关于上海市水务工程开展施工图审查的建议

卢勇池

（上海宏波工程咨询管理有限公司，上海 200232）

0 引 言

施工图审查是指施工图审查机构，按照有关法律、法规、技术标准及批准的初步设计文件，对施工图中涉及公共利益、公众安全、结构安全、工程建设强制性标准和规范执行情况等内容进行的审查。这一做法在工程界早已深入人心、形成制度。

早在 2000年 1月，国务院所颁布的《建设工程质量管理条例》，就明确规定了建设工程应当建立施工图审查制度。而 2000年 9月国务院所颁布的《中华人民共和国建设工程勘察设计管理条例》更是在其第三十三条中明确，“县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”。随后 2001年 2月，建设部颁发了《建筑工程施工图设计文件审查暂时行办法》（建设[2000]41号），开始在建筑工程中实行施工图审查。2004年8月，建设部又以部令的方式正式颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》，就审查管理方式，政府监管的内容和分工，审查机构的地位、性质与责任，审查内容和程序等作了明确。

房屋建筑和市政基础设施工程的施工图审查早已在全国范围内全面展开，铁路、公路、水运、人防等专业的施工图审查也相继推行。在这些行业，施工图审查已成为一项法定制度而强制实行，无不明确规定“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。

1 上海水务工程施工图审查现状

虽然国家早已用行政法规的形式将施工图审查作为建设工程的一个法定程序，但这一制度在水利工程建设中尚未得到推行。

2005年 12月，中国水利水电协会组织课题组开展了水利水电建设项目施工图设计审查的调查研究工作。旨在落实国务院《建设工程质量管理条例》中关于施工图设计审查的规定，研究和探索在水利水电建设项目实行施工图审查制度的可行性和具体办法。同时，黄河水利委员会建设与管理局、河南黄河勘测设计研究院受水利部建设与管理司委托，也开展了水利建设项目施工图设计审查的课题研究。2006年在全国水利建设管理工作会议上，正式提出要在水利工程建设中推行施工图审查制度，以确保工程设计和建设质量。随后，江苏、浙江、安徽、福建、河南等省份的水利工程中也将施工图审查作为法定程序的一个必要环节予以推行。

目前上海市水务工程施工图审查工作尚在探索之中，没有具体的管理办法或实施细则进行规范和指导。虽然上海的施工图审查没有作为法定程序予以推行，但施工图审查的意识已经在业内形成，并在力所能及的范围内开展了这项工作。这些工作虽不是严格意义上的施工图审查，但也是一种审查的方式。

1.1 专家学者的审查

部分水务工程的施工图审查是由项目法人自发实施的，项目法人常邀请行业内有关的专家、学者、技术人员对施工图进行评审或讨论，听取各种意见后要求设计单位认真研究，对施工图进行修改、补充和完善，起到了一定的效果。

但这种审查缺乏监管功能，不能保证审查工作的客观性和公正性；审查人员也没有相应的法律责任予以约束，主观随意性较大。

1.2 参建各方的审查

开工之初项目法人一般会组织监理、设计、施工等参建各方共同对施工图进行会审。由于水利建设项目技术复杂，涉及专业较多，设计图纸量很大，在施工图会审之前，参与的项目法人、施工监理、施工管理人员等，一方面没有充分的时间对成批的设计图纸和计算进行审查和复核；另一方面，受业务水平的限制，不可能熟练地全面掌握国家和水利行业强制性标准及其他有关的规范、标准。会审人员很难发现施工图中存在的违反相关的法律、法规和强制性标准问题。

因此，这种设计交底性质的会审方式难以起到对施工图设计进行审查把关的作用。

1.3 施工监理的审查

监理单位根据 SL 288—2003《水利工程建设项目施工监理规范》第 5.2.4“监理机构收到施工图纸后，应在施工合同约定的时间内完成核查或审批工作，确认后签字、盖章”的规定，对施工图进行核查或审批。其实监理的依据是施工图纸和施工验收规范，对名目繁多的设计规范往往知之甚少，不可能掌握也没有要求了解哪怕是其中的强制性条款，而按图监理倒是对监理人员的基本要求。因而由监理来承担施工图审查的法律责任，无疑加重了监理的负担，也是不合理的。在 GB 50319—2000《建设工程监理规范》中就没有这种规定。

而且施工监理往往是按照施工规范的要求和现场情况对施工图进行核查，这样的核查与施工图审查的要求差别很大。

1.4 设计监理的审查

水利建设项目自推行项目法人制以来，项目法人虽然了解勘测设计文件的质量对工程的重要性。但由于自身技术力量不具备对勘测设计工作的审查和管理能力，因此，须借助第三方的力量。设计监理受项目法人委托，作为第三方参与到设计过程中，在一定程度上约束了设计单位严格执行自身的质量控制程序，从制度上保证了设计产品的质量。

