网络反腐：缘起、问题与破解

肖扬伟

网络反腐：缘起、问题与破解

肖扬伟

网络反腐是反腐败手段的一种创新，是公民话语权意识和政治参与意识增强的表现，是对传统反腐手段的有效补充。同任何新生事物一样，网络反腐也存在一些问题。破解这些问题，要从完善相关法律和制度，加大技术创新力度，提高行政人员和网民对网络反腐的认知水平等方面加以努力。

网络反腐；公民话语权；公共舆论

肖扬伟，四川大学公共管理学院博士生，中国井冈山干部学院讲师。(四川成都 610064)

腐败与世界各国经济社会发展如影随形，被称为“政治和社会之癌”。中国共产党的性质和宗旨决定了党同各种腐败现象是水火不相容的。党的十八大指出，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。随着民众公民意识的觉醒，对政治生活的知情权、话语权的要求不断提高，对反腐败期望值不断上升，创新反腐手段、有效防止腐败现象和惩治腐败分子，已是民意所归。网络反腐作为一种反腐败的手段和方法的创新，指公民以网络为载体，通过网络技术对国家机关工作人员进行曝光、举报、评论、追查等方式引起公共舆论关注，吸引政府部门介入查证，从而达到有效遏制腐败的一种方法和手段。党和政府早已意识到网络在反腐败中的作用，并采取了一定的措施，如最高人民检察院建立了网上举报平台，中纪委、监察部开通网络举报平台等。这充分显示中央对发挥网络反腐正能量的重视，也彰显了中央坚定反腐的决心和“制度自信”。

在网络反腐蓬勃发展的同时，也暴露出一些问题，如利用网络平台打击报复、侵犯公民合法权益甚至上演“网络暴力”事件不断增多。如何克服网络反腐中的一些问题，促使其快速健康发展，是一个紧迫而现实的课题。

一、网络反腐的兴起

网络反腐在我国的异军突起，一方面与互联网在我国的大规模普及密切相关，在网络社会中，传统话语权遭到现实解构，网络的“去中心化”特征使得网络霸权不复存在，网络民主话语权逐渐为民众所有；另一方面，也与传统的反腐机制运转不畅、民众反腐诉求得不到有效满足、反腐效果差强人意不无关系。

（一）公民话语权增强是网络反腐兴起的民意基础

话语，本来是语言学的概念，指的是“说出来的能够表达思想的言语”，随着社会的发展逐渐运用到社会学和政治学领域。在法国哲学家米歇尔·福柯那里，“话语意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，依此确立其社会地位，并为其他团体所认识的过程”[1]（P159）。 陈晓明认为：“正是在话语的实践运作中，福柯看到权力关系，话语在内部进行调整，赋予内部事物的秩序和意义，本质上便是赋予它有产生意义的权力，获得进入特定秩序的权力。”[2]（P65）意大利学者葛兰西认为，话语权体现为文化领导权或者说是话语霸权。笔者认为，话语权是公民具有的对国家事务和社会公共问题发表意见和见解的权利，是一种参与权和表达权，是公民参与权、监督权、选举权等政治权利实现的前提和基础。

互联网这一全新平台的产生与迅速普及，改变了传统的话语权为精英所霸占、弱势群体话语权缺失或者严重不足的状况。网络赋予每一个网民平等地、自由地表达自己意愿的权利，网民得以用匿名方式，就自己所关心的问题进行公共讨论甚至辩论，以达到改变在社区中的地位甚至影响公共政策和决策之目的。网络的便捷性、交互性、匿名性等特点，使得网民一旦就一个社会热点问题进行讨论并吸引大批的网民参与，就有可能形成强大的网络公共舆论。这样，相同的声音经过网络的放大就形成一个“场域”，产生了比传统话语强大得多的威力，从而有可能作为一个公共议题纳入决策者的视野。在我国，随着政治体制改革的有序进行，政府透明度、回应度逐步增强，网络反腐 “打破了传统反腐中官方与民间话语权对峙的局面，在共同反腐中形成了官方与民间在反腐中话语权良性互动的善治局面”[3]。

