中国的城镇化

◎徐匡迪

中国的城镇化

◎徐匡迪

我今天讲的是中国的城镇化，这是国内外广泛关注、意见不一的问题，因为是论坛，我就把我们初步的想法跟大家报告一下。

首先，城镇化的概念是以农村人口比重下降，城镇人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向工业经济、服务业经济转化为主体，社会结构从农村社会向城镇社会演进的过程，所以这是一个过程而不是一个指标。在现代意义上讲，城镇化是人类进入工业社会以后的社会发展现象，不是一种打造的结果。

中国过去30多年由于经济高速发展，经历了一个高速的城市化进程，从1978年到2012年城镇化水平从20%提高到50%多。全球公认50%是一个转折点，在50%以前，城镇化主要是靠劳动密集型产业、建筑业、打工来形成，而且主要是以生产轻工业品和一般劳动密集型产品为主；50%以后就要看这个国家有没有创新能力，并且能不能持续上升。现在世界上总体城镇化率都很高，平均已经超过50%。但是有三个集团，第一个是发达国家，他们在经历了50%以后，产业转型，从手工业、轻工业、一般的餐饮服务业向高端的金融、贸易、服务业，以及高技术产业转移，成为第一集团；但是也有一些发展中国家，南美的国家，中东的资源性国家，以及非洲的国家，它们的城镇化率到80%、90%，但是人均GDP上不去，比如菲律宾和韩国同一年达到50%，但是菲律宾现在还是人均4000多美元，而韩国2万多美元。这就是说，在50%以后是要依靠科技创新促进经济发展，也是一个黄金时期，但是如果没有这种动力，那么也就是城市病集中爆发的时期。所有人都向往城市生活，如果没有那么多就业岗位，像菲律宾、巴西、埃及，以及印度的一些大城市，就会陷入中等收入陷阱，出现城市病。

从全球来看，城镇化是一个不可阻挡的过程，是促进经济发展的重要动力，现代工商业、金融服务业都是因为城镇化而发展。就拿中国来说，大约60%的增加值都是在城市里边，还有40%是来自哪里？不是在农村，主要是矿山，矿业也属于工业。85%的服务业增值，70%的国内生产总值，特别重要的是80%的财政税收来自城市。

城市是促进技术进步和工业革命的一个重要的地方，英国的工业革命、美国的电气化和上世纪90年代的信息化都发生在城市。150年以前伦敦出现的地铁，100年以前芝加哥的高层建筑，这些都只有在城市才能发展。我国90%以上的高等教育、科研机构都集中在城市，大量的创新和科学研究活动都发生在城市。

城市也是促进现代文明的地方，有现代的剧场、博物馆、展览馆、学校，自来水厂、煤气厂、污水处理厂、抽水马桶，都是有城市才出现的。所以上海世博会的口号是“城市让生活更美好”。

大家关心十八大提出一个新的话题，叫“新型城镇化”。这个新型城镇化的内涵和实质是，首先，核心是人的城镇化，是农业人口转移成城市居民，城市的基本公共服务覆盖城市的全体人口。第二，是“四化”互动的城市。第三，是城乡统筹的发展、合理布局的城镇化。第四，城镇化的过程中必须是绿色的、低碳的、生态文明的城镇化。第五，中国的城镇化体现中国的城市特色，要弘扬中国优秀文化传统。

在全球化时代，城镇化过程大城市起着越来越大的作用，像纽约、伦敦、巴黎、东京。以英国为例，以伦敦为核心的英格兰东南部地区人口增长13.5%。中国90%的流动人口集中在中等以上城市，全国50个城市吸纳了60%的流动人口。当然，中国是一个人口大国，所以县和城镇还是中国城镇化的基础，2010年县域人口占全国人口总数的70%，县域经济占全国GDP的48%，所以把县城建好，把县域的城镇建好，是未来城镇化就地就近城镇化的重要内涵。过去30年，中国出现了非常多的特色镇，这个镇比县低一级，在城镇化中作用非常巨大。现在建制镇1800个，占全国人口23%，这个镇成为当前城镇化的主战场，在人口集聚、产业集聚方面优势突出，成本比较低，而且从附近农村集聚的人文化、语言都可以认同，不会有任何矛盾，特别是临近大城市的工矿型、市场型小城镇现在正在迅速发展。

根据全国的调研，我们有一个建议，就是构建一个“5611”城镇群的格局：5个国家核心城镇群，这就是珠三角、长三角、京津冀等地区；6个战略支点的城市群，其中包括海南、天山北坡、哈尔滨、长春，以及滇中和藏中南；11个区域支撑的城镇群，包括山东半岛、辽东半岛、中原城市、关中—天水，北部湾、宁夏的沿黄，还有淮海等。这对于国家来说总体能够均衡发展。

大家看了这些发展就有个问题，好像城镇群为什么都集中在中部和东部，因为中国的自然地理上有一条线，从黑龙江瑷珲到云南腾冲，这个线的东部集聚了75%的城镇，82%的人口，这个线以西以北是高原、荒漠、戈壁，不适宜人居住。

