关于德国巴登-符腾堡州土地管理模式的探讨

许业修

（CMCU·中联建筑，重庆400039）

关于德国巴登-符腾堡州土地管理模式的探讨

许业修

（CMCU·中联建筑，重庆400039）

0 引言

马克思认为，土地是一切生产和一切存在的源泉。

土地是一种天然存在的自然资源，它是人类立足的空间场所和生存条件，同时也是使劳动过程和生产过程能够实现的基础及物质条件。然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性和土壤的不可再生性，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。

土地问题基于联邦德国的情况是，虽然它的国土面积相比中国要小很多，但是它仍然是一个人口非常密集的国家。本文主要以德国巴登-符腾堡州的土地管理模式为探讨。

1 关于巴登-符腾堡州的一些数据统计

巴登-符腾堡州是欧盟内经济和竞争力最强的地区之一，尤其在工业、高科技和科研方面被看作是欧盟创新力最高的地区。2003年巴登-符腾堡的科研支出占其国内生产总值的3.9%，在欧盟内仅次于瑞典（4.0%）。在欧盟内巴登-符腾堡州是最富有的地区之一，其指数为130.4（EU27：100，2004年）。同时其失业率仅为5.0%（2007年5月），是继巴伐利亚州以后德国最低的。

表1是关于巴登-符腾堡州和德国的一些重要数据指标的比较。统一后的联邦德国由16个州组成，巴登-符腾堡州的国土面积大致有35750 km2，约占全德国的十分之一，是德国国土面积第三大州。全州的年降水量达到850mm，水资源非常丰富。

表1 巴登-符腾堡州和德国的重要数据比较（经济数据来源为德国联邦统计局公布的2012年数据）

从国民生产总值（GDP）来看，巴登-符腾堡州超过了德国平均水平的112%，在全德16个州排名第三位，仅次于北莱茵－威斯特法伦州和巴伐利亚州。但是从二氧化碳的排放情况来看，在总量中所占比例和人均排放量却是相当少的。

从第三项人口密度可以看出，巴登-符腾堡州已经达到了300人/km2，超过了整个德国的平均值。巴登-符腾堡州拥有35个县，9个市，社区数量超过1000个。自两德合并以来，德国南部尤其是巴登-符腾堡州就经历了一个人口大量迁入的过程。因为人口的急剧大量增加，因此就需要建造大量的房屋，这就导致了一个土地消耗的问题。这个问题虽然在70年代就引起了注意，但是直到1995年起直至今天它才愈发显得突出。

2 关于巴登-符腾堡州土地管理的介绍

2.1 法规政策体系

与土地管理及空间规划相关的法律文件主要有《联邦建造法典》和《联邦空间秩序规划法》，及与它们相配套的《联邦建造法典实施办法》、《规划图例条例》、《联邦空间规划条例》等。

巴登-符腾堡州发展规划的核心内容是在研判经济发展趋势，分析预测未来人口规模，整理土地利用和基础设施建设现状情况的基础上，明确全州地域空间内统筹发展的原则目标与框架，确定覆盖全州地域空间的定居点城镇体系结构、开敞空间体系规划、基建设施布局规划等。对州内各个不同的地区制定适合自身情况的发展措施、政策，如确定各地区内自身的发展轴线、空间模式、拓展方向（尤其是针对带有特别发展诉求的地区）、编制基础设施规划等。如图1所示巴登-符腾堡州州域各社区定居点和交通区域所占国土面积比例。州发展规划由联邦空间规划和州规划部门共同制定，经过专家和部门论证实施并纳入到联邦空间规划之中。

