完善耕地保护制度的法律对策

李玲

在中国改革开放后30多年的发展中，工业化和城市建设步伐加快，我国的粮食安全也将面临严峻挑战，城市建设用地与保护耕地政策的矛盾日益尖锐。对土地中的耕地保护的要求越来越高，我们必须合理和有效地利用有限的耕地资源，正确处理好城市建设与耕地保护政策的关系。

随着社会的发展，耕地被占用的越来越多，鉴于我国耕地保护制度的缺陷，我们应加强对耕地的法律保护，使我国的耕地得到有效利用，并朝着良性的方向发展，走出一条有中国特色的城乡协调的可持续发展道路。本文从耕地保护的含义、特点、内容等方面阐述了耕地保护的重要性，以及耕地法律保护的基本制度与措施。

1.耕地保护概述

耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行保护。耕地保护包括耕地数量（面积）和耕地重量保护，其中耕地中的数量保护是指在使用开发利用耕地的过程中要保护耕地数量的绝对稳定和相对稳定，防止耕地数量的减少，实现耕地总量动态平衡；耕地的质量保护是指在耕地的使用开发利用过程中对其保护生产能力、发展潜力等方面进行的保护措施和手段。

2.耕地的数量保护包括以下几方面

2.1实行耕地占用补偿制度，实现耕地总量动态平衡为了保护耕地，避免其数量减少，《土地管理法》规定，国家实行耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照相关的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

2.2确保耕地总量不减少的措施省、自治区、直辖市人民政府应严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。

2.3节约使用土地，禁止闲置、荒芜耕地非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得利用好地。禁止任何单位和个人闲置，荒芜耕地。

2.4鼓励开发利用者合理开发未利用的土地国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，保护和改善生态环境，开发未使用土地，国家依法保护开发者的合法权益。

3.耕地质量的保护内容

耕地质量的保护内容包括以下几方面：各级人民政府应当采取措施，改良土壤，提高地力，防止土地沙漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体组织，按照土地利用总体规划，对耕地采取综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

4.我国耕地保护的基本法律制度

基本农田保护制度和土地复垦制度是我国耕地保护的基本法律制度，也是众多保护制度的核心。

4.1基本农田保护制度基本农田的含义：根据《基本农田保护条例》的规定，指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地。基本农田保护制度的内容主要包括基本农田的规划、划定、保护、监督管理，以及违反有关规定的处罚办法等，即具体规定了划定的原则、各项保护措施、监督管理办法及各级人民政府的责任和违反规定的处罚办法；基本农田的范围。根据《土地管理法》第34条的规定能得出其基本范围是城市蔬菜生产基地；农业科研、教学实验田；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中低产田等；基本农田划定的方法。以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。实行进行划区定界，确定具体范围，建立基本农田保护区的档案；划入基本农田保护区的耕地分为两级：生产条件好、产量高、长期不得占用的耕地，划为一级基本农田；生产条件较好、产量较高，规划期内不得占用的耕地，划为二级基本农田划定的基本农田保护区。

4.2土地复垦制度土地复垦是指土地行政主管单位根据土地的特点和社会经济的发展等情况对因挖损、塌陷、压占等造成的土地破坏按“谁破坏，谁复垦”的原则采取措施使其恢复到可供利用的一种状态的一种土地保护措施制度。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业；因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的，应当采取有效措施，使其恢复到可供利用的状态；人民政府应制定土地复垦计划，且该计划应当与土地利用总体规划相协调，并根据经济合理的原则和自然条件及土地破坏的状态，确定复垦后的土地用途；国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地；用于农、林、牧、渔业生产的，减免农业税。

5.我国耕地保护制度的缺陷

我国的现有耕地利用制度具有一定的缺陷，既有历史遗留问题，也有人们观念的问题，还有随着社会的发展，在耕地利用的保护中出现的一些缺陷。

5.1农民耕地所有权的概念内涵模糊不清从理论层面上讲，“农民集体所有是由一定社区内的全体农民组成的集体组织，作为权利主体享有和行使集体耕地的所有权，作为集体成员的农民不能以个人享有和行使集体土地所有权。”

5.2履行耕地征地手续形式化据测算，建设用地占用耕地中经国务院审批的只占到少数。面对难以有效抑制的耕地占用现实，不得不让人思考。

5.3耕地侵占具有行政行为特征作为耕地直接管理者的地方政府，更是没能承担起保护耕地的责任，随意圈地，建立各种名目的开发园区，在有些城镇，动则圈地几十平方公里，形成“开而不发”成片晒太阳的开发区。

5.4为政绩的需求大量进行农用地转用我国地方政府官员的任期一般为3～4年，长期以来，对于一届地方政府的政绩评价，都集中在当地的经济发展上，于是，政府对土地需求的“胃口”越来越大，结果是大量的耕地被圈占。

6.完善耕地保护制度的法律对策

6.1加强耕地保护的立法从法律方面做好保护耕地的准备，使耕地受到破坏的时候能有法可依、有章可循。当耕地受到损害可以通过法律途径得到解决。

6.2加强行政审批手续在审批手续这个环节加强管理力度，严格履行征地手续，实行先征后用，严格杜绝政府为求政绩而象征性的办手续，提高土地行政管理部门的级别，使征用土地变得更加正式。

6.3强化全社会的耕地保护意识保护耕地成本不能由拥有耕地的农民集体和承包耕地的农民来全部承担，中央政府、省政府同样应承担相应的成本，从事第二、三产业的人们也要承担一定的成本，人们也要在思想上加强耕地保护的意识。

6.4完善地方政府的政绩考核机制彻底改变只注重经济发展数量的政府政绩考核机制，把以人为本和可持续发展思想真正落实到政府考核之中。