当然，城镇化和产业发展是相平衡的，没有产业没有就业就没有城镇化。我们可以看到，城镇化和工业化、服务业的发展曲线是相拟合的。现阶段，农民工进城主要服务的行业是两个，一个是制造业，大概接近40%，另一个是建筑业，接近20%，也就是说60%的农民工进城是做第二产业的。物流、批发、零售和居民服务占另外的40%。

中国在城镇化快速发展的阶段机动化出现了高速发展，中国汽车产销量都是世界第一，但是问题也很多，1995年全国只有3180万辆汽车，到2011年增加到2.25亿辆，其中私人轿车从250万辆增加到6150万辆。截至2011年底，有7个城市机动车超过200万辆，14个城市汽车超过100万辆。这些车主要集中在城市地区，造成城市交通堵塞、大气污染。私人小汽车以北京为例，1986年，就是改革开放大规模推进以前，自行车出行的分担率是62.7%，到2011年降到15%，同期私人小汽车的分担率从5%上升到33%。这样一种变化，给城市带来了生态和环境问题。我们知道，发达国家，如荷兰、德国、法国、日本，大城市都非常提倡绿色出行，像洛杉矶设置了自行车的专用道。中国的株洲、广州、杭州都实行了自行车租赁系统，常州有公交优先的专用道。在城市内小汽车过度发展的同时，城市之间的交通也主要由汽车来承担。这里以珠三角为例，2010年珠三角客运结构中铁路占8%，营运性大巴占12%，自驾车占80%。未来中国要学习和打造一体化便捷换乘的城市交通枢纽，比如东京的火车站，在两万平方公里以内建了100个以上的出口，这些出口都建设在大楼的下面，很方便换乘。最近的一个例子，就是柏林中央火车站，一共六层，立体分布，节省了换乘地铁、公交车和出租车的问题。所以，我们觉得下一步发展要重视交通系统对城市发展的引导，不再是摊大饼式发展。比如哥本哈根一个城市，像一只手一样，每个手指就是一条铁路干线，这个铁路15分钟一趟，所有新开发的地区沿着这条铁路线，手指之间是绿化带，这是很好的例子。新加坡和日本我就不说了。

这里又提到生态文明。生态文明是人类社会发展的必然选择，人类从原始文明到农业文明到工业文明现在到生态文明，就是要整体协调循环再生，健康可持续的发展。中国现在城市化进程中大气污染问题比较严重，今年1月中国东部地区多次被雾霾笼罩，1月份北京一共19天是雾霾天气。

这次雾霾特别严重，除了气象影响范围比过去大，与北京市和北京市周边的污染源的增加也有很大的关系。

城市要发展就要有建筑，有建筑就要耗能，我们建筑耗能和发达国家比较不详细展开了。目前我们国家实现节能的技术路线大概是这样，一个是要用高效的热源——工业的余热——来进行城镇采暖，同时农村的建筑要进行改革，要增加保温。另外城里的超市、商场、大的银行等公司建筑，节能系统也要重新改造。总之，我们希望目前建筑物类的商业能耗的总量在2020年不超过8.4亿吨标准煤（现在是6.77亿吨标准煤）。这里，很重要的还要控制建筑量的高速增长。我们现在建筑数量已经相当大。中国未来人口峰值要达到15亿，希望建筑总量能够控制在600亿平方米，也就从人均40平方米，相当于香港、日本、新加坡这样的亚洲国家和地区，而不希望人均建筑面积像加拿大、美国那样超过100平方米。

快速城镇化过程当中还有一个问题，就是文化的缺失。“千城一面”的现象成了相当多城市的现实，不仅是物质空间的雷同，而且说明了文化规划理念的干枯。我这里有四张图，分别是东中西城市的CBD，我只认识一个，因为是我工作过的地方上海，其他的不能想象。其实，乌鲁木齐的CBD也跟北京、上海差不多。所以有一种误解，就是现代化就是西方化，本来新疆维吾尔地区的建筑应该有自己穆斯林建筑的特点，结果没了。

城市化不能不讲到人口流动。我们有六个省市是人口流入地，广东、浙江、上海、北京、江苏、福建，接近90%的人口都是往这些地方流；有六个省是流出地，安徽、四川、河南、湖南、江西、贵州，占70%。这里请大家注意一个很奇怪的情况，中国现在GDP总量占第三、人口总量第二的山东省，既不出去当农民工，也不要外面人来打工，他自己解决了这个问题。到底是受孔孟之道齐鲁文化的影响，还是山东人比较抱团？他并不是人少，也不是工业不发达，各种各样的原因都有，我们准备去研究一下山东省的情况。最近有一个比较大的变化，就是农民工的流动由跨省流动向省内流动转变。比如说2011年省内流动的占52%，2010年只有49%，跨省流动降到40.1%，这是好事情，就是农民可以就地就近的城镇化。

