公共精神培育:民间资本参与城镇化投融资的有效路径

■胡文骏

从经济学角度看，城镇化主要包括人口城镇化、经济城镇化和社会城镇化三个层面。在城镇化发展的新时期，李克强总理敏锐地指出:新型城镇化的核心是“人的城镇化”。我国的城镇化不仅需要经济层面的相关改革，还需要文化层面的社会认同。在“人的城镇化”进程中，农民将逐渐转变为市民。在农民市民化进程中，不仅要致力于消除户籍制度、福利待遇等物质层面的差异，而且应致力于消除价值观念、行为理念等精神层面的差异，从而实现物质、精神领域全方位的城镇化。作为现代社会和公共财政思想基石的公共精神，是农民市民化进程中必不可少的精神品质，是“人的城镇化”的内在要求。公共精神的培育能为城镇化创造文化心理上的公众关切和公众认同，从而吸引、调动更多的民间资本来支持并推动这一进程，进而在一定程度上有效缓解城镇化进程中的投融资压力。

一、公共精神的诠释与认识

公共精神是一个舶来品，它起源于古希腊先哲们对公共生活和公民美德的推崇。虽然曾一度遭到理性主义和功利主义的冲击，但随着政治文明的进步和市场经济的发展，公共精神于近代再度复兴并成为现代社会的重要组成部分。

公共精神的概念于近代被引入中国，学者们对其的理解同中存异:第一，在公共精神的社会属性方面，张舜清认为，公共精神是自觉遵守公共行为规范的精神气质，是全体公民形成共同的价值观和行为方式的内在凝聚力;张亚泽认为，公共精神源于市场经济对公共生活的呼唤，是公共生活良性运转必不可少的内部支撑。第二，在公共精神的行政属性方面，林修果、林婷认为，公共精神是社会共同体内部的共同利益和要求在制度和价值上的反映，它为行政体系的存在和权威提供了合法化依据;郑广永认为，公共精神是公共行政的核心内涵，应具备民主、法制、公正、公共服务四层含义。第三，在公共精神的价值属性方面，芮国强、常静认为，公共精神的实质是公民基于对公共善的认同来追求和实现自身利益，它是社会成员在理性引导下形成的一种尊重其他个体的存在，并愿致力于公共生活改善和公共秩序建设的价值取向;吴春梅、石绍成认为，公共精神主要体现在个人利益与公共利益的协调机制中，它倡导个人应在认同进而内化关心和参与公共事务、政治利他、爱心和奉献等公共价值与信念等前提下，来追求和实现个人利益;张宇认为，公共精神是公共理性的重要组成部分，是现代民主社会对公民的基本要求，它存在的前提是公民对其公共身份具有普遍而正确的认识，在此基础上公共精神指引人们关心公共事务、主动参与公共政策讨论、致力于公共生活的改善和公共秩序的建构。第四，在公共精神的战略属性方面，刘京认为，公共精神不仅是政治民主的应有之意，而且是社会民主的本质要求;袁祖社等人认为，公共精神是社会文化价值观念的精髓，是民族精神的一种体现，是和谐社会的内在要求，民众的公共精神只能生成、存在于和谐社会中，这种公共精神实质上是一个社会“合作理性”的信念和意识。

本文认为，公共精神是在市场经济和现代社会等公共生活形态中，以公众、社群、社会的公共福利最大化为生存发展最终依归的一种价值取向，它包括政治民主、人格独立、平等参与、责任意识、公德意识、社会秩序、公共利益等一系列价值命题，具体表现为社会成员对公共生活及公共事务的关怀、体认和参与，是当代社会核心价值体系的重要组成部分。公共精神以公共领域为存在基础，具有公共性、底线性、政治伦理性和正外部性等多元属性，可大致分为社会公共精神 (即表现为公民人格主体意识的“公民精神”)和政府公共精神(即表现为服务型政府主体意识的“行政精神”)两大类。公共精神的内核是超越个人利益、服务公共利益的自我许诺，以及对国家利益和宪法价值的认同和守护，对社会整体利益的维护和关怀。在公共精神的诸多内涵中，公共理性是核心，公共关怀是精髓，公共参与是实质，公共利益是追求，而实现这些内涵的前提，是对个人意志的普遍尊重，真正做到以公民和社会为价值依归。

