和民俗活动两方面考量，社会交往则从亲属交往和邻里交往密切度两方面评价。

生态指标。主要包括水环境、草场生态环境、空气质量三方面指标对生态移民迁出地和迁入地的生态效益进行评价。

（三）阿盟生态移民综合效益评价

1.权重

依据上述构建的评价指标体系，采用AHP法计算并确定指标体系各层次元素的权重。本文对指标体系权重的确定采取两种打分法，即专家打分法和普通移民打分法相结合。其检验结果见表1。

表2 阿拉善盟生态移民工程综合效益评价指标平均评价分值

2.综合效益评价

本文先对调查问卷内容进行相应分值转化。依据问题回答内容不同，赋予不同分值。为防止赋值随意性及保证效益评价值计算客观性，对各指标采取两套赋值法比较：即等距赋值法和不等距赋值法。等距赋值方法即采用百分制赋值法，把各指标选项为“好很多”赋值100分，“好一点”赋值80分，“差不多”赋值60分，“差一点”赋值40分，“差很多”赋值20分。其中生活基本支出、同村居民间收入差距和移民自身心理压力三项选项为“大很多”赋值20分，“大一点”赋值40分，“差不多”赋值60分，“小一点”赋值80分，“小很多”赋值100分。不等距赋值法即搬迁前后相比，选项为“好很多”赋值3分，“好一点”赋值1分，“差不多”赋值0分，“差一点”赋值-1分，“差太多”赋值-3分；反之则相反，以此类推。

根据上述赋值方法，利用指标权重体系计算得到阿盟生态移民工程综合效益（见表2）。

结果表明，两种赋值得出阿盟生态移民综合效益结果分别为76.7142分和73.3078分，均高于70分，表明生态移民综合效益较好。

4个一级指标经济、社会、文化和心理及生态效益分值分别为80.5348分，77.2148分；78.1325分，74.9771分；72.8493分，69.6878分；73.0346分，69.0924分。在4个一级指标中，经济与社会效益分值均高于或接近75分，表明经济和社会效益较好，但不特别明显。而文化和心理效益及生态效益分值均在70分左右，表明移民工程的实施对移民的文化心理虽有正向效益，但不显著；生态环境虽有所改善，但改善潜力仍然很大。

13个二级指标中，分值较高者为基础设施、社会保障和社会交往三项，其中前两项均为85分以上，表明移民工程实施后当地基础设施与社会保障有较大改进。而在基础设施中，分值超过85分者为交通、电力、通讯、教育和卫生医疗设施，表明这些设施建设均取得了较大进展。而供水和文化娱乐设施与场所分值稍低一些，特别是技术培训与服务设施分值较低，表明还远没达到生态移民预期。在社会保障中，养老保险和农村合作医疗保险分值都超过85分，而城镇医疗保险、政府救济与补贴及最低生活保障分值均在80分左右，表明移民工程实施后，社会保障体系已得到较大改善。社会交往分值分别为86.4532分和83.9407分，表明移民间的交往日益频繁，这对移民融入新环境有较大的促进作用。分值均在70～80分间的有生产条件、就业机会和草原生态环境，表明在移民工程实施后这几项条件得到明显改善，但不显著。在生产条件中，水利灌溉分值最低，表明水利灌溉条件在移民后没有太大改进或不能满足移民对水利基础条件的需求。分值在70分左右的有生活条件、民族文化变迁程度、移民对政府信任程度、水环境和空气质量，表明这几项指标在移民工程实施后有正向效益，但改善不明显。在生活条件中，家庭收入和住房状况都有较显著改善，但生活基本支出增加也较大，分值分别为27.6596分和23.9690分，因此生活条件总体得分较低。民族文化变迁程度虽得分较低，但总体得到了较好保护与传承。在二级指标中，同村居民间收入差距和移民心理承受能力分值均低于60分，表明移民后移民间的贫富差距有日益增大趋势，移民心理压力较大、对贫困的心理承受能力较弱。

