论国外城市公共图书馆服务体系建设中的核心元素

吴 悦 （国家图书馆 北京 100081）

城市公共图书馆是公共图书馆服务体系中的重要组成部分。进入21世纪以来，全球城市化进程不断加快，根据联合国发布的《2007年世界人口状况报告》，21世纪城市的增长将对社会发展产生最大的影响，预计到2030年城市人口将增至49亿，城市已经成为几乎所有经济、社会、人口和环境变迁之处[1]。近年来，我国城市化脚步不断加快，在这样的背景下，不断调整城市公共图书馆服务框架，建立公平、有效、服务于全体市民的公共图书馆服务体系以适应城市化进程，就显得尤为必要。本文选取城市公共图书馆事业较为发达美国、英国、日本、澳大利亚、加拿大等国家的图书馆作为样本，针对其馆舍设置、服务标准等进行了分析和梳理，提取其服务体系建设中的核心元素，以期对我国城市公共图书馆服务体系建设提供借鉴。

1 国外城市公共图书馆体系建设中的核心元素分析

1.1 核心价值——公平服务

1994年，联合国教育、科学与文化组织与国际图书馆协会和机构联合会（以下简称国际图联）联合发布了《公共图书馆宣言》，该宣言成为全球城市公共图书馆体系设计的价值前提，宣言提出:“公共图书馆是各地的信息中心，用户可以随时得到各种知识与信息。公共图书馆应不分年龄、种族、性别、宗教、国籍、语言和社会地位，向所有人提供平等的服务。同年龄的人都应该在图书馆找到适合其需要的资料。”[2]《国际图联公共图书馆服务指南》（第2版）也指出，“公共图书馆的根本性原则是向所有人提供服务，而非忽略社区内其他群体，只面向某个特定群体提供服务。”[3]11城市图书馆作为公共图书馆系统的重要组成部分，其核心价值与公共图书馆的核心价值保持了高度的一致性。城市公共图书馆区别于其他公共图书馆的最重要特征在于：城市公共图书馆服务人口较其他类型图书馆多，人口背景丰富多样，对公平性服务的要求更高。因此，“在城市的发展中，必须实行图书馆服务的平等原则”[4]，以保障全体市民公平获取信息的权利。

1.2 顶层布局——总分馆模式

为了保障全体市民能够公平获取图书馆服务，很多城市在图书馆的顶层布局时使用了总分馆模式，即在一个城市设立一个或多个中心馆，围绕中心馆形成多个卫星式分馆，同时以流动图书馆作为辅助工具，从而形成辐射全市的服务模式。总馆负责分馆体系规划、资源配置、服务人员配比等。分馆运行的各项经费由总馆统一划拨，分馆每年向总馆汇报工作。例如，芝加哥公共图书馆系统旗下共有图书馆分馆70余家[5]；英国图书馆总数量为4517家，共设立了219个中心馆[6]，平均围绕每个中心馆设有分馆十几家，其中伦敦公共图书馆旗下就设有分馆16家[7]；纽约共设立了纽约、皇后、布鲁克林三大图书馆服务区，其中纽约公共图书馆服务系统共设立90家分馆[8]。

采用总分馆模式的城市公共图书馆系统通常会形成分馆星罗棋布的发展格局，分馆馆舍面积不大但设置密度高。1980年，日本图书馆协会发表了《中小城市图书馆的运营》调研报告，其中提出了影响日本城市公共图书馆服务体系建设的重要观点 ：“中小型公共图书馆才是真正的公共图书馆。”[9]158在这样的理念下，总分馆制避免了城市公共图书馆在全市只设立一家实体图书馆、服务半径不足的弊端，实现了图书馆服务无死角、全覆盖，真正保障市民公平获取信息的权利。

1.3 馆舍分布——地理半径

基于公平服务的核心价值，美国、日本、澳大利亚等国家的城市公共图书馆均以地理半径作为设置分馆的重要依据，以保证图书馆服务在城市范围内实现地域覆盖。例如，《北卡罗来纳州公共图书馆服务指南》规定，90%的服务人口可在车行15分钟范围内抵达图书馆[10]。又如，英国提出了《英国公共图书馆服务标准》，规定设立图书馆的最低依据为：内伦敦区100%的居民可在1英里范围内获取图书馆服务；外伦敦地区99%的居民可在1英里范围内获取图书馆服务；在大城市100%的居民可在2英里范围内获取图书馆服务[11]。再如，在日本新宿，公共图书馆覆盖面积为1.52平方公里，服务半径不足0.7公里[9]150。以地理半径作为设置分馆的依据具有很强的科学性，保证了图书馆触角的最远延伸。其最大的益处是：在城市之中，无论市民生活在任何角落，均可平等获取图书馆资源与信息，体现了图书馆服务的“公平性”原则。

