区域协调发展的国家义务与法治保障

■冉富强

改革开放30多年来，我国长期奉行“让一部分人、一部分地区先富起来”的“非均衡性发展”政策，国内出现了一批经济增长板块或区域。这些经济“增长极”在一定时期内促进了我国社会经济的高速发展。然而，随着时间的推移，这一政策的消极影响也日渐显现。为促使区域协调与均衡发展，“东北老工业基地振兴”、“西部大开发”等一批带有区域协调发展的政策日渐上升为国家战略。党的十八大报告指出:“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中西部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。”要取得区域协调发展的实效，必须构建区域协调发展的法律制度。为此，本文对我国区域协调发展的国家义务与法治保障原则进行剖析，以期为协调区域的法治建设提供智力支持。

一、区域协调发展权的透视

“空间的自然差异使得一个国家或地区的国民经济是由具有不同发展水平、不同发展阶段及不同发展能力的经济板块所组成，这些板块就是所谓的区域。”[1](P1)从权利视角来看，在同一个时间维度和区域生活的人们，应当享有专属于自己的生存与发展模式和机会，这就是法学界所界定的生存权、发展权。作为集体人权，它日益受到社会各界的关切。在此，有必要对其进行简要剖析。

(一)区域发展权的概念与特征

1986年，联合国大会通过的《发展权利宣言》(以下简称《宣言》)指出，发展权是一项不可剥夺的人权。“所谓发展权是通过个体的人的集体参与，促进并享有其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本人权。”[2](P60)区域发展权是发展权的题中应有之意。有学者指出:“对区域发展的研究应引入‘人权’的新视角，而对发展权的探讨也应导入‘区域’的新维度，从而构建‘区域发展权’新概念。”[3]

区域发展权是各地区固有的享受国家赋予的特定区域差别化财税、金融及产业政策，整合自己的区域和资源优势，结合自己的发展现状，持续发展以满足本区域内居民日益增长的物质和文化需求的权利。[4](P46－50)从上述发展权的概念界定中，我们发现区域发展权具有平等性、集体性、层次性、渐进性、多元性及开放性特征。

区域发展权的平等性是指国内各区域或地区享有平等的发展权利和机会，它是公民平等权的自然延伸和理性拓展。区域发展权的平等性主要体现为机会平等、权利平等和规则平等，而不是实质发展内容的均等化。它从来都不否认国家有权针对自然环境资源、社会发展阶段及人文环境差异，赋予特定区域实施差别化的政治、经济、文化及社会政策和措施。集体性是指区域发展权的主体是特定地区和区域的全体社会主体，包括公民、法人及其他组织等。层次性是指区域发展权大体可分为初级阶段和高级阶段。初级阶段以满足生存权为主要目的，高级阶段则以可持续发展、追求幸福和政治参与为主要目的。[5](P29－34)渐进性是指区域发展的不间断性和连续性，虽然不排除中间出现重大自然灾害或社会原因可能导致区域发展的暂时中断，但区域发展权具有总体趋势上的渐进性。多元性是指区域发展权是一个概括性的权利谱系，其包括政治、经济、文化和社会权利等内容。开放性是指区域发展权将随着社会经济的发展而不断变换形式、扩展内容和提升层次。协调、均衡和可持续发展是全球性的共同挑战。

由于国情不同，各个国家或地区的区域协调、均衡和可持续发展的内涵和特征也不尽相同，实现国内各区域协调发展的路径也必然存在一定差异。作为最大的发展中国家，我国区域发展权也有自己的独特内涵。

(二)我国区域协调发展权的特征

其一，我国区域发展权的主体具有一定的民族性。西藏、新疆、内蒙、广西和云南等地既是少数民族集居区，也是经济、社会发展相对落后地区。区域发展权的主体呈现出区域性与民族性叠加的特点。所以，我国的区域协调与均衡发展不仅是一个重大的经济与社会问题，也是一个非常棘手的民族和政治问题。它事关民族团结、国家统一与社会和谐稳定。在实现区域协调与均衡发展过程中，我国应把区域协调发展与民族区域自治、宗教信仰自由等法律制度结合起来，统筹兼顾。

其二，我国区域协调发展的义务主体是国家。我国区域发展失衡既有“无形之手”的市场功效，也与国家长期实施的“非均衡发展”政策直接相关。从发达国家的经验来看，市场对区域发展失衡的修复能力非常有限，国家在区域协调与均衡发展中必须担当自己应有的职责。作为经济转型国家，我国区域协调发展的义务主体当然也是国家。