但是，由于大中型水利建设项目的设计周期较长，设计监理单位需要长时间投入较多专业技术力量是有困难的，而且受监理取费标准等因素的制约，这一制度尚未得以有效实施。目前，在上海的水务工程中基本没有推行。

1.5 未经任何审查

当然，也有部分施工图没有经过任何形式的审查，就直接用于施工。一些图纸中不同程度存在的错误缺陷和失误，造成了安全和质量问题，既增加了工程投资，又降低了使用标准。

2 上海水务工程实行施工图审查意义重大

2.1 执行法律法规

国务院颁布的《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》均规定了实行施工图审查制度，并且两个法规分别在第十一条和第三十三条中均明确提出“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。在法律用词中表示严格，在正常情况下均应这样做的：正面词采用“应”，反面词采用“不应”或“不得”。也就是说不使用未经审查的施工图是国家的严格规定，在正常情况下是必须要落实的，因而在我国施工图审查是工程建设一个强制性的必要环节。

上海市《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见》二十二条中的第二条“严格执行工程建设审批程序。本市新建、改建、扩建建设工程(包括房屋修缮项目中的改扩建工程和城市基础设施大修工程)必须按照建设程序规定，严格履行项目立项、项目报建、环境影响评价、规划许可、征地拆迁、设计文件审查、施工许可和竣工验收等审批和备案程序。”也将施工图审查列入八个必须严格履行的建设程序之一。

因此无论是国家还是地方，都确定了施工图审查制度的法律地位，都明确了这是一道必须贯彻执行的法定程序。所以将施工图审查纳入基本建设程序，是上海水务管理部门对水务工程基本建设程序的重大改革，是对国家法律、法规的有效贯彻。

2.2 保证工程质量

施工图审查的目的是为了保证公共利益和公众安全，是对施工图是否执行工程建设强制性标准和国家法律、法规而进行的审查。这些强制性标准和法律、法规所约束的都是对工程质量、安全有直接的作用和决定性影响的重要内容，不得有丝毫的差错和半点的松懈。许多工程事故尤其是恶性事故，尽管各自的具体情况不同，但究其根本原因就是违反了相关的法律、法规和强制性标准。这些规定之所以要强制执行，是因为有着血的教训。

设计文件是施工的依据，设计中的隐患和不足，将直接影响所建工程的质量和效益，可以说勘察设计质量是工程建设质量的根本。一旦设计中有违反法律、法规和强制性标准的情况，那对工程是致命的，近几年一系列恶性重大工程事故的发生许多都是由设计的先天不足造成的。而所谓的工程质量检查、验收，都是在工程实施后进行的，即使发现设计中的问题，也是木已成舟，很难从根本上得以纠正和弥补。

开展施工图审查，可变事后检查为事前把关，在图纸交付施工之前就把问题消灭在萌芽之中，能最大限度地降低风险，是保证工程质量最行之有效的重要手段。资料显示，在施工图审查刚刚推行的2003年，全国共审查了 110402项、总计 8.65 亿 m2的房屋建筑工程项目，发现存在违反工程建设标准强制性条文的有 248983条次、安全隐患 13717个。可以想象这些问题的发现和纠正避免了多少起工程事故，又保证了多少个工程的质量。同时在整个工程建设中，设计这一环节可控制的工程投资高达 70%～85%，即大量的费用已在设计环节就被确定。通过施工图审查的合理化建议也能避免过度设计，控制工程投资。

所以上海水务工程推行施工图审查，是保证水务工程质量和投资效益不可或缺的重要环节，是对国家和人民生命财产的有效保障。

2.3 履行监管职能

经济体制的改革，使市场主体发生了根本的变化。建设单位和设计单位的企业化、投资主体和利益分配的多元化，必然带来追求自身利益的最大化。从而很容易忽视社会公众的利益，有的甚至不惜损害社会公众利益、损害国家的利益，去谋取一己或小团体的利益，这是市场经济的必然产物。不建立施工图审查制度，建设方在勘察设计市场上的行为缺乏有效制约，一些低素质的建设方为节省工程投资或为了扩大盈利方面的功能，常明示或暗示勘测、设计单位违反相关法律法规或工程建设强制性标准，降低建设工程质量或减小工程在公益方面的作用。而一些设计单位为了赢得市场往往受制于业主，违心地服从建设单位提出的不合理、甚至不合法的要求。