（二）传统反腐败制度的不足是网络反腐兴起的现实原因

我国虽然构建了以政党监督、政府监督、人大监督、政协监督、司法监督、社会组织和媒体监督、公民监督的立体式监督体系，但由于体制与文化等方面的原因，公民的举报意愿不强、效果欠佳。这可以从《中国青年报》的一项民调中得到印证，调查显示，如果人们见证了腐败行为，36.4%的人表示会去举报，34.6%的人表示会视情况而定，17.7%的人则表示“不举报”，还有11.4%的人只有在涉及自身利益时才会举报。[4]传统反腐败体制有以下几个缺陷，导致了民意的阻滞和信心的缺失。

第一，成本高。我国传统腐败监督体系，存在着体系不完善、监督力量分散、监督法律不完备、监督机构独立性较差等问题。公民实施举报，要经过到相关部门按照程序进行登记与工作人员见面（或信访）反映情况、呈领导审阅、立案查办、反馈或归档等烦琐的流程。由于腐败的隐蔽性强，普通公民没有调查权，因而能获取的证据有限，若要获取确凿证据以便争取反腐部门的立案调查，势必要花费更多的时间和精力。在收益未知的情况下，公民要付出包括时间、金钱和社会心理成本等，若从成本—收益角度出发，他们会衡量是否有必要举报腐败现象的可能。

第二，风险大。传统监督体系中公民的举报要按程序经过层层批转，期间有可能存在信息被过滤、转移甚至歪曲和丢失的可能。其中，最严重的是举报人的信息可能会遭到泄露，而被举报人如果得到举报人的信息，必然会千方百计阻碍对自己不利的行为。尽管 《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》第5条有明确规定：任何单位和个人不得以任何借口对公民的举报，进行阻拦、压制、刁难或打击报复。但在实际执行中，效果并不理想。

第三，回应度低。当代西方行政改革浪潮中往往把政府服务的接受者比喻成 “顾客”，政府是否重视民意、主动回应民意，让“顾客”满意，成为衡量行政改革成败的重要标准之一。“如果民选官员能够从顾客满意的角度界定公共组织的目标，并使服务提供者为满足顾客而负责，顾客战略将会产生良好的影响。 ”[5]（P179）从我国的现实看，传统信访途径受体制和具体工作人员素质的制约，很多举报并没有得到及时、有效回应，公民的信访要求没有得到满意解决。

二、网络反腐存在的问题

网络反腐迅猛发展，并取得了一些成绩，一批官员遭网民曝光继而被相关部门查处。但是，网络反腐在发展过程中还存在着一些问题。

（一）法律方面

从法律层面上看，我国没有专门就网络反腐进行有效立法，其仅散见于各种相关法律之中。如 《刑事诉讼法》等法律中确认了公民对国家工作人员进行批评控告的权利；《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》等相关法律规章禁止公民利用互联网侵害他人的合法权益；《侵权责任法》第36条明确规定，网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。但从总体上看，这些法律呈“碎片化”状，不利于网络反腐获得法律上的支撑。

从法律角度而言，目前网络反腐存在以下问题：第一，网络反腐的理念欠缺，立法原则模糊，导致立法质量不高，执行效果欠佳，直接影响了网络反腐法律机制的构建。第二，内容的单薄性影响了其适用效果和权威性。目前有关网络的立法，主要集中在维护网络安全和防止网民利用网络进行侵权等方面，而网络反腐中反腐主体的合法性、反腐的流程、公民检举的权利保护、公民权益遭到侵害时的法律救济等皆为空白。第三，立法主体之间、不同法律之间对网络监管缺乏统一性和协调性，即使有规定但缺乏细则，操作性不强。第四，从立法内容上看，政府立法的视角在于方便政府的管理，因而多为禁止性立法，很少有引导性、指导性和激励性的立法。第五，从立法程序上看，表现为程序的缺失，网络民意往往被“封杀”和堵截，网络民意畅通机制不顺，民意无法及时上传。[6]