1.4 资源配置——人口因素

国外比较发达的城市公共图书馆通常会充分考虑服务区域人口分布差异这一因素，并以此来确定馆舍面积、藏书、人力配置等，以做到资源公平配置。对于城市中的单个图书馆而言，“服务人口是公共图书馆建设最核心的因素，它是确立建设标准其他各项指标的基础”[12]。

1.4.1 人口数量测算

城市公共图书馆的人口数量通常由两部分组成，第一部分是本地区内统计人口，统计人口数量以该行政区划内官方人口统计作为依据；第二部分是非统计服务人口，非统计人口指有可能使用本图书馆服务的其他区域的人口，或在未来可能使用城市公共图书馆的人口。例如，《服务爱荷华：公共图书馆质量指标》（以下简称《质量指标》）提出了4种人口测算方式：①当前服务区域内人口；②服务区域内规划人口；③预测的非常住服务人口；④图书馆设计人口（b+c），《质量指标》认为图书馆设计人口应为服务区域内规划人口及预测的非常驻服务人口[13]。 再如，澳大利亚《公共空间：新南威尔士州公共图书馆建筑指南》（第2版）中提出，服务人口应当预计未来十年该辖区的人口增长状况，并以此来作为图书馆设计的依据[14]。

1.4.2 人口因素与馆舍面积

欧美、日本、澳洲等国家的图书馆在进行图书馆系统设计时，均充分考虑了人口与馆舍面积之间的关系，力求整个体系能达到图书馆服务和资源公平分配的目的。《公共空间：新南威尔士州公共图书馆建筑指南》（第2版）中对人口和馆舍面积做了这样的配比：服务人口在1万人以下及1～2万人的图书馆，馆舍面积应达到42平方米/千人；服务人口在2～3.5万人的图书馆，馆舍面积应达到39平方米/千人；服务人口在3.5～6.5万人的图书馆，馆舍面积应达到35平方米/千人；服务人口在6.5～10万人的图书馆，馆舍面积应达到31平方米/千人；服务人口在10万人以上的图书馆，馆舍面积应达到28平方米/千人[14]。在日本，服务人口在3万人的市区图书馆，建筑面积应达到244.63平方米；服务人口在3～5万的市区图书馆，建筑面积应在244.63平方米的基础上，以每万人33.06平方米的比例增加；服务人口超过10万人，应在476.04平方米的基础上，以每万人16.53的比例增加[9]154。各国结合各自国情，对服务人口和馆舍面积之间的关系做出了定义，最大限度地保障了图书馆用户平等享有图书馆面积。

1.4.3 人口因素与藏书

人口因素与藏书数量也密切相关。国际图联在《公共图书馆服务指南》（第2版，完整修订版）中对图书馆的藏书标准提出了建设性意见：“作为总指导原则，图书馆藏书应保持在每个服务人口拥有2～3本藏书，当服务人群数量较高时（10万及10万以上），这个数量或可增长。最小的图书馆服务网点，藏书量应不小于2500本。”[3]75国际图联在制定该指南时，参考了澳大利亚昆士兰州公共图书馆、美国佛罗里达州公共图书馆标准。在国外，城市公共图书馆藏书标准通常由省级或州级图书馆提出一个通行的标准，各城市公共图书馆根据各城市人口密度及自身经费状况予以参照执行。