图1 巴登-符腾堡州各社区内定居点和交通区域所占自身国土面积比例

2.2 行政管理体制

巴登-符腾堡州的土地管理与多数联邦州类似，采取分散管理和分工合作的体制。州政府各部门中参与土地管理的机构主要有州测量局（下设市、镇地籍管理处，主要负责全州地籍资料的测绘、保存和提供统计使用）、州发展规划与环保局（下设规划处，主要负责全州的土地利用规划和土地整理工作）、地方法院（下设土地登记局，主要负责涉及土地或房屋的买卖、抵押等产权变更的登记备案），另外国家财政部负责主管农业用地和地产价值的评价。

巴登-符腾堡州的土地管理在行政体制上重视土地立法，由法律、法规来明确规定土地管理的内容、权限和操作方法，而这些规定正是土地管理部门确定任务思路和顺利开展工作的法理基础。同时不断更新先进的现代化、信息化技术，将土地信息的采集、存留与使用达到高效、便捷、准确的目的，相比以往在一定程度上降低了土地管理的成本。

2.3 城市规划体系

德国的规划体系是与行政结构体系紧密相联的，可分为联邦国土规划（Raumordnung）、州发展规划（Landesentw icklungsp lan）和地区发展规划（Gebietsentw icklungsplan），主要由综合性的空间规划，以及城市、交通、土地利用等专业领域的规划构成。

空间规划是指各种范围的土地及其上部空间的使用规划和秩序的总和。主要由联邦、联邦州、地方三个层面组成，为法定的正式规划。其中在地方层面又分为土地利用规划（Flaechennutzungsp lan，简称为F-p lan）和建造规划（Bauungsp lan，简称为B-p lan）两个部分。

土地利用规划，即F-plan，根据城市发展的战略目标和各种土地需求，通过调研预测，确定土地利用类型、规模以及市政公共设施的规划，为土地资源的利用提供了一个基本的意见。该规划对市、镇政府或公共的建设单位有约束力，但是对于市民没有法律上的直接约束力。空间开发的模式和指导原则由联邦政府和州政府共同制定，再由各级政府组织实施。

2.4 土地登记制度

权利登记制度，也称德国登记制度。对于土地权利变动完全采用物权变动的形式主义，非经登记不生效力，非但不能对抗第三人，当事人之间在法律上亦不发生物变动的效力，只具有债权效力。

德国是一个地少人多的国家，因此土地尤为珍贵，土地价值也尤其为德国人所珍视。凡涉及到土地产权及土地上房产的买卖抵押等的变更，法律要求当事人双方必须前往土地所在地的公证人事务所办理公证手续。

涉及土地使用权转让的情况，由于土地使用权的转移不影响到土地所有权的变更，因此当事人双方无需再到土地登记局去办理登记手续，而只需要到公证人事务所去公证土地使用权转让合同后即可。

2.5 土地征用补偿制度

19世纪德国宪法的制订者们为了完全禁止在土地征用过程中采用“无补偿的征收”(entschadigungs lose En teignung)，故清楚地规定了该过程必须严格依据法律执行，且在该法律亦同时明确了征收的补偿数量和类型时，土地征收方可执行。二次大战后公布的德国基本法第14条第3款规定，“为公共利益起见，财产可以征收。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为公平之衡量。”这是在明确利益平衡的基础上进行的公平补偿原则。

土地征用补偿额度和标准为：

①土地或其他征用物损失的补偿，其标准为以土地或其他征用物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值；

②营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；

③征用物上的一切附带损失补偿。

另外，土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有代偿地补偿、代偿权利地补偿等。

譬如《联邦建造法典》（Baugesetzbuch）中规定，如果土地是被征收人赖以维持其生产、经营或从事其职业所必须之生产资料时；或者存在执行土地征收工作的政府部门能依据公平公正的裁判，使得被征收人能以适宜的代价获得另一块土地作为补偿的情况时，被征收人可以向政府申请另外补偿一块土地以代替其本应获得的土地补偿金。

2.6 土地整理

土地整理的主要目的是通过对特定区域内的国土利用情况进行调整，改善农业、林业的分布及生产条件；改善农村人口的居住、生活条件，提高农村地区的经济水平；满足未来对土地利用的需求；保护自然、人文的景观和遗迹。

