谁的过？谁的责？——跨界污染背后的责任链

《支点》记者 何辉 袁阳平

谁的过？谁的责？
——跨界污染背后的责任链

《支点》记者 何辉 袁阳平

与其说是企业直接排污造成的污染，还不如说是一些企业与个别地方政府为了各自利益，联合起来逃避层层监管。某种意义上讲，出现环境质量如此严峻的现状，政府要担责，而且要担主要责任。

今年全国“两会”期间北京空气质量变化图。CFP

“天气怎么样？”原本是欧洲人见面的开场白，如今却成为中国人的口头禅。

自去年下半年以来，一种被称为雾霾的恶劣天气现象频繁在国内许多地方出现。特别是今年上半年，每当雾霾来袭时，大半个中国都笼罩在灰蒙蒙的苍穹中，空气混浊，能见度低，大气污染严重程度甚至让多地PM2.5监测指数多次“爆表”。

一时间，雾霾成为全中国最受关注的公共事件之一，从中央到地方，从官员到百姓，从城市到农村，雾霾和环境污染总能成为会谈或闲聊时的热点话题。不过，除了相互“吐嘈”，更多的人想知道：恶劣天气是怎么产生的？大范围跨界污染究竟该由谁承担责任？

下一个，谁会“躺着中枪”？

对于陌生的、异常的现象有恐惧感，然后很想知道这种现象从何而来，这或许是人类的本能。

正如10年前关注“非典”疫情一般，面对近两年突如其来的空气污染，很多人都在努力寻找雾霾的“肇事者”。

早期的“祸首”被认为是风。2012年6月，我国中部地区大面积出现雾霾，当时多地气象部门的说法是“周边省市烧秸秆”，“风吹过来的”。而当雾霾迟迟不能散去时，气象部门又表示：“风力太弱，不利于霾的消散。”

今年春节期间，又有人提出烟花爆竹是那段时间雾霾的“罪魁”。有实验得出，燃放鞭炮产生的PM2.5平均浓度是正常空气浓度的5.4倍，最高时达到66倍。

还有人认为，汽车尾气是导致雾霾的主要原因。但随后汽车产业界集体“喊冤”，称不能把汽车当作“替罪羊”，并强调“车用燃油的质量升级远比汽车排放升级更值得关注。”

今年全国“两会”期间，中国石油化工集团董事长傅成玉在回应“油质不过关导致雾霾”时表示：“其实最大的杀手是煤炭，当务之急应是治煤。”

“雾霾侵袭中国一年多时间了，我们几乎看不到有‘人’站出来为雾霾埋单。”网友Andy在微博上写下这样一句话：“如果明天再看到有关雾霾原因的报道，不知道下一个轮到谁‘躺着中枪’？”

企业直排，还能“独善其身”吗？

大规模环境污染事件，不能说没有天灾的因素，但更要追究“人祸”的责任。在华东师范大学长江流域发展研究院沈玉芳教授看来，肇事单位和个人应为污染和跨界污染直接负责。

“毫无疑问，作为在一线生产的企业，不仅要对直接排污的行为负责，而且自己往往也会深受其害。”家住湖南怀化的杜海波（化名）曾经在浙江温州从事塑料包装袋的生产加工，他就亲身感受过环境污染给家人造成的伤害。

那时，杜海波和爱人住在一室两厅的出租屋内，生产所用的塑料、油漆等化工用品堆在后院，“只要机械开动，加工塑料及喷漆散发出的气味非常刺鼻，很难闻。”每当开工时，杜海波就把家里所有的门窗打开，让气味散发。

两年后，杜海波的儿子出生。让杜始料不及的是，在儿子出生后的6个月内，小家伙隔三差五地生病，经常咳嗽。起初他还以为儿子体质差，后经医生提醒才猛然想到，是不是家里的塑料袋加工引发的？

杜海波当即把儿子送回湖南老家。之后，儿子的身体逐渐好转，持续咳嗽的情况渐渐减少。

“加工塑料袋肯定是有污染的，我以为打开门窗让气味散发出去就没事。但事实上，我错了。”杜海波说，他租住的那个村子有很多家塑料加工的小作坊，每家打开门窗都想让废气往外排，实际上每家每户呼吸的都是被污染过的空气，谁也逃脱不了。