其三，各区域内在联系松散，缺乏区域协调发展的法律制度和机制保障。作为发展中国家，我国带有明显的“二元经济结构”特征，即一方面拥有现代化的工业和信息产业部门，另一方面还有以传统生产方式为代表的农业与手工业部门。“二元经济结构”特征导致国内各地区内在联系较松散，缺乏区域协调发展的社会经济结构基础。要实现国内各区域的协调、可持续与均衡发展，国家亟待设立专门的区域协作组织机构，建立健全区域协调发展的外在约束制度和实施机制。

其四，我国区域发展权的主要内涵是坚持、贯彻和落实各区域的平等发展权。当前我国区域协调发展的重点应当为:一方面努力保障各地区的平等发展权利，做到机会公平、规则公平、权利公平，消除体制、机制中不具有正当性的差别化政策和措施;另一方面构建一套具有正当性基础的，能够有效促进欠发达地区提升自我发展能力的法律制度和实施机制。

二、区域协调发展的国家保障义务

市场并非自足的系统。市场不能解决或不能较好解决的事务则由政府解决。这就是市民社会与政治国家二元论的精神实质。区域协调与均衡发展是市场无法修复的世界性难题，它已经由发达国家及我国改革开放几十年的社会实践所证实。因此保障主权国家内各区域协调与均衡发展是政府的自然法义务。作为单一制国家，我国区域协调发展的国家保障义务更加凸显。

(一)中央区域协调发展的保障义务

在市场经济体制下，如果生产要素完全由市场配置，很容易导致国内各区域、各地区发展失衡。当前，中西部地区人才“孔雀东南飞”即是例证。联合国《宣言》第3条指出:“国家有权利和义务制定适度的国家发展政策，其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利。”《宣言》第8条规定:“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利，并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等。”因此，中央国家机关在保障区域协调发展中具有不可推卸的伦理和法律义务。鉴于国家审判权和检察权的被动性，所以，本文的探讨仅限于立法权与行政权。

1．国家立法权

我国《宪法》和《立法法》对中央与地方立法权的界分基准是“重要事项”原则，即外交、国防等重要事项的立法权由全国人大及其常委会行使。如果这些事项尚未制定为法律，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际情况制定行政法规，但有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和司法制度除外。但这一界分基准日益受到理论界和实务界的质疑。

在市民社会与政治国家“二元论”分析范式下，“中央与地方立法事项划分的基本依据和标准，应当按其‘影响范围’而并非‘重要程度’。”[6](P366)如果按“影响范围”来配置中央与地方立法权限，宏观调控和实现全国基本公共服务均等化属于中央政府的专属职责。宏观调控和实现基本公共服务均等化是实现区域协调与均衡发展的基本制度保障，而生态环境保护、自然资源利用、地方公共服务的供给等则应由地方立法权负责。

为实现区域协调与均衡发展，全国人大及其常委会应履行其专属立法权，尽早制定统筹区域协调发展的财政、税收、金融、土地征收及生态补偿等方面的法律。比如，《中央与地方事务管辖权限法》、《转移支付法》、《区域经济、技术与文化合作法》、《生态补偿法》等都应尽快列入立法规划，以实现全国基本公共服务均等化，提升中西部地区、革命老区、贫困地区、生态保护区的自主发展能力。

2．最高国家行政权

行政机关所面临的是纷繁复杂的社会现实，法律不可能一一给出具体答案。“如果坚持行政的职责纯粹是执行法律，就必须假设规则永远先于个别经验而存在，这实际上等于历史的终结，对于所有社会问题我们都已经有明确的法律方案。政府必须遵守法律，但历史在不断前进，因此政府也必须处理法律没有给出答案的事务。”[7](P278)在法律没有明确授权时，行政机关处理行政事务更多地是展现行政人员的社会精英品格，行政合理性的法哲学基础也在于此。“‘合理性’的本质是获得未来公民的同意，需要较高的预见性，因而往往只有精英能够胜任。”[7](P82)

在区域协调发展中，国务院作为最高国家行政机关，除了贯彻执行国家已经颁布的区域协调发展法律制度以外，还要授权地方政府积极探索区域协调发展的政策和措施，以便积累各方面的经验教训，为国家立法提供制度经验和范本。同时，还有积极制定区域协调发展的总体规划。当前，国务院已经制定全国功能区规划。要贯彻和落实好这个规划，国务院应抓紧成立专门实施机构，负责协调、处理区域协调发展的专门工作，解决区域协作发展的冲突和争议。