水务工程作为政府投资的基础设施决定了其对公众利益和社会公共安全的影响，而这也正是《行政许可法》要求政府部门必须监管的责任。毋庸置疑，施工图审查制度就是实现政府对设计质量监管的重要手段。政府通过认定的审查机构进行施工图审查，转变了《建设工程质量管理条例》规定的由建设行政主管部门或者其他有关部门审查的做法，符合行政审批的改革精神。主管部门不再从事具体的审查和批准工作，但仍需承担监管的责任。

因此上海水务工程若推行施工图审查制度，水务行政主管部门不但能有效地约束设计单位的质量行为，确保施工图的质量，而且还能约束建设单位的不规范市场行为。将审查合格书作为水务部门审核《水利工程开工审批申请表》的前提，加大了水务部门对建设单位的监管力度和范围，可以使上海的水务工程建设市场更趋规范、有序。

2.4 适应水利特征

水利建设项目的总体布置、建筑物选型和结构设计，与河流特征、地形地貌及工程地质条件密切相关，个性化特点明显。水利工程具有规模庞大、结构复杂，建设周期长，以及施工图设计要根据开挖后的工程地质参数等进行调整的特点。因而从初步设计到施工图设计，一般要经历较复杂的环节和较长的时间。在较长的设计周期内，一方面施工技术、材料价格等条件有可能发生较大的变化；另一方面，水利工程施工多为露天作业，施工占线长，受地形、地质、水文、气象、周围环境等自然因素的影响较大，存在着较多的不确定因素。水利工程的这些变化和不确定因素千头万绪，严重干扰着设计的技术创作，影响着设计的工作成果。这就更需要第三方对施工图进行全面的、系统的审查，更应该采取严格的制度和措施对设计质量进行监控。

同时，水务工程尤其是大中型枢纽、堤防、泵闸等工程，都是事关国计民生的重要基础设施，如果因工程设计存在质量隐患，而发生溃坝、决堤或其他安全事故，后果不堪设想。由此可见，水务工程的施工图质量对公众利益和社会公共安全的影响非同一般。所以水务建设工程更迫切地需要推行施工图审查制度。

2.5 提高设计水平

施工图审查能在图纸交付施工之前就把问题消灭在萌芽之中，这不但对提高工程设计质量，制止违反国家强制性标准、防范重大安全质量隐患，起到了积极的监控作用，而且也提高了设计单位和勘测设计人员贯彻工程建设强制性标准的自觉性、促使设计质量的自我完善。

同时上海水务部门可要求各审查机构做好典型工程案例、共性问题和重大隐患的总结、技术研讨与交流，汇编成册。不定期地组织学习培训，使勘察设计人员引以为鉴，有效避免不同设计人员、不同项目中出现同样的问题，对其提高业务水平和自身素质必将起到很好的促进作用。对水平低下、质量问题严重或反复出现类似问题的勘察设计单位可实施动态管理，进行通报、经济处罚或降级处理。这既是履行行政的监管责职，又是对勘察设计单位和人员的一种鞭策，对提高本市整体水务勘测设计队伍的素质和水平影响深远。

2.6 接轨国际惯例

上海是全国经济最发达的地区之一，正在建成社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运的四个中心。

施工图设计审查制度是国外普遍实行的一项制度。如德国专门设置了设计审查局，认定审核工程师，并成立审核工程师事务所，承担设计审核工作。事务所对设计审查局负责，提出审核意见，交审查局批准。日本也在建设省下设八个地方直属建设局，负责中央投资项目的设计审查工作和监督管理；而地方的公款投资项目和民间的投资项目，则全部由都道府县的建设局负责设计审查、批准和管理。所有英联邦国家也都推行设计审查制度，由政府批准的审查机构进行审查，也由经政府认定的私人机构和审核工程师进行审查。这些发达国家都规定，建设工程的施工图设计必须经过严格审查，方可建设。可以说施工图审查已成为了一种国际惯例。

建设国际化大都市就应该和国际惯例接轨。随着我国改革开放的不断向纵深发展，国外的设计企业将不断涌入我国市场，本市的水务设计市场必定会面临着残酷的国际竞争，因而上海推行水务工程施工图审查制度不但是与国际接轨的需要，也有助于提高本市水务设计企业的市场竞争力。

2.7 保护各方利益

施工图设计文件审查不仅可以保护工程质量、保护国家财产和人民生命安全，而且还能保护相关各方。随着国家法制建设的的不断深入人心和官员问责制的日益加强。一旦发生工程事故，不要说个人或企业，政府都得承担相应的责任。