（二）技术方面

网络反腐是公民借助网络平台实现对权力的监控，网络的匿名性、便捷性使得任何一个人只要具备基本的上网知识和条件，就可以自由地、全天候地在网络上发言，而相关网站由于人员和经费的缺乏，或者是出于提高人气、赚足点击率的商业需要，并没有对这些言论进行有效的监控和过滤。在网络上存在海量反腐信息的情况下，网站和相关职能部门如何对这些信息进行比较、筛选、鉴别，如何对可能有价值的信息进行归类汇总，是制约网络反腐的技术瓶颈之一，“应付大量的信息，光有立法和司法措施是不够的，没有任何有效的方法来过滤”[7]。

（三）认知方面

就主体而言，网络反腐主要涉及两类人：政府工作人员特别是政府官员和网民。对于政府工作人员来说，他们要对公权力和网络监督有正确的认识。部分行政人员缺乏正确的权力观，不能正确看待自己所行使的公权力，没有做到 “权为民所用”，权力成了他们谋取一己之私的工具。对于网络监督和网络反腐，部分官员也缺乏必要的认识和宽容，反而认为网上言论不公正、过激甚至幼稚，网络监督不具备法律强制力，因而对网络监督采取不理不睬或者排斥的态度。

对于网民而言，存在两种极端情况。一种是对自身的话语权有较高的认知度，但在网络监督的时候滥用自己的权利，他们在网络曝光的同时加入了自己的主观臆想和感受，或一味地通过人肉搜索曝光他们认为的 “贪官”的隐私，意图置之死地而得到心理快意；另一种是政治冷漠，认为自己人微言轻，即使在网上举报了贪官也得不到任何好处，有时甚至会惹祸上身，因而采取“事不关己，高高挂起”的态度。

（四）道德方面

网络反腐的网民，有些是在现实中由于自身的诉求长期得不到解决转而求助于网络，有些是对于腐败现象异常愤恨而加入反腐阵营，还有一些是社会中的失落者，在网上表现为愤青，他们有仇官、仇富甚至仇社会的趋向。这些“特定的多数”组合在一起，通过营造社会舆论，可造成巨大的能量场。在群体中的个人往往会表现出明显的从众心理，这被法国社会心理学家古斯塔夫·庞勒称为“群体精神统一性的心理学规律”，这种精神统一性的趋向，会造成一些严重后果，如偏执、教条主义、人多势众不可战胜的感觉，以及责任意识的放弃。“群体只知道简单而极端的感情，提供给他们的各种意见、想法和信念，他们或者全盘接受，或者一概拒绝，将其视为绝对的真理或绝对的谬误。”[8]（P10）他进而发现，约束个人的道德和社会机制在狂热的群体中失去效力，这种在群体中消失了个人利益和目标的人会变成一个 “无名氏”，而以个人责任为基础的法律对这样的 “无名氏”是不起作用的。据中国互联网信息中心的数据，我国30岁以下的网民占52.4%，初中及以下的比例为46.5%，低龄化、低学历“双低”网民比例较高，这部分人思维活跃但情绪容易失控，容易发表一些非理性的言论，甚至会出现利用网络打击报复、诽谤、诬告等行为，从而突破传统的道德伦理底线。

三、网络反腐破解的路径

网络反腐发展过程中遇到的种种困境，既有深刻的体制机制原因，也有转型期社会心理失衡的原因；既有法律的缺失，也有技术的“无奈”；既有权力监控的真空，也有公民道德的沦丧。要使网络监控驶入快速、健康发展的轨道，最大限度发挥网络这一新型“利剑”在反腐倡廉中的作用，唯有从法律上规范网络反腐行为，从技术上提高处置网络反腐信息的能力，从教育上提高网络反腐各主体的认识能力和素养。