二、公共精神在城镇化投融资过程中的作用

城镇化是一国经济持续有效发展所必然导致的结果，也是衡量一国经济发展整体水平的重要指标。改革开放以来，我国的城镇化率由1978年的17．9%逐步上升到2012年的52．57%，年均增长1个百分点左右。根据纳瑟姆曲线原理，城镇化率处于30% ～70%的国家城镇化水平提升空间将十分巨大，对城市基础设施建设的资金投入需求也非常高。但是，由于我国的城镇化建设资金主要来源于政府财政投入，较少来源于民间资本等其他渠道，城市基础设施建设的投融资缺口较大，投融资主体单一，投融资方式较少等问题十分突出，我国的城镇化进程面临着日益严重的投融资压力。因此，鼓励民间资本参与城镇化建设就显得很有必要，而公共精神的培育正是促使民间资本参与城镇化投融资的关键:公共精神的培育不仅能有效消除农民与市民精神层面的差异，还能有效调动民间资本参与城镇化建设，从而推动城镇化多元投融资主体和多元投融资方式的形成，在一定程度上缓解城镇化进程中公共品提供的投融资压力，进而从文化层面推动城镇化进程。所以，公共精神是民间资本参与城镇化建设的助推器，从公共精神培育的角度来探讨民间资本参与城镇化投融资问题是很有必要的。

(一)推动城镇化投融资多元主体的形成

目前，我国城镇化投融资体系主要表现为以政府财政投入为主体、民间资本(主要包括农民自身收入、集体经济收入、社会资金、正规金融机构贷款等)共同参与的单中心结构特征。在城镇化加速发展的过程中，这种投融资结构逐渐表现出其局限性:一方面，投融资来源的集中化将导致城建资金严重依赖本已存在投融资缺口的政府财政，这将极易导致城建资金供给不足等问题;另一方面，投融资主体的单一化将导致城建资金的投资使用受政府投资偏好的强烈影响，这将极易导致城建资金使用结构失衡等现象。

公共精神的培育是吸引民间资本参与城镇化建设的有效途径，也是实现城镇化投融资主体多元化发展的内在要求:一方面，公共精神中的社会秩序、责任意识等内涵，能够有效引导民间资本在符合自身利益和价值追求的前提下积极参与城镇化建设，民间资本将在一定程度上填补城镇化的投融资缺口，解决城建资金供给不足的问题;另一方面，在公共精神感召下的民间资本将更多地代表民间利益、反映民间诉求，其投资受公共偏好的强烈影响——与政府偏好不同的是，对公众而言，基础设施等硬公共品的提供对其产生的正外部性远没有公共事业和公共服务等软公共品大，所以民间资本对软公共品的提供具有更强的偏好，在城镇化建设中极有潜力成为软公共品的资金供给主体，民间资本将在一定程度上增大对软公共品的供给，解决城建资金使用结构失衡等问题。

此外，民间资本参与城镇化建设还能通过在多元主体之间引入竞争机制，来打破公共事业和公共服务领域政府垄断的低效率，并在一定程度上丰富资金来源，增强机制的稳定性，从而提高公共领域的服务水平和服务效率。所以，公共精神的培育可以在一定程度上缓解城镇化进程中的投融资压力，从而有效推动财政投入引导、民间资本配合的城镇化投融资多元主体的形成。

(二)鼓励城镇化投融资方式的多元拓展

目前，我国城镇化投融资方式主要有政府主导的财政投资、政府贷款、证券市场融资等，民间资本主导的项目融资等投融资方式所占比例很小。我国的区域经济特别是县域经济发展极不平衡，地方政府的财政能力差别较大，这直接影响了由政府主导的城镇化投融资方式在全国的普遍有效性。因此，发展民间资本主导的城镇化投融资方式十分有必要，它能在一定程度上弥补政府主导的城镇化投融资方式的缺陷。