(二)地方区域协调发展的保障义务

在市场经济体制下，下级政府能够解决的问题尽量交由下级政府解决，下级政府不能解决或不能较好解决的事项再由上级政府处理。在促进各区域协调发展中，地方也要有所作为。地方的作用也分立法与行政两个领域。

1．地方立法权

我国目前“重要事项”立法权配置模式严重制约了地方自主权的发挥，应尽早按“影响范围”来科学配置央地间立法权限。正如美国科迪斯法官所说:“如果事务要求全国统一调控，那么国会就具有专有立法权;如果事务需要根据地方特色得到多样化处理，那么即使它处于国会权力范围之内，只要国会没有制定立法去优占各州调控，各州就仍有权行使共有调控权。”这就是著名的界分中央与地方权限的“库里法则”。[8](P235)

鉴于我国宪法、法律不可能在短期内对中央与地方立法权限重新配置，基于区域协调发展的应急需要，全国人大及其常委会可参照《全国人大常委会关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》、《全国人大关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，赋予地方政府一定的自主立法权。授权立法应当注意如下问题:一是应突出地方特色;二是以经济立法为重点;三是坚持立法创新与接受中央立法监督相结合。

2．地方行政权

“从经验和理论两个角度来分析，将行政视为前立法阶段更为合适。当然，对于已经确立的法律规则，行政机关是必须遵守的，但是，从全局来看，现在的立法是过去的行政，而现在的行政可能又决定着未来的立法。”[7](P152)地方人民政府是区域协调发展的主要践行者，在区域经济发展中应充分施展其才华和技艺。一方面，地方人民政府应忠实执行国家区域协调发展的法律法规;另一方面，地方人民政府也应在法律、法规“空白”、“滞后”的情形下，自觉结合本地区、本部门实际，积极探索试验，为区域协调与均衡发展立法提供前沿性报告和经验。

三、区域协调发展的法治保障原则

区域协调发展事关我国政治稳定、经济繁荣和社会和谐。在社会主义法治国家建设中，在立法、执法、司法层面，区域协调与均衡发展应当坚持如下法治保障原则。

(一)权利平等原则

“在市场经济中，只有当个人和厂商拥有一套广泛而牢固的个人权利时，源于贸易的大量重要的收益才会形成，许多重要类型的生产活动才会发生。事实上，超过原始社会所能得到的贸易收益，只能在个人权利既广泛又牢固的环境中才会发生。”[9](P145)个人和企业广泛而牢固的权利就是经济自由权。“经济自由是市场经济的另一个基础性条件，尽管在很多国家将其包含于财产权，但是现代国家都纷纷视为独立权利给予关注。”[10](P274)经济自由权是指市场主体享有的营利动机、意志及其行为受到尊重与保护，并排除他人侵犯的效能。在法治视野下，尊重和保护市场主体的经济自由权就是提供平等的法治环境。

平等、竞争、开放与统一是市场经济的本质特征。构建机会平等、权利平等与规则平等的法制秩序是政府的首要职责。长期以来，我国的经济发展路径是设立经济发展特区、授予特定地区或区域特殊经济政策的“非均衡发展”模式。今后，缺乏正当性基础的差别化政策应当彻底摒弃。党的十八大报告提出:“公平正义是中国特色社会主义的内在要求……逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。”今后，法律和政策所能容忍的差别化待遇要么是基于本地区、本区域的实际情况而制定并实施的理性化的“个性”安排，要么这种差别化“礼遇”对处于“最不利”的社会与经济地位的民众有利。否则，差别化的法律、政策和措施都缺乏合法性基础。

(二)多元利益衡平原则

利益表征一种社会关系，人的需要是利益的根源，利益体现了人类与需要对象之间的矛盾关系。[11](P10－13)这是人类中心主义的概念界说。事实上，人类也是大自然的产物。自然界除了满足人类需要之外，还有独立的伦理和哲学属性。“人类对待自然的活动，不仅不能损害他人和子孙后代的利益，应当为此承担责任;而且不能损害生命和自然界的利益，应当为此承担责任。”[12](P260)在生态法哲学看来，利益主体并不专属于人类，物质、生态、人类都是利益关系的主体。

除了利益主体的多元性以外，利益内容也同样具有多样性。在生态文明建设中，既有经济利益与环境利益的冲突，也有经济利益之间、环境利益之间的内在矛盾;既有国家整体利益与各地区局部利益的冲突，也有区域之间的利益摩擦;既有公共利益与私人利益之间的紧张，也有公共利益之间、私人利益之间的固有张力;既有当代人之间的利益纠结，也有当代人与后代人之间的利益冲突;既有国内经济与环境的紧张关系，也有主权国家之间的经济与环境竞争。