土地整理的主要任务和内容可概括为：土地整理结合农村经济发展，推动农村地区的发展；土地整理分类指导、程序紧密联系；重视对景观的维持，以及对民族历史、文化遗产的继承与保护；强调对生态环境的保护与建设；重视公众参与；地籍管理贯穿始终。

3 高效的土地管理（ELM：Efficient land management）作为可持续发展生态政策的重要组成部分

可持续发展生态政策的制定与城市土地的集约利用有重大关系。土地、人口、环境三者相依相存紧密联系，寻求适宜的城市建设用地与人口数量的比例实际上是在维持生态环境和确保高效利用城市土地之间寻求一种平衡。

3.1 什么是ELM

在巴登-符腾堡州实施ELM的这些土地，主要是针对那些已经使用过的建设用地而并不是新开发的耕地、林地，比如将曾经的工业用地、铁路用地经过转换变成其他功能的用地之类的。这种模式，针对那些已经纳入城市区域的土地，政策上建议不应该再继续增加该区域的交通压力。所以措施之一就是尽量增加步行和自行车的交通，对这类低排放交通模式重新进行梳理，然后才考虑增加公共交通。

例如“斯图加特21”项目，通过将铁路基础设施和中央车站转移至地下空间，重新开发原来被铁路枢纽站和铁轨所占据的109公顷城市中心区用地，该用地将被建设成集居住、办公、商业和休闲功能为一体的新城区。

3.2 实施ELM所带来的收益

（1）ELM所开实施的土地主要集中在已经开发使用过的土地，而这些土地几乎都已经存在有基础设施，这就能一定程度上降低土地的再开发成本，同时也降低城市在基础设施建设上的投入。

（2）LM通过减少汽车交通和缩短行人步行距离，使公共交通的成本效益得到提升，使城市和乡村区域内“在步行距离内提供日常生活必需品和服务”成为可能；支持城市向高效的能源供应结构转变，例如发展（生物）热电机组，太阳能热光伏等。

（3）有效地减少CO2、NOx的排放和降低空气污染，见图2，图3。

图2 巴登-符腾堡州2011年CO2、NOx排放情况

图3 巴登-符腾堡州PM 10排放情况

“斯图加特21”项目通过提高铁路的运力和便捷性、建设与枢纽站相结合的大型商务区，预计每年有1800万人次的旅客从公路自驾改为乘火车出行，这样巴登-符腾堡州将年均减排CO2达7万t，节约了大量的能源消耗。

（4）ELM包括在城市内城地区的绿化和种植措施，例如在屋顶、墙壁种植绿色灌木等，这样有效地提高了在城市内城地区居住的质量。

（5）ELM能有效地减少城市无序扩张，使得足够多的非城市建设区域得以保留，同时也有助于保护区域内生物的多样性，见图4。巴登-符腾堡州是德国最重要的旅游胜地之一，其景色秀美、名胜众多，只有巴伐利亚可以媲美。本州的绝大部分区域属于黑森林，这块自然胜地的山峦、湖泊令全世界游客为之向往。

（6）废弃地（棕地）开发作为ELM的重要一部分，使得城市和乡村的废弃、闲置土地重拾吸引力，而且相对耕地、林地（绿地）开发在每1欧元的投资回报率上能为当地创造出更多的就业岗位。