这一点，近期国务院对上海“11·15”特别重大火灾事故的处理就可见一斑了。暂且不论在这起事故中设计有多大的责任(设计单位有多人被处罚)，也不管设计图纸有否问题(外墙保温材料应当是阻燃的)。但前已所述，如果设计中有违反法律、法规和强制性标准的情况，对工程是致命的。

所以上海水务工程开展施工图审查就可以有效地避免或减少施工图中存在的质量、安全隐患，有效地避免或减少工程事故(哪怕是小事故)的发生，从而在保护国家财产和人民(包括参建者)生命的同时，保护所有相关各方的利益，保护所有有关责任人的政治生命，也保护包括水务系统各级领导在内的相关监管人员的政治前途。

3 上海水务工程实行施工图审查条件成熟

综上，上海水务工程开展施工图审查真是有百利而无一害，也是势在必行。而且依笔者愚见，上海推行施工图审查，条件已相当成熟。

3.1 管理规范、程序井然

上海水务建设领域管理规范、有序。在市政府规定必须严格执行的八项审批和备案程序中上海水务工程除施工图审查外，其余程序均按要求执行。因而在这其中增加这一环节是很有基础的，无需大动干戈、从头理顺，更不会打乱原有的管理秩序。

水务部门可组织力量起草水务工程施工图审查管理办法及其配套的实施细则。在管理办法发布后，就可认定审查机构、培训审查人员，并在部分项目试点的基础上完善实施细则。在实施细则发布及管理办法规定的实施之日起，本市防洪、排涝、灌溉、水力枢纽、供水、排污、围垦等(包括配套与附属工程)各类新建、改建、扩建、除险加固的大中型水务工程建设项目就可全面推行施工图审查制度。

3.2 外部成气候、内部达共识

首先，全国各行各业(除水利外)全面推行施工图审查制度已多年，早已成为惯例。并形成了很多规范性文件，积累很多的经验，创造了很好的氛围。上海的施工图审查市场更是既成熟又规范。为加强建设工程施工图审查的监督与管理，进一步规范建设工程施工图审查的收费行为，2011年 2月 17日，上海市物价局、上海市城乡建设和交通委员会联合下发《关于本市建设工程施工图设计文件审查收费有关事项的通知》(沪价费(2011)002号)，对施工图审查收费实行政府指导价管理，提出了遵循“谁委托谁付费”的有偿服务原则，并明确了上海市建设工程施工图审查收费的基准价。这又为上海水务工程推行施工图审查，确定收费标准提供了很好的参照依据。

其次，上海水务工程的从业人员，无论是建设、设计、施工还是监理，对施工图审查这项程序也是了然于胸，早已形成了共识。所以在上海水务工程推行施工图审查制度，不是第一个吃螃蟹、不是一种创新、不用开拓、无需冒险，而是水到渠成、瓜熟蒂落的事。

3.3 技术力量雄厚、实践经验丰富

上海水务建设市场有着雄厚的技术与管理力量，行业内有着不少高等级资质的设计和咨询(监理)企业。这些企业综合力量强、管理规范、崇尚社会责任，在行业内有着良好的声誉，得到了政府和社会的充分信任，因而完全有能力承担施工图审查这一责任。同时这些企业人才济济，不乏 10年以上专业实践经验的中、高级技术人员，他们熟练掌握国家和水利行业强制性标准及其他的规范、标准、有着良好的职业道德，经培训后完全能胜任施工图的审查工作。

4 上海水务工程实行施工图审查的一点建议

上海水务工程的施工图审查，作为后起之秀还可以扩展工程的审查内容，使其更全面、更彻底。基于水务工程基本都是政府投资项目，所以笔者在此建议在常规的对施工图设计文件进行审查的基础上，范围可扩展到工程量清单和工程竣工图。

目前的工程量清单常常存在编制内容不完整或不严谨、清单工程量不准确等问题。这些错误或漏洞往往会成为施工方投标报价的突破口及施工过程索赔的依据。不仅造成了评标的困难，而且也给签订施工合同、竣工结算等带来诸多问题。同时清单模式的招投标，招标方要承担工程量的风险。因此工程量清单的审核，有利于投标方的公平竞争、有利于过程控制和竣工结算，对控制项目投资更是至关重要。而竣工图是项目竣工验收及以后维修、改扩建等的重要依据，是重要的技术档案，在真实反映项目施工结果的同时还应完全符合经审查合格的施工图及其设计变更文件。通过审查竣工图，能确保图物相符，也能发现不按图施工或未经审查的设计变更，以便作出最后的处理。

因而在施工图审查的基础上，水行政主管部门可把工程量清单和竣工图纳入审查范围，要求审查机构进一步做好对工程量清单和竣工图的审查，更好更全面地为项目把好每一道关口。