在构建区域协调发展中，一定要统筹把握和考量各种利弊得失，且不可因急于追求某一方面的利益而忽视其他相关利益，特别要处理好社会经济发展与生态环境保护的关系。平衡多元利益关系的总原则和价值向度是:既要处理好人与人、个人与社会之间的关系，也要处理好各区域之间、人与自然之间的关系。

(三)立法权与行政权能动原则

在区域协调发展过程中，权力能动应当以提升欠发达地区的自主发展能力为切入点。罗尔斯的“平等的最大自由”和“差别原则”可以成为我国实施区域协调均衡发展的参考。“平等的最大自由原则”是指每个人都享有与其他人同等的最广泛的基本自由;“差别原则”是指职位向所有人开放，社会的和经济的不平等应当首先满足最少实惠者的最大利益。[13](P60－76)这两个正义原则警示我们:中央政府应积极制定各区域全面、协调和可持续发展的规划和纲要，构建和落实区域协调、均衡及可持续发展的法律法规和行政措施;另一方面还应把拖欠革命老区、贫困地区的“旧债”以制度化、法制化的方式偿还。

“行政权具有立法与司法权所没有的某些属性，如积极性、主动性、倾向性、直接性、单方性、整体性、广泛性、经常性、连续性等。”[14](P16)在区域社会经济发展中，行政权能动主要有两种实现方式。一是忠实执行中央与地方立法;二是在宪法、法律框架下进行制度、体制和机制方面的创新。

行政权力能动的一个重要方面是忠实贯彻执行中央与地方立法。无论是中央立法还是地方立法，都要依靠各级行政机关及其工作人员对法律、法规的诠释和执行，行政机关及其工作人员贯彻执行法律、法规的实践也是其对法律、法规进行不断注解的过程，行政机关“能动”执法是保证法律产生实效的源泉。

行政权的创新应当在宪法、法律框架下进行。在宪法、法律框架下主要是指行政权要以宪法、法律精神和原则为指针，而不是把其作为僵死的教条。创造性地开展工作是指行政权应当结合本地实际，在不与宪法、法律原则冲突的前提下，不断进行制度、体制和机制创新。

(四)公平与效率统筹兼顾原则

公平、效率都是法的价值。从表面上看，公平与效率是一致的。然而，事实上，公平与效率之间存在一定冲突。如何协调二者之间关系，是“效率优先兼顾公平”，还是“以效率为代价而强调公平”，已经成为各国法制现代化进程中挥之不去的历史课题。

在改革开放之前，我国秉承“公平优先于效率”的原则，极大地挫伤了广大民众的趋利动机及营利行为，不能充分解放社会生产力，进而使社会财富的“蛋糕”做大受到阻碍。改革开放之后，为迅速追赶西方发达国家，我国长期坚持“效率优先兼顾公平”的价值取向，使我国的综合经济实力在较短时间内荣居世界第二。随着改革开放的深入推进，我国各区域、城乡、行业及群体间的收入差距越来越大，分配格局严重失衡导致社会财富愈来愈向少数人集中。我国基尼系数在10年前越过0．4的国际公认警戒线后仍在逐年攀升，贫富差距已突破合理界限。[15]这说明“效率优先兼顾公平”的价值取向需要适度修正。

党的十八大报告指出，共同富裕是中国特色社会主义的根本原则。要坚持社会主义基本经济制度和分配制度，调整国民收入分配格局，加大再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题。为此，在区域协调发展的法律制度构建中，我国始终应当把公平与效率统筹兼顾作法制建设的价值总向度。即在初次分配和再次分配中都应兼顾公平与效率两个原则。在初次分配中，要贯彻形式公平、规则平等和权利平等;在再次分配中，要强调实质平等、结果公平，要让改革开放“红利”更多、更公平地惠及国内各区域，特别是欠发达地区的广大民众。

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[7]毛玮．论行政合法性[M]．北京:法律出版社，2009．

[8]张千帆．宪法学导论——原理与应用[M]．北京:法律出版社，2004．

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[10]张千帆．宪政、法治与经济发展[M]．北京:北京大学出版社，2004．

[11]杨炼．立法过程中的利益衡量研究[M]．北京:法律出版社，2010．

[12]余谋昌．环境哲学:生态文明的理论基础[M]．北京:中国环境科学出版社，2010．

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[14]杨海坤，章志远．中国行政法基本理论研究[M]．北京:北京大学出版社，2006．

[15]http://news．163．com/10/0510/07/66A94FI N000146BD．html．2012—12—08．