生态文明建设中公众参与机制探索——以江西鄱阳湖生态经济区为例

■梅国平 甘敬义 朱四荣

2009年12月12日国务院批复《鄱阳湖生态经济区规划》，鄱阳湖生态经济区建设上升为国家战略。这是党中央、国务院立足全国发展大局、着眼统筹区域发展、深入推进中部地区崛起的一项重大战略举措，对全国其他地区探索生态环境与经济协调发展具有很强的典型性和示范性。在批复中国务院要求，要以生态和经济协调发展为主线，努力把鄱阳湖地区建设成为全国生态文明与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区。

生态文明 (ecological civilization)是指人类遵循自然与社会和谐发展而取得的物质与精神成果的总和，是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、持续繁荣为宗旨的文明形态。目前大多数省区明确提出未来五年生态文明建设的思路和重点，强调以生态文明的理念指导新型工业化、新型城镇化和农业现代化。[1]鄱阳湖生态经济区建设与生态文明建设互为因果、互为条件、互相促进，并且都以公众参与为前提，亟待公众参与机制强化与完善。

一、公众参与机制的内涵

所谓公众参与机制，是指用来实现公众参与的各种手段组成的整个系统。公众参与机制不是一个静态稳定的概念，而是将各种公众参与的手段、途径、方式集合后作为一个整体系统加以研究，以运动的形态来反映并分析研究各种手段，从而综合评价公众参与的过程、能力和效果。

公众参与机制包括政治机制、法律机制、社会机制三大体系。政治机制是人民权利的体现，从制度层面规范、强化了公众参与方式，使公众能作为一种监督力量参与环境问题和污染减排，实现公众全程参与。法律机制将公众参与生态文明建设的方式、途径、程序以法律的形式加以确定和保证，具有国家的强制力，这包括了环境的参与权、受益权和出现问题的追索权。社会机制是指一个公众多方参与的社会系统，是社会关系、手段的集成系统，这个社会关系系统通过新闻媒体、群众组织、社区等多种手段强化了公众参与生态文明的意识。生态文明建设中各方利益冲突的平衡与调整、经济利益与环境保护的协调，传统上是由行政指令性完成，是计划经济下的产物。随着鄱阳湖生态经济区的建设和生态文明体系的构建，由公众参与组成的混合调节机制已经浮出水面，这种调节机制中公众参与机制是其中的关键。

二、国内外公众参与机制的分析

公众参与机制对于生态文明建设与环境保护意义深远。公民参与理论的先驱Sherry Arnstein认为:公众参与是一种公民权利的运用，是一种权力的再分配，这种权力的再分配赋予了当前政治经济活动中没有发言权的民众能有计划地参与并发表意义的权利，并且其意见能有计划地被列入考虑。理论上，公众参与机制有助于增强公众自身的环境意识，发挥公众的监督作用，提高行政效率。公众参与机制具有权力平衡功能，其运作的效率直接影响到“控权”作用的发挥，为使其有效实施，必须进行改革。[2]

公众参与机制途径包括:构建政府、企业、公众协调耦合机制;完善污染减排公众参与的信息机制;完善污染减排公众参与环境司法制度;建立污染减排公众参与问责机制;充分发挥鼓励非政府环保组织的参与;进一步提高公众的污染减排意识。[3]

公众参与环保在中国的历史还不长，但从公众参与成长模式来看，公众参与主体的范围在不断扩大，环保专家、非政府环境组织、居民大众逐渐加入其中，方式和途径也日趋多样，公众听证会业已成为主要形式，但在程度上仍然处于萌芽阶段。[3]