四、结论及政策建议

（一）结论

阿盟牧区移民工程实施后，其经济、社会、文化和心理及生态等方面均取得了较好效果。就经济效益而言，通过整合退牧还林、退牧还草、移民扩镇、易地扶贫搬迁等项目，基本解决了移民安置区公共基础设施建设及移民新区全部配套设施；移民在就医、卫生、教育、通讯等方面也享受到与城镇居民一样的社会化公共服务；移民的收入水平也得到较大改善。就社会效益而言，将移民全部纳入新型合作医疗、农牧民养老保险范围；就业方面除安置移民在农牧区继续从事种植业和舍饲养殖外，其余部分当地政府通过技能培训和金融扶持等优惠政策，帮助发展农家乐、牧家游等服务业，另有一部分通过阳关工程、雨露计划培训后安置在政府安排的公益性岗位上实现稳定就业；同时政府还通过向工矿企业推荐或通过招商优惠政策向当地企业推荐移民就业。就文化和心理而言，当地政府利用移民后相对聚居、较为便利的交通等条件，积极开展特色鲜明的民族文体活动，如阿盟阿右旗连续六年举办巴丹吉林沙漠文化旅游节、那达慕大会、马背文化节、扎盖奈尔节、骆驼文化节及祭敖包活动等；阿左旗开展了文化惠民工程，通过实施文化信息资源共享工程、草原书屋工程、农村牧区电影放映工程等，极大地丰富了移民生活。就生态效益而言，通过实施生态移民工程，阿盟生态环境虽整体恶化趋势仍未得到根本转变，但其局部已出现好转，生态环境建设取得了较好成绩。

（二）政策建议

1.继续加强公共基础设施建设，大力改善移民生产生活条件

由于历史及现实基础，各项公共基础设施不足状况还在一定程度上存在，人畜饮水安全问题并没有得到根本解决，水利灌溉设施依然不能够满足移民生产需求。这就要求地方政府要抓住目前国家加大对小城镇建设投入的机遇，充分用好国家政策和各类项目资金，集中力量进一步完善移民区各项基础设施。只有通过进一步完善移民区基础设施和公共服务，才能为移民创造良好的生产生活环境，使移民“移得出、住得住、能致富”。

2.加强产业技能培训，提高移民素质

生态移民搬迁后，阿盟大部分移民都妥善得到安置。但由于移民在牧区都已经习惯了基本有保障自由安逸的放牧生活，承受强度劳动和严格管束的能力较差。移民后，为使其尽快适应新环境，提高其生产生活技能和生活水平，政府就必须要有针对性地开展实用技术和职业技术培训，实现移民顺利转产就业。同时引导移民加强对子女教育的重视程度，使其掌握更多生产技能和就业手段。

3.拓宽增收渠道，鼓励移民从事第二、三产业

生态移民工程能够顺利实施的根本保证是移民收入稳定且不断提高。为此，首先要优化迁入地农业产业结构，在保证口粮基础上探求沙漠化牧区耐旱、高产、高价值的经济作物作为发展方向。其次要充分利用国家对农牧业的扶持优惠政策，在尊重移民意愿前提下，培育农村新型经营主体，如种养大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等，实现土地规模化经营。第三，当地政府应主导大力发展第二、三产业，积极培植拓宽第二、三产业就业岗位，同时加大对移民培训，鼓励移民到城镇从事第二、三产业。

4.提高搬迁补贴标准，逐步完善农牧区社会保障体系

调查中发现，目前生态移民补贴资金普遍偏低，严重影响了农牧民搬迁的积极性。尽管目前大部分移民都有养老保险，但他们是以退出草原和耕地为代价进行的。纳入养老保险且到龄的移民仅能领取500～800元/月养老金，不到龄的移民缴纳养老保险后，能领取的基本生活费更少。这种状况已经对已初见成效的沙漠化治理和移民搬迁工程产生了很大的负面影响。为此，国家必须提高移民搬迁补贴标准，进一步完善农牧区社会保障体系和社会保障制度。

5.加强水利设施建设，积极推广节水农业

水资源短缺是沙漠化牧区普遍存在的严峻问题。为此，应加强水利灌溉设施建设，加强对骨干渠道进行改造，提高渠道行水能力。在灌溉方式上，积极倡导节水工程模式，如改漫灌为畦灌、改长灌为短灌、采取滴灌技术等，提高水资源利用率。在措施方面，结合当地自然资源和经济条件，推进节水灌溉制度和节水栽培措施，减少无效蒸发，如可以采取地面覆盖薄膜技术等。在节水管理方面，按水资源来源统一管理地表和地下水，改革管理体制和机制，加强用水管理，建立科学合理的水价政策。

6.进一步加强沙漠化牧区草原生态建设

通过移民工程，阿盟局部地区生态环境得到明显改善，水土流失和土地沙化状况得到一定程度遏制，林草植被得以休养生息并逐步恢复，但生态压力依然较大，局部地区破坏态势依然有增大趋势。为此，必须加强对禁牧区管理，防止农牧民放牧。建议成立禁牧区监督管理委员会，派专人管理，对违规者要严惩。通过多种形式开展保护生态环境教育，增加农牧民的环境危机感。通过制度约束和激励机制培养保护环境的意识，构建和谐生态氛围。

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[责任编辑：陈展图]

F061.5

A

1673-8616（2013）05-0005-08

2013-08-14

国家社会科学基金项目《牧区生态移民安置的效益评估及其指标体系研究》（11BMZ058）

张丽君，中央民族大学经济学院院长、教授、博士生导师、博士后（北京，100081）。