这里还有一点需要指出的，就是我们调查了几万个农民工，80后、90后新生代农民工，他们没有务农的经历，而且也不愿意回到农村去。那么坚决不回农村的、尽量留在城市的、要挣了大钱的才回农村的，这三部分加起来占了接近80%。但是，他们留下来最大的障碍是收入太低和住房问题。按照十八大要求，推进人的城镇化，主要的政策维度是，在城市方面要解决就业准入与就业保障的问题，不能说造一栋房子就回去了。另外，户籍管理的改革，解决社会保障和住房问题，总之要安居才能乐业；农村方面，又牵扯到农村土地制度的改革，主要就是要确权，农民土地要有保障，但是也不是像现在分家分户的办法；另外，要建设新型农村社区，留在农村的可能还有几亿人，要有现代生活的保障，还要有现代农业经营，包括规模化的经营，现代化的技术指导，以及职业技术教育，要解决农民变成市民，一定要有专长，一定要有技术才能永久，如果只是力工、小工做不了多长时间。当然，还有社会融入的氛围和支持系统。

总之，第一是尊重自主的原则。第二是分类的原则，因为我们现在每年的进入劳动力市场的有大学毕业生，有高职和中职毕业生，还有中学毕业生，所以要分类指导。第三要城乡统筹，综合考虑。

·问答·

提问：我的问题是土地的问题，在这个之前的一个环节曾经讨论过。我们有这样的一个想法，如果在城镇化过程中占用了更多土地，那么农业会受到影响和威胁，但是我觉得目前好像也没有出现太大的问题，但是确实又是很大的制约。

徐匡迪：首先，中国的土地不是属于农民的，土地是属于国家的，农民是享有使用权，过去讲30年不变，后来讲50年不变，现在讲长久不变，指的是使用权，农民是房客不是房东。政府根据开发需要可以征收他们的土地。

第二，土地的开发不仅是一块地，而且要有配套的基础设施，比如说要通路、通水、通电、通煤气，这样那块地才能增值，可以造房子，这些政府都要投进去，是在征地费以外。

第三，我们在开发农业用地变成二产、三产用地的时候，中央一直强调占补平衡，就是农业用地不能减少，那么各地政府，比如说黄奇帆市长，重庆做的比较好，就是征两万亩土地做开发，做新城市区域时，必须在其他还没有用作农业的荒芜的地方开出两万亩地，这样来保证农业生产不受影响，而且中国的粮食安全不受影响。

提问：我是史蒂芬·罗奇，我的问题可能跟你的主题稍稍有点偏。我们知道美国有一个电视节目叫《60分钟》，在这个电视节目中曾经放过一个鬼城的专题，就是在中国内蒙古的鄂尔多斯，能不能具体评论一下鄂尔多斯的状况？这个故事从侧面怎么反映中国在城镇化过程中的问题？

徐匡迪：谢谢你提这个问题，给我一个说明的机会。首先，我说现在的媒体不能完全相信，因为新闻学里有一个基本的原则，“狗咬人不是新闻，人咬狗才是新闻”，鄂尔多斯这个例子在中国不到5%。怎么会出现这个情况？鄂尔多斯原来是一片沙漠，很少有人，牧民加在一起不到两万人，相当于我们东部的一个村庄集镇，但是在那个地方发现了很大的煤矿，然后就开始挖煤，这个煤矿不是国营的煤矿，是民营资本投资，这个老板叫王文彪，是我的好朋友，他冒险投资煤矿结果挣了很多钱，作为农民企业家，他感谢这块土地，感谢他的家乡，所以他发誓做两件事，一个要绿化，他的绿化在联合国得奖的，我想美国不会报道他这个事情。另外一个事情是他要建一个现代化的城市，而且在鄂尔多斯的a人可以免费拿到一套，但是他这个估计太多了，因为在鄂尔多斯工作的煤矿工人也不愿意永远待在鄂尔多斯，不愿意在那里安家。所以，确实在鄂尔多斯的建筑里有60%、70%空着，这是一个个案。我觉得，这样的情况我们是要注意的，但是好在那块地方也不出庄稼，也不放牧，那是一个沙漠地区。我希望有机会的话，大家去参观一下鄂尔多斯旁边的一个库布齐沙漠的治理，这是联合国认为治理最好的范例。谢谢罗奇先生。

提问：刚才你提到城镇的效果非常好，那么长期有1/3人口进去，长期的就业跟经济问题怎么解决？

徐匡迪：过去我们城镇化的高速发展，从1992年到2011年，大概是每年提高1.2—1.5个百分点，这个主要是靠东部地区出口加工行业，特别像珠三角、长三角、环渤海地区，大量的生产轻工业品、纺织品、家用电器，这些产品出口带动了就业。下一步，第一是产业的梯度转移，因为东部生产成本太高，包括IT产业都向中部和西部转移了。

第二，我们的发展将是“四化”融合的发展，就是城镇化不仅和工业化要结合在一起，还要和信息化、农业现代化结合起来。中国的人口到高峰时期达到15亿，要保证粮食安全，还要不断提高农产品的数量和质量，就需要科技的力量，也需要规模的经营，这方面的能力，也不是说城镇化以后农业的事情不做了，很多研究、很多开发，要在县城和城镇一带来做，这样就可以保证我们的可持续发展，可以保证我们的生态安全。