但是中国公众参与机制存在着很大的缺陷:一是公众参与机制实施的低效率，这主要源于，公众环境意识“政府依赖型”与政府环境权力的过度包揽。公众参与理论就应该给予公众更多的参与决策权，政府要在更大的范围和层面上实现公众参与决策和管理。[4]公众参与是现代民主的重要表征之一，但是公众参与机制的有效运作需要公众树立积极良好的环境意识，公众参与机制的先决条件就在于公众环境意识的强度，较强的公众环境意识可以推动公众参与机制的发展，使公众参与机制在生态文明建设中发挥积极的推动作用，最终形成公众参与机制与公众环境意识的互动发展。但国内学者发现，由于中国公众环境意识较低，中国公众环境意识的低下与公众参与机制运作的低效率却表现出双向制约关系。[5]二是公众参与机制中的“义务本位”。如果说公众环境意识的强化是公众参与机制运作的前提，那么对公众的环境权要求就是公众参与机制的实施的基础。[6]三是公众参与形式的限制和欠缺，导致居民对于环境权的主张仅仅停留在原则性规定。学者们提出环境保护应该由“义务本位”向“权利本位”转变，同时在转变中确定公众参与的法律地位，使公众环境权得到保障和落实，完善公众参与的程序立法，保障公众参与的具体实施，进一步加大执法力度，使公众参与落到实处，提高公民素质，强化其参与意识和参与能力。

可以说上述关于生态文明建设公众参与机制的研究围绕实施途径、政策措施以及政策建议展开，为后续研究提供了很好的研究基础。本文在过去研究的基础上结合心理资本－人力资本－社会资本的协同作用进行分析，通过进一步深入揭示公众参与机制加速生态文明建设的机理，分析公众参与不足的深层次原因，据此为鄱阳湖生态经济区生态文明建设提供行之有效、可操作强的政策建议。

三、鄱阳湖生态经济区生态文明建设的发展现状与问题

鄱阳湖生态经济区战略规划是江西“山江湖工程”的延续和发展，是生态立省、绿色发展战略的继承和提升，对江西未来的战略格局及区域定位都将产生积极的影响，对实现江西崛起新跨越具有重大而深远的意义[7]。鄱阳湖生态经济区国土面积5．12万平方公里，占江西30%的国土面积，承载江西省近50%的人口。其发展定位是:全国大湖流域综合开发示范区、建设长江中下游水生态安全保障区、加快中部地区崛起的重要带动区、国际生态经济合作重要平台、连接长三角和珠三角的重要经济增长极、世界级生态经济协调发展示范区。[8]因此鄱阳湖生态经济区拥有建设生态文明、实现绿色发展的前期基础和自然条件，但是当前鄱阳湖生态经济区生态文明建设还存在一些问题。

一是动员、宣传工作还存在不足。现阶段需要将鄱阳湖生态经济区建设进一步扩展到全省、全流域中来引导各地各部门主动融入、积极参与，进一步在全社会推进“绿色创建”活动。生态文明建设的公众参与是“群众路线”的体现，公众参与是“三个代表”重要思想的内在要求，也是科学发展观的内在需求，“以人为本”决定了公众参与的必要性，公众参与是和谐社会和生态文明建设的重要手段。环保公众参与是社会进步的重要体现，因此要积极鼓励、引导公众与企业参与生态文明建设并承担环境责任，树立全社会的生态、环保、文明的环境消费理念。

二是生态文明建设中的规章制度需要进一步完善。当前江西省生态文明建设的促进机制，包括科学的决策机制还未形成，在鄱阳湖生态文明建设中需要完善的法律制度、严格的环境标准、专业的执法队伍和切实可行的执法手段、灵活的部门协作机制、健全的公众参与及社会监督机制以及低碳化、生态化生产和消费的激励与约束机制，需要各级政府和部门进一步在完善规划、把好原则、突出重点、形成机制、抓好考核的基础上改进完善。

三是生态文明建设离不开科学、低碳的经济增长和消费方式。当前江西经济发展方式依然处于转型期，这需要江西进一步转变经济发展方式，构建协调发展的生态经济体系，引导居民绿色消费、生态消费，避免消费结构导致的产业和产品结构的不合理问题，在经济区生态文明建设中坚持经济文明与生态文明的统一，遵循绿色经济、循环经济的发展理念，紧紧围绕“特色是生态，核心是发展，关键是转变经济发展方式，目标是走出一条生态与经济协调发展路子”的要求，加快发展以战略性新兴产业、生态农业、现代服务业为支撑的环境友好型产业及先进高效的生态产业集群。