3.3 以减少土地消耗为目标的ELM实施措施

（1）充分协调参与州土地管理的各利益相关方：地方政府，来自产业的投资人团体，独立产权人和非政府非盈利性质的自然保护组织。

（2）以ELM为辅助，指导并提醒地方决策者如何实施地方的发展计划。

（3）紧密的法律框架和完善的实施措施。

（4）重点在重塑土地，对针对已开发使用的土地进行重建和投资的项目给予减收物业税方面的奖励；补贴针对废弃地的开发项目。

图4 巴登-符腾堡州2011年各类用地所占国土面积比例

4 巴登-符腾堡州土地管理制度的特点

（1）近年来巴登-符腾堡州的土地管理部门广泛地将地理信息系统(GIS)技术运用到土地管理工作中，并将其与航拍、遥感等新技术相结合来进行全面而深入的现代化空间分析及绘图，提高空间资料库与国民社会经济统计指标的匹配率，从而为土地管理和规划编制提供更高效的分析及研究方法。

在过去的20年中，在规划过程中嵌入一个气候观点的发展研究在德国开始发展起来并逐渐被国外所采用。例如针对州首府斯图加特市当地气候情况的一个详细研究，它通过非常多的分析图纸来反映了斯图加特当前的气候状况以及未来的气候发展趋势。而这个现在相当于一个城市气候说明书，这个气候说明书也是作为编制斯图加特城市规划的一个重要基础材料。图5为专门反映各类信息的图片，例如反映光照强度、风速、空气质量等的信息内容，而在进行城市规划的时候这些因素都会得到考量。

（2）联邦德国和巴登-符腾堡州法律为公众参与土地利用规划和土地整理提供了充分的法律保障。

土地管理是一项涉及面广、政策性强、技术含量高的系统工程。针对我国的特殊国情，应当合理借鉴国外公众参与的先进经验，在实际工作中重视公众的意见，对重大事件的决策和执行采取公开、公正、民主的工作方式。通过公众的参与，使其能够将切身经验和愿望纳入整理项目的决策中，一方面调动了其参与土地再开发的积极性，另一方面也使项目的规划更加科学合理，符合当地的实际情况。

（3）巴登-符腾堡州土地资源有限，因此十分注意保护，严格控制城市蔓延。现在州内的城市发展指导思想是首先考虑内在型的土地再利用式的发展模式，即优先考虑的是对已开发土地进行再开发。我国目前城市发展规模上的主要缺陷之一就是多采取“摊大饼”式的建设模式，城市无限膨胀，而外围的基本农田、林地被逐渐蚕食。

（4）加强对国土利用、城市土地利用规划实施情况的跟踪调查和评估，及时有序地开展规划的修编调整，也是各国非常重视的问题，我国也正在加强理论和方法上的研究，及时做到对规划实施调整。

5 结语

中国目前正处于深化改革和提升城市化进程的关键时期，当前形势下经济上行对土地有着旺盛的需求，也正是土地结构、土地价格、土地供应总量、开发强度容易失控的时期。我们在城市和区域内的土地管理方面应当吸取借鉴国外经验，以完善的城市规划体系为基础，以健全的法规和行政体系为保障，对区域与城市发展发挥历史性作用。

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Discussion on Land ManagementModeof Baden-Württemberg in Germany

在提升城市化进程的过程中，土地管理正越发重要地成为影响城市发展建设的因素，而如何做到高效、有序、合理地管理利用区域及城市内的土地也是国内学者当前研究的热门课题。通过借鉴德国巴登-符腾堡州的土地管理运行模式，可以为当前我国的城市建设提供有益的经验和思路。

高效土地管理；城市发展；城市规划；土地征用补偿制度；

In the process of urbanization promotion,landmanagement is increasingly influencing the development and establishmentof the city,so that efficient,well-organized and reasonable urban landmanagementbecomesahot topic for scholarsathomeand abroad.The landmanagementand operationmodeadopted by Baden-Württemberg in Germany can offer some usefulexperienceand inspiration forurban construction in China.

efficient landmanagement;urban development;urban p lanning;land requisition and compensation system

TU 981

B

1671-9107（2013）11-0001-05

10.3969／j.issn.1671-9107.2013.11.001

2013-09-09

许业修（1984-），男，重庆人，本科，主任规划师，主要从事区域规划、城乡总体规划研究。