公共精神的培育是鼓励民间资本参与城镇化投融资的有效途径，也是实现城镇化投融资方式多元化发展的内在要求:一方面，公共精神中政治民主、平等参与、公共利益等内涵，能够有效引导有能力的民间资本通过各种渠道积极参与地方政府的硬公共品提供。具体而言，民间资本可以通过建设－转让－经营(BTO)、建设－经营－转让(BOT)、建设－拥有－经营(BOO)等方式积极参与基础设施建设，也可以通过租赁－建设－经营(LBO)、购买－建设－经营(BBO)、外围建设等方式积极参与已有基础设施的扩建或改造，从而完善硬公共品提供的固有模式。另一方面，在公共精神的感召下，以企业为代表的市场力量、以非营利组织为代表的社会力量、以民间社团为代表的村民合作力量，在城镇化投融资过程中将有力体现其对软公共品提供的利益诉求。具体而言，民间资本可通过公私合作 (PPP)、私人主动融资(PFI)等方式积极参与公共事业和公共服务的供给，从而拓展软公共品提供的新兴模式。

需要指出的是，民间资本参与城镇化建设实际上相当于政府向民间资本持有方购买相关服务，这就决定了城镇化投融资中民间资本相较于政府的从属地位:民间资本只能作为城镇化投融资的有机组成部分，其作用是弥补政府供给的不足，虽然它对软公共品的提供具有极强的针对性和促进作用，但终究不能脱离政府的政策支持，更不能完全取代政府投入的地位。所以，公共精神的培育可以在一定程度上丰富民间资本参与城镇化建设的途径渠道，从而有效推动政府投入主导、民间资本有机补充的城镇化投融资方式的多元化拓展。

(三)提升城镇化投融资机制的运行效率

目前，我国城镇化投融资的供需表达机制和管理决策机制尚不健全，基础设施重复建设、运营维修不当、管理水平不一等现象十分普遍，通过制度改革来提高城建资金使用效率的潜力还很大。民间资本因其较强的投资目的性而能在一定程度上确保其投资效率，民间资本参与城镇化建设不仅能在很大程度上确保其自身的投资效率，甚至能在一定程度上对政府城镇化投资的有效性产生正向影响。因此，鼓励民间资本积极参与城镇化建设很有必要，它能在一定程度上优化城镇化投融资供需表达机制和管理决策机制。

公共精神的培育是促进民间资本推动城镇化进程的有效途径，也是实现城镇化投融资供需表达机制和管理决策机制效率提升的内在要求:一方面，公共精神中的公共理性、公共参与等核心品质，将引导民间资本在参与城镇化建设的过程中有效选择具有建设意义、符合自身利益诉求的投资项目，并为该项目的投融资有效性负责，从而确保城镇化投融资供需表达机制的有效性;另一方面，公共精神中的公共关怀、公共利益等核心诉求，将引导民间资本持有方对城镇化项目的投融资运行和实体建设进行有效监督，从而增强投融资项目管理决策的透明度，逐步建立广泛参与但又协调有序的城镇化投融资管理决策机制，并为该机制的优化发展创造制度环境。

也就是说，公民的公共精神的培育能从外部倒逼政府投融资管理机制程序化、公开化、规范化运转，从而切实提高城镇化投融资供需表达机制的有效性。而公务员的公共精神的培育，能从内部推动政府投融资管理机制的自我监督和自我完善，从而切实提高城镇化投融资管理决策机制的有效性。所以，公共精神的培育可以在一定程度上优化城镇化投融资机制的运行效率，从而有效推动政府主导、民间参与、社会监督的城镇化投融资供需表达机制和管理决策机制的效率提升。

三、城镇化投融资过程中的公共精神培育路径

公共精神的培育是吸引民间资本参与城镇化建设、提高城镇化投融资水平的有效途径，也是我国构建和谐社会、实现科学发展的内在要求。具体而言，我们可以从文化、政府、社会三个层面着手培育公共精神。