四是鄱阳湖经济区生态文明建设中公众总体的环保意识和参与程度还很低。主要表现在:第一，国家和省内关于保障公众参与的相关法律法规还不健全，公众的环境参与权、环境知情权、环境监督权等还需进一步落实到位，对于公众监督反馈、举报机制还需进一步完善;第二，公众参与程度低，公众参与鄱阳湖生态经济区生态文明建设和环境保护的范围和深度还不够，形式较为单一，还没有形成较大的作用力。

公众参与是建设生态文明的基本要求和发展关键，没有公众的积极参与根本无法推动生态文明建设的发展，因此生态文明建设关系到每个公众参与主体。其次，公众参与是生态文明建设目标得以实现的基本保障，中国人口众多、人均环境资源不足，因此决定了公众参与的必要性。江西作为一个经济尚不发达的地区，经济技术水平还不高，经济发展方式粗放、资源利用率低，这都加剧了资源短缺与经济建设和发展的矛盾，自然生态环境问题日趋严峻，因此生态文明建设对于缓解江西环境资源压力，促进生态与经济协调稳定发展有现实的意义。而生态文明作为全社会性活动，仅仅依靠政府或者企事业单位是很难取得成效的，因此需要作为社会的经济和法律主体的公众在生态文明建设中发挥基础关键的作用，积极推动鄱阳湖生态文明建设与经济建设和谐发展、互相促进。

四、推进生态文明建设中公众参与的思路

(一)以生态的眼光把握鄱阳湖特有的生态文明特质

生态文明同时强调生态环境和传统文明的生态化。生态文明中的“生态”具有两方面含义，一方面为“生态环境”;另一方面为“物质文明、政治文明、精神文明的生态化”。[7]鄱阳湖生态经济区生态文明建设是以生态保护为基础，经济发展为核心，遵循绿色崛起、循环发展的理念，将经济发展与环境保护相统一，将生态优势转化为经济优势，将人与人、人与自然、人与社会的和谐共生发展融于经济发展、环境保护中，在全社会树立新的生态文明观念，鼓励推动公众积极参与生态文明建设，践行科学发展观的要求，努力构建生态与经济发展的耦合系统，构建物质文明、政治文明、精神文明、生态文明四位一体的国家级经济区。

(二)建立强化生态文明内生资本积累机制

生态文明中的人力资本、心理资本和社会资本是一种内生资本，基于内生经济增长理论，三大资本内生积累机制——人力资本的教育培训机制、社会资本的“传染—示范效应”机制、心理资本的“社会支持与缓冲效应”机制。

人力资本主要指通过教育、培训、保健、劳动力迁移、就业信息等获得的凝结在劳动者身上的技能、学识、健康状况和水平的总和，由于人是社会经济活动的主体，因此人的认知能力、实践能力直接影响并决定社会经济发展和生态文明建设，同时人口的规模大小、素质高低也影响着自然资源和生态环境的保护，因此通过教育培训提升社会总体人力资本，是改善环境质量、推动生态文明建设的重要途径。

社会资本作为一种社会关系集成系统，指个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范和由此产生的信任度，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源，社会资本作为潜在经济增长的源泉发挥重要的作用。普特南等人(1993)证实，与社会资本存量低的地区相比，社会资本存量相对高的地区，容易实现更高的增长水平。与此同时，自然环境的改善与社会资本密切相关，世界银行(2006)报告证实了社会资本对于可持续发展的贡献。社会资本的传染－示范效应指组织中某个或某些成员在环境保护、生态文明建设中的关系形态影响其他成员同类关系形态的过程，是社会资本的一种扩散现象，成员在进行某种活动时会不自觉地将自己与其他成员进行比较，从而不断调整自己的行为方式，示范效应在扩散中得以加强，更容易推动全社会的生态文明建设发展。