后来考虑到加工化工产品对身体的伤害，杜海波与家人决定，变卖加工设备及原材料，回老家做生意。

“环境污染，就是害人害己的事。” 中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋教授说，随着中国工业化、城镇化进程的加快，一些地方过多地发展高耗能、高污染、低附加值的产业，会使得当地的环境承载力达到极限，在这个范围内每一个人都会受到影响。

“市长敢不敢下湖游泳？”

今年全国“两会”期间，在北京人民大会堂西大厅，苏州市委书记蒋宏坤与其他代表一起审议政府工作报告。蒋宏坤的发言题目是《携手共筑幸福美丽新家园》，当他讲到“争取用5至8年，使所有的湖泊水质都有根本改观”时，现场参加审议的中共中央总书记习近平插话说：“现在网民检验湖泊水质的标准，是市长敢不敢跳下去游泳。”风趣的话语引得代表们都笑了起来。

“请市长下水游泳”的说法，实际上是“请环保局长下河游泳”的升级版。

2月初，一位浙商发微博称，因家乡的小河漂浮着大量垃圾，他要悬赏20万元请温州瑞安市环保局长下河游泳。2月19日，又有人抬价至30万元，邀请温州市苍南县环保局局长下河游泳；同日，广东东莞一网友也在微博上“如法炮制”，出价10万元邀请该市环保局长下河游泳。

环保局长频频被“邀”下河游泳，尽管带有几分调侃，但同时也是民众对环保部门未能管好污染而发出的问责之声。

翻开每个省市的政府工作报告，几乎每一年都会将“节能环保”列为当年政府的重要工作之一。但现实情况却是，环境污染压力一年比一年大。

“与其说是企业直接排污造成的污染，还不如说是一些企业与个别地方政府为了各自利益，联合起来逃避层层监管。”蔡守秋的语气很重。

他说，有些地方政府为了追求GDP，有些企业为了利润，他们相互作假——形成所谓的地方保护主义。“某种意义上讲，出现环境质量如此严峻的现状，政府要担责，而且要担主要责任。”蔡守秋提出，生态环境是公共产品，政府职能之一就是要为公众提供好的公共产品，但有些地方政府确实没有做好。

对于一些地方生态环境质量恶化的现状，环保部副部长吴晓青坦言：“目前确实有一些河流、湖泊不适合游泳，部分地方水环境治理成效也不明显。这既有治理的长期性、艰巨性和复杂性因素，也有当地政府重视不够、措施不力的影响。”

“喊破嗓子不如甩开膀子”，香港和广东已开始行动了。3月底，香港发布《清新空气蓝图》，阐释空气质量面对的挑战，以及跨境、发电、海陆交通等方面的配套政策措施和计划。

污染源在中国，各类机动车排放的微小颗粒所占比例

“九龙治水”，不能分治

当香港与广东决定联手治污的时候，同是一江相连的上海与浙江还处于“剪不断，理还乱”的纠结中。

3月份以来，当“黄浦江死猪”事件爆发后，有关死猪从哪里来的问题就一直困扰着各方。

上海方面通过打捞死猪的耳标认定，这些猪来自嘉兴。社会各界将矛头对准了浙江嘉兴。对此，嘉兴市副市长赵树梅表示，耳标是生猪首次免疫时的标记，一部分会转售其他地区养殖，因此不能认定上海水域的死猪全部来源于嘉兴。

1万多头死猪不可能是凭空出现的，尽管嘉兴有可能为其他地区背了黑锅。但不可否认的是，我国环保、疫情监测等部门长期以行政区划为界“各自为政”，各人只扫门前雪的做法往往会导致“张三推李四，李四推王五”的局面。

“这实际上就是‘九龙治水’的问题。”全国人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅表示，“九龙治水”可能是客观上的分工需要，但我们需要的是九龙共治水，而不是分头治水。

以治水为例，业界有一个形象的说法，叫做“水利不上岸，环保不下河。”面对同一条河流，可能涉及到10余个部门共同管理：水旱灾害由防汛抗旱部门负责，排涝由城建部门负责，环境由环保部门负责，供水由水管部门负责，绿化由园林部门负责，生态是林业等部门负责……