(一)文化层面

1．塑造体现公共精神的核心价值体系。我国社会正在不断形成多元价值理念，公共精神的介入能为当今社会核心价值体系的形成与传播提供有效的指引和支撑。从核心价值体系的构建出发，在公务员的公共精神培育方面，要加强各级领导干部特别是基层干部的理论修养和道德水平，使之在公共精神的指引下为城镇化投融资工作作出有效管理和有效决策;在民众的公共精神培育方面，要通过弘扬社会主义文化理念来引导民间资本积极参与城镇化建设，使之在公共精神的指引下积极表达对城镇化项目建设的真实需求，并成为有效供给主体。此外，还应通过“和谐”、“节制”、“坚忍”等传统政治文化的创造性转型来营造文化氛围，逐步实现公共精神在传统文化和现代文化中的融合。

2．完善蕴含公共精神的市场经济体制。市场经济是一种参与主体地位平等的经济模式，完善的社会主义市场经济体制将有利于民主、平等、秩序等核心价值理念的传播，从而推动公共精神的形成。然而，由于市场经济重视个人权利与公共精神的内在要求背道而驰，市场原则的过于泛化将会腐蚀公共精神。因此，在不断完善社会主义市场经济体制的同时，要通过道德劝说、文化感染、制度管理等途径有效防止市场原则的滥觞及其带来的负面影响，从而始终保持公共精神在市场经济中的重要影响力。完善的市场经济体制不体现公共精神，还将调动政府和社会的积极性，实现城镇化投融资的良性循环，为城镇化投融资多元主体和多元方式的形成提供实现途径。

3．构建彰显公共精神的舆论监督机制。舆论监督既是公共精神的表达机制，又是公共精神的形成途径，强化并完善舆论监督机制是培育公共精神的必然选择。为了构建体现公共精神的舆论监督机制，在制度上应保障新闻媒体的自主性和话语权，并释放足够的政治空间以便舆论监督力量介入公共管理和公共决策，从而为城镇化投融资的供给决策创造宽松的舆论监督环境;在经济上应推进舆论监督多元化与新闻媒体市场化发展，使各个社会群体都能通过不同的方式向社会表达他们的意愿和诉求，从而为城镇化投融资的需求表达拓宽相关的信息渠道;在文化上应培育民众的质疑精神和理性批判意识，鼓励民众积极参与舆论监督，实现政府和人民之间有效的信息交流，从而增强城镇化投融资管理机制的运行效率。

(二)政府层面

1．实现以公共精神为内涵的政府转型。现代政府的根本宗旨在于提供公共产品和公共服务、谋求公共利益，这一宗旨充分彰显了公共精神的内核，一个践行公共服务理念的政府必然能够促使公共精神的萌生。为了弘扬公共精神，政府应以公平正义为宗旨，以公共利益为取向，以公共责任为依托，以民众参与为支撑。具体而言，在政府职能方面，要努力实现政府部门从“管制行政”向“民主行政”、从“无限行政”向“有限行政”、从“消极行政”向“积极行政”、从“人治行政”向“法治行政”的诸多转变，从而将政府职能定位为提供公共服务，合理划定城镇化投融资体系中政府的职责范围;在政府职员方面，要将责任意识、服务意识和使命意识纳入公务员的人事考核标准，从而鞭策公务员科学合理地进行城镇化投融资管理决策。

2．推广以公共精神为核心的宣传教育。公共精神要求个体能够超越一己私利的藩篱、在谋取自身利益的同时兼顾公共利益，对公共精神的宣传教育能有效吸引多元化的行为主体积极参与城镇化建设。以公共精神为导向的宣传教育有着多种形式:可以通过公共理性教育来提高公众对公共精神的理解能力，也可以通过公共美德教育来提高公众对公共精神的认同能力，还可以引导公众形成以公共精神为导向的独立人格，从而提高民众修养和社会公德水平，促进公共精神的普遍形成。具体而言:一方面，应在宣传教育体系中确立公共精神的重要地位，形成有效的公共精神宣传教育机制，使公共精神成为政策制定者和执行者的思维方式和行为习惯;另一方面，应加强对普通民众的公共精神教育，在教育内容上增加公共精神的比例，既重视对公共精神的理论教育又重视对公共精神的实践参与，使公共精神成为普通民众的思维方式和行为习惯。