心理资本能确定四个因素:自信、乐观、希望和康复力。通过心理资本多角度、多范围地传染示范作用于社会资本、激励鼓励作用于人力资本，通过心理资本对人力资本及社会资本的激励和传染效应，从而构建了协同的公众参与机制。

在公众参与机制构建过程中心理资本会作用于人力资本、社会资本，社会资本、人力资本再作为内生经济增长点促进鄱阳湖生态区生态文明建设，人力资本和社会资本激励环境技术改进、能源高效利用和污染排放降低，在这个机制和循环中人－自然－社会和谐共生的潜能因为心理资本的激励而转为现实，生态文明建设得以形成。

在这个过程中需要培育面向群众的生态文化，这是内生积累机制发挥作用的基础，也是实现人力资本、社会资本、心理资本协同开发的首要条件。生态文化不是一般意义上的环境保护，是文化与生态的结合，强调人与自然之间的和谐发展，它要求人与自然、人与人之间的和谐。在工业化发展的背景下，区域经济发展的不平衡、污染的转移、财富的分配等社会经济问题需要公众参与人之间和谐文明，公众参与人的和谐文明是社会和谐文明的先决条件，生态文化追求社会发展，但这种发展是有限度的发展，而不是无限度的发展。

(三)构建政府、企业、公众多方参与的耦合协同机制，从机制上保证生态文明建设

首先政府需要为公民参与环境保护提供法律支持，确认公民的法律地位，保障公民的法律权利。因此国家需要在立法、执法等层面上明确规定、保障公民的环境保护权利，才能使公众参与得以贯彻实施，这包括环境的依法使用权、知情权、参与权、受到侵害后的救济权。同时加大信息公开力度，使公众了解环境保护的相关信息。发达国家在公众参与环境保护中将公众的知情权放在第一位，在了解相关信息后，公众可以更好地行使参与决策权，针对具体的情况和问题提出自己的意见和看法。有了公众的参与，可以在更大程度上防止环境污染事件的发生和环境问题的恶化。其次政府需要加大对企业、公众的环境教育宣传，提高其环保意识，构建企业组织层面上的生态文明。中国的环境问题大部分是由于企业自身的生态文明建设的缺少导致的，部分企业不能正确处理经济环境问题，这就要通过加强生态文明观念教育，提升企业的社会责任意识和可持续发展观念，引导企业走全面、健康、协调、可持续发展的道路。

五、结语

建设鄱阳湖生态经济区，要坚持以科学发展观为指导，按照建设生态文明的要求，确立生态文明观，改变传统生产方式和消费方式，明确公众参与是生态文明建设的基石，是生态文明建设的保障。创新公众参与体制机制，合理利用生态资源，发展生态经济，坚持科学发展，按照生态文明建设的要求，确立生态文明观念，完善环境保护中的公众参与，充分发挥公众在环境保护过程中的重要作用，促进中国生态文明建设的大力发展，实现人与自然的和谐相处与经济社会的可持续发展。

[1]黄勤，杨小荔．我国省区生态文明建设战略比较研究——基于各地“十二五”规划的分析[J]．江西社会科学，2012，(1)．

[2]彭峰．环境知情权保护立法研究[J]．政治与法律，2009，(7)．

[3]范兴根，伍健生．浅议污染减排公众参与机制的构建[J]．法制与社会，2009，(2)．

[4]王素芳，等．城市规划中的公众参与机制研究[J]．中国西部科技，2009，(6)．

[5]杜鹏．公众参与理论、方法及其在水资源集成管理研究中的国际进展[J]．地球科学进展，2007，(6)．

[6]王彬辉．论环境法的逻辑嬗变:从“义务本位”到“权利本位”[D]．武汉:武汉大学，2005．

[7]彭迪云，许涵．鄱阳湖生态经济区:建设生态文明的探索和创新[J]．求实，2010，(10)．

[8]姬鹏程，孙长学．鄱阳湖生态经济区建设的体制机制创新[J]．鄱阳湖学刊，2009，(11)．