各部门割裂而治的后果，往往会出现相互推诿的弊端。事实上，多部门共同管理只是“九龙治水”的具体表现之一。当前中国治理环境污染更为麻烦的问题在于，多个不同行政区划的政府如何跨区域联合治污？

沈玉芳对这一状况深表担忧：“现在，有些地方政府对本地环境保护都很难负责到底。在连自家‘门前雪’都很难主动清扫的情况下，如何希望他们会去管别人家的‘瓦上霜’呢？”

对此，蔡守秋建议：由国家环保部负责监督，地方政府要对辖区边缘的环境指标负责。比如长江某一段，各地要保证自己管辖边境处的水质能达标。若每个区域都这么做，那么整条长江的水质就可以保障，也不存在上游污染下游受罪的问题。

30多部法“管”不住一条河？

从古至今，法律通常被认为是政府能够动用的最有效的管理手段。

早在1979年，我国就颁布了第一部综合性的环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1 988年，专项治理大气环境污染的《中华人民共和国大气污染防治法》开始实施。截至2012年底，我国与环保相关的法律法规已有30多部。

“以法律数量和规定内容来看，我国的环保法律法规跟发达国家相比不算落后。”中国政法大学环境法教授王灿发认为，问题就在于没能严格执行。

有法必依，违法必究。这是基本的法律准则，为什么在环保领域就难以执行呢？

有学者一针见血地指出，对有些地方而言，存在着权大于法的现象。一些地方政府为了地方经济利益，往往将自己的“决定”凌驾于法律之上。

在这一点上，表现最明显的莫过于“先开工，后环评”的不正常现象。在我国，新建工程或项目一般都要进行环境影响评价（简称“环评”），环评往往是项目审批的前置环节，且具有“一票否决权”。但在实际操作中，一些地方政府为了GDP政绩，常常是“先开工，再环评”，有时甚至连环评都“避开”了。

除了“有法难依，有法难究”外，“守法成本高，违法成本低”也被认为是我国环保法律法规亟须完善的地方。

如《海洋环境保护法》中，违反法规进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处两万元以上、二十万元以下的罚款。而在国外，类似的罚款通常以数百万、数千万元计。2001年，全球最大的能源公司之一、美国雪佛龙石油公司因一起重大污染案被判罚95亿美元，用于清理和赔偿这一能源巨头对厄瓜多尔环境造成的破坏。

企业地下排污示意图

同呼吸，共责任

自2007年起，每年3月最后一个周六的晚上，很多人会熄灯一小时来表达对环保的支持。这是由世界自然基金会为应对全球气候变化所提出的“地球一小时”倡议，目前已得到全球大多数国家的响应与支持。

有趣的是，今年的“地球一小时”活动提前一周在3月23日举行。为何会提前一周？原来，今年3月30日恰逢西方的复活节。或许，在西方人看来，人类只有保护好生存的环境，才有可能复生。

如果说西方人的想法太过于虚幻的话，那么中国人的心愿则相对要现实得多。

“有人问我的理想是什么？我希望20年后，中国的天是蓝的，水是清的，空气是可以呼吸的。”

这是阿里巴巴集团董事局主席马云在一次演讲中的发言。他说，环保，真正需要的是每一个人的行动，而不是等待某一个组织的行动。

人们都希望得到好的空气质量，但有时却不愿意改变现有生活方式。比如即便开车再拥堵，他可能也不愿意去乘坐公交车；即使日光充足，他可能也不愿关掉家里的电灯；即使小区里有废旧电池回收箱，他可能依然会将电池乱扔……

“事实上，我们每个人都要为环境污染负责，因为每个人都可能是环境污染的受害者。”蔡守秋说，以雾霾为例，表面上看可能跟气候条件有关，但深层次原因则是中国快速工业化、城镇化过程中所积累环境问题的显现，高耗能、高排放、重污染、产能过剩、布局不合理、能源消耗过大和以煤为主的能源结构持续强化，城镇机动车保有量的快速增长，污染排放量大幅增加，建筑工地遍地开花，污染控制力度不够，大气污染排放总量远远超过了环境容量等多种原因，造成一些大中城市的雾霾不断发生。

网友Andy也再次更新她的微博：“与其说‘同呼吸，共命运’，不如说‘同呼吸，共责任’。”