（一）法律路径

在网络话语权越来越平民化和平等化的今天，必须对网络反腐进行科学引导和制度规范。推进网络立法应该着眼于三个方向：尊重和保护好监督者的监督权；对监督者行使监督权的行为进行有效监督，防止利用网络进行侵害他人合法权益的行为；在监督者和被监督者之间构建规范有序、合作良好的反腐法律机制。[9]具体来说，第一，要在对现有的有关网络和计算机方面的立法进行厘清、梳理、整合的基础上，在适度超前、有效维护网民权利的原则下，围绕网络反腐的主体合法性、网络反腐的流程、运作机制和反馈机制、网民权益保护法则，制定《网络管理法》、《网络监察法》、《网络举报法》等实体性法律法规。第二，加强政府在网络监管方面的程序立法，明确政府对网络监管的范围和权力边界。明确各类网络主体之间、网络主体与民事主体之间发生纠纷的诉讼程序，特别是网民权益遭到侵害时如何进行行政复议或行政诉讼。第三，要加强对各类网络主体及其行为的立法。要明确包括政府、网站和个人在网络中的权利和义务，对利用网络侵害他人合法权利的行为构成要件、需承担的民事刑事责任等进行明确的规定。在立法过程中既要有禁止性、命令性的立法，也要有倡导性、授权性的立法，要体现法律的激励功能。只有建立完备的法律系统，使网络反腐有法可依，才能避免网络反腐流于形式，克服其偶然性和戏剧性，也有利于形成官民之间、媒体与相关机构的互动，最终达到社会的良治目标。

需要指出的是，网络反腐的健康规范发展，不仅需要法律的保护，还应有其他制度的支撑。比如政府信息公开制度、政府官员财产公开制度等。国外的实证研究从某方面印证了这点，Monica Escaleras通过对1984—2003年期间128个施行了 《自由信息法》国家的研究表明，《自由信息法》颁布的预期是通过增加政府的透明度来抑制腐败，但事实结果是并未减少腐败现象的发生，可见法律的有效与否与一个国家的制度安排有关。[10]

（二）技术路径

网络作为反腐败的载体和工具，其运行状况如何、网络反腐的信息筛选能力高低，会直接影响到网络反腐的效果。科技能为网络反腐插上腾飞的翅膀，政府应该进一步加大投入，建立网络反腐信息筛选和工作机制，不断创新媒体管理手段。

政府的投入与反腐效果直接相关，Jon S.T.Quah通过对新加坡、中国香港、泰国、韩国等四个亚洲国家和地区的反腐机构的研究发现，新加坡和香港由于政府态度坚决，投入多，因而反腐效果也更好。[11]为此，政府应加强网站的硬件和软件建设，加大服务器的承载量，不断优化网路布局，为网民在网上反腐提供一个方便快捷的平台。要创新软件设计，使之能快捷、有效地对网上海量信息进行吸纳、筛选、预警，方便反腐部门迅捷、有效实现对各种反腐信息的把握。

要完善网络信息的筛查与审查机制。对于网上的举报信息，在进行了筛选过滤和屏蔽后，应建立专门的登记制度，加强信息保密工作，严防信息外泄，实行工作人员首问负责制，防止工作人员徇私舞弊。在报领导审阅后，对于认为符合立案条件的，经审议后移送相关机构立案侦查。对于不予立案的，应告知网民原因，并允许网民提请行政复议。

要加强对非官办网站的指导与合作。对那些影响大、人气旺、网民信赖的网站，政府要加强指导与管理，适当从政策、资金、人员与技术指导方面倾斜，形成若干“政府管得住，网民信得过”的非官方网站，发挥其在反腐倡廉，廉政文化建设中的作用。

要不断创新媒体管理手段。比如，可以利用传播学中的“议程设置功能”把网民的聚焦点引导到特定方向，通过第一时间用事实说话，达到通过讨论提高网民认识水平和对舆论的引领目的。再比如，可以通过培养一批文化素养高、政治责任心强、有较高的分析和引领能力的“意见领袖”，加强对网络舆论的引导。

（三）教育路径

查尔斯·福克斯认为，传统等级制之间的交流是一种“歪曲性交流”，而要达到真实交流，所有参与者就必须具有：“（1）均等的机会来选择并实行言说行为……（2）承担对话角色的有效均等机会……去提出问题，制造问题，给出对陈述、说明、解释和判断赞成或反对的理由……（3）相同的机会去表达态度、感受、目的等。”[12]（P114）可见，要达到真实交流的目的，需要参与者有均等的机会表达自己的看法，这就涉及网络反腐主体的认知水平和文化素养提高的问题。网络反腐除涉及政府人员和网民直接相关方外，还涉及媒体从业者和网站管理人员，提高这三者的素养方能使网络反腐在正确的轨道上运行。