3．完善以公共精神为导向的法律体系。公共精神的培育需要组织制度的保障和支持，完善与公共精神相关的法律体系是培育公共精神、提升城镇化投融资总量水平的重要途径。具体而言:一方面，应在法律法规中凸显公共精神元素，并逐步修改、完善已有的关于中央和地方关系的法律规范，使相关权责划分更为清晰;另一方面，应在涉及城镇化投融资的具体法律法规中凸显公共精神元素，为民间资本有效参与该过程提供制度保障。此外，还应在各地区自行制定的地方性法规条例中凸显公共精神元素，并合理规范管辖区域内城镇化投融资体系多元供给主体之间的权责关系。

(三)社会层面

1．构建以公共精神为内涵的和谐社会。成熟的民主生活和完善的民主政治是塑造公共精神的土壤，和谐社会的构建能够在整体环境上优化城镇化项目建设的供需表达机制和管理决策机制，从而提高城镇化投融资的供给水平。推进基层和谐社会建设需要多管齐下:在制度建设上，应建立健全基层民主制度，发展基层自治组织，落实民主决策，为民众参政议政提供途径与平台;在制度协调上，应优化政治环境，改革行政体制，有效协调村级两委关系、乡村关系和城乡关系，完善民主管理制度，强化民主监督机制，从而为和谐社会的构建创造制度环境。

2．发展以公共精神为纽带的公共组织。公共精神具有社会实践性，公共生活是培育公共精神的重要土壤，而创造公共生活的公共组织则是培育公共精神的重要载体。公共组织的发展壮大不仅能促进公共精神的培育，还能为城镇化建设提供强有力的供给主体和支持力量。具体而言:一方面，应鼓励民间非营利组织的发展，通过志愿性团体、社区公益活动等形式，为民众提供参与公共生活的平台，使民众从参与公共事务中获得公共生活的道德体验，从而在平等、互惠、信任与自律中激发公众的公共精神;另一方面，应着重支持农村经济合作组织、农村专业协会、农村公益性组织、农村文化组织等农村非政府公共组织的发展，使广大农村群众在自我管理、自我发展的组织形式中培育公共精神，提升人民素质，从而营造有利于公共精神建设的制度环境。

3．引导以公共精神为基础的民众参与。民众基于共同的利益和价值观向政府部门提供建议或直接从事具体活动的行为，是民众公共精神的直接表现，鼓励民众积极参与公共事务是培育公共精神的重要途径。具体而言:在制度渠道方面，应大力完善人民代表大会、政治协商会议、行政复议和行政诉讼等制度，切实保障公众参与公共事务的权利和途径，从而在制度上保障公共精神的影响;在具体形式方面，应正确引导公众诉求表达机制，扩大公众参与的范围，强化公众参与的效率，从而有效营造公共精神的氛围、鼓励民间资本积极参与城镇化建设。

公共精神符合了当代社会多元化、民主化、和谐化的发展趋势，它能在上层建筑领域发挥作用，产生影响，从而倒逼经济基础进行自我完善。公共精神的培育是构建和谐社会、实现社会和谐发展的必然要求，它能从文化角度推动经济结构的调整，从另一个角度达到经济体制改革所不能达到的效果。但需要指出的是，公共精神的培育只能间接促进经济发展，它的作用必须通过政府政策的传导才能实现。也就是说，公共精神的培育是政府城镇化投融资政策措施的助推器，它必须与政府的引导政策积极配合才能有效发挥作用，从而充分调动民间资本的潜力，提升城镇化投融资水平，推动我国城镇化建设又好又快发展。

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