政府官员要主动转变观念，积极接受网络监督。在民众话语权逐渐平等化和民主参与意识逐渐深入人心的背景下，政府官员要以开放、互信、包容的态度来看待网络监督，要与时俱进，把网络监督当成自己做好工作的动力，把网络监督看成是沟通民意、增强官民互动的桥梁。政府官员应该步入网络空间，倾听网民声音，回应网民诉求，通过与民众的互动，反省自身工作的成效与不足。对于网络上曝光的实例，要抱着“有则改之，无则加勉”的积极态度，做好自身和下属的自警自省。对于网上出现的一些非理性言论，要有足够的包容心，不要动辄“打压、封盖”，而要积极疏导，耐心解释。

网民要积极提高自身文化道德修养，要意识到自己既有履行监督的权利，也有尊重其他公民隐私权和合法权益的义务；要主动提高文化素养和判断能力，增强法律意识。网络反腐不是简单的“人肉搜索”，不是人云亦云，更不是添油加醋、以讹传讹。合格的网民应有强烈的权利和义务意识、开阔的视野、高度的社会责任感和正义感。对腐败现象发表评论时，要以事实为依据，冷静客观地发表看法，积极引导舆论朝着健康、理性的方向发展，杜绝通过网络对他人打击报复、诽谤，侵害他人合法权益。

媒体从业者和网站管理者要增强社会责任感，积极提高自身素养。要积极践行社会主义核心价值观，弘扬主旋律，提高自身的业务能力和管理水平。必须加强自律，增强社会责任感。要充分发挥网络信息“把关人”的作用，及时向社会公众提供真实、全面、有效的信息，而不是为了搏击群众眼球、提高网站点击率或者“出彩”的需要，而发布过激言论或未经证实的小道消息。发布新闻评论时，要客观、公正、冷静，做好社会舆论的领路人。

四、结语

网络反腐作为一种新兴的反腐败方式，其优势和劣势并存，如何用好这柄“双刃剑”来打击腐败现象，值得进一步深入研究。另外也须注意，网络反腐作为制度反腐的有效补充，和传统反腐败方法是并行不悖的，“解决腐败问题的重点是通过制度建设预防腐败。‘反腐败’是治标，‘防腐败’才是治本。 ”[13]（P69）有效解决腐败问题的关键是从制度建设方面入手，深入研究腐败现象的成因，着眼于经济体制和政治体制的制度缺陷，提出 “治本”之策。

[1]王治河.福柯[M].长沙:湖南教育出版社,1999.

[2]陈晓明.解构的踪迹：历史、话语与主体[M].北京：中国社会科学出版社，1999.

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[4]专家呼吁尽快制定举报法 民调认同此乃当务之急[N].中国青年报,2009－03－17.

[5](美)戴维·奥斯本.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].谭功荣,译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[6]孔令兵.网络反腐的法律规制探微[J].领导科学，2012，（2）.

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[8](法)古斯塔夫·庞勒.乌合之众——大众心理研究[M].冯克利，译.北京：中央编译出版社，2005.

[9]王世谊.网络反腐:权力监督的新形式[J].江苏行政学院学报，2012，（1）.

[10]Monica Escaleras.,et al.Freedom of Information Acts and Public Sector Corruption.Public Choice,2010.

[11]Jon S.T.Quah.Defying Institutional Failure: Learning from the Experiences of Anti－corruption Agencies in Four Asian Countries.Crime Law and Social Change, 2010.

[12]（美）查尔斯·福克斯，休·米勒.后现代公共行政——话语指向[M].楚艳红,译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[13]胡鞍钢.中国：挑战腐败[M].杭州：浙江人民出版社，2001.

【责任编辑：陈保林】

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