1.4.4 人口因素与人力资源配置

城市公共图书馆服务人口较多，因此科学地为图书馆配置相应的人力资源是图书馆配置体系中一个重要的环节。日本在《公共图书馆的任务和目标》中对人力资源做了这样的预期：服务人口在6900人以下的图书馆，职员数不得低于6人；服务人口在6900～18100人的图书馆，人均配备0.025个职员；服务人口在18101～46300人的图书馆，人均配备0.043个职员；服务人口在46301～152200人的图书馆，被服务对象人均配备0.041个职员；服务人口在152201～379800人的图书馆，以人均0.027的比例配备职员[15]。美国《科罗拉多公共图书馆标准》提出该州图书馆（包括城市及乡镇公共图书馆）的工作人员数量的基本标准：服务人口低于1000人的图书馆，工作人员数量应为0.8446个；服务人口介于1000～2499人之间的图书馆，每千人工作人员数量应为0.6849个；服务人口介于2500～4999人之间的图书馆，每千人工作人员数量应为0.5957个；服务人口介于5000～9999人之间的图书馆，每千人工作人员数量应为0.4585个；服务人口介于10000～24999人之间的图书馆，每千人工作人员数量应为0.4375个；服务人口介于25000～99999人之间的图书馆，每千人工作人员数量应为0.4650个；服务人口高于10万人的图书馆，每千人工作人员数量应为0.3891个[16]。

1.5 服务水平——统一标准

为了实现公平服务的核心理念，各城市公共图书馆通常会采取统一的服务标准，以确保辖区内的各个分馆用户能享受到平等的服务。伦敦公共图书馆就制定了《伦敦公共图书馆2011无障碍计划》，以确保其16家分馆采取同样的无障碍服务标准[17]。纽约公共图书馆也在其网站开设了“标准与课程频道”，发布各项工作标准与规范，并针对标准与规范开展在线培训[18]。一般而言，州立公共图书馆或省级公共图书馆会对该州或该省范围内的公共图书馆提出一个适用于全州或全省发展的标准或规范，各个城市公共图书馆会参照该标准或规范，并结合当地公共图书馆财政等情况，制定出适应于本城市公共图书馆系统发展的规范，在各个分馆加以推行。规范既包括统一标准的物质配给（如桌椅、书架、座椅、电脑、网线接口、馆舍建筑等），也包括工作人员行为标准、工作标准等。

1.6 经费来源——市财政支持为主

国外城市图书馆的运营经费主要来自以下几个渠道：①国家及州或省财政支持；②市财政支持；③捐赠；④罚款；⑤图书馆创收（包括投资创收和场地、设备租赁等收入）。以美国纽约公共图书馆为例，根据《纽约公共图书馆2011年年度报告》，2011年各分馆的运营经费共144551000美元，其中，77%来自纽约市财政，7%来自国家及纽约州财政，5%来自捐赠，5%来自租赁，2%来自图书馆投资收入，其余4%来自其他渠道[19]。而《伦敦公共图书馆2010年服务社区报告》也表明了2010年伦敦公共图书馆的运营经费来源，其中，17608165英镑来自伦敦市财政拨款，612429英镑来自省财政拨款，84380英镑来自国家拨款，699408英镑来自人力资源中心，540033英镑来自图书馆罚款，396460英镑来自租赁，94329英镑来自其他收入；在总收入中，伦敦市财政拨款占到了图书馆总运营经费的87.9%[20]。通常，政府拨款会划拨至城市公共图书馆中心馆，再由中心馆根据各馆的服务人口和经费状况来确定资源的合理配置，并在此基础上实现资金的有效分配。

2 对我国的启示

2011—2015年，我国公共图书馆事业进入了“十二五”时期，文化部发布的《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》第二部分确立了“十二五”时期公共图书馆事业发展目标：“逐步建立覆盖城乡、结构合理、方便快捷、惠及全民的服务网络。”[21]可以说，我国“十二五”期间公共图书馆事业发展目标与国外城市公共图书馆“公平服务”的价值理念不谋而合。在这样的前提下，研究、分析国外城市公共图书馆体系中的核心元素，对于我国“十二五”期间的公共图书馆建设将会产生有益的启示。

2.1 以总分馆模式为体系框架，实现均等化服务。

根据中华人民共和国国家统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》数据显示，截止2010年，我国城镇居民人数已达到665575306人，占全国总人口的49.68%[22]。在这样的形势下，单体图书馆独立服务模式显然已不能适应城市的发展，不能保障全体市民享有平等的服务。美国、英国、日本等国家城市公共图书馆总分馆模式对于我国建立城市公共图书馆服务体系有很大的借鉴价值。我国可效仿国外，以城市行政区划为基础，并结合各地域经济状况，划定图书馆服务领域，在服务领域内实施总分馆模式，即设立一个中心馆和若干个分馆；由中心馆制定统一的服务标准，配置资源，以保证在各分馆内均可享有均等服务；图书馆运行经费可由政府统一划拨至中心馆，由中心馆根据各分馆情况统筹使用。总分馆模式最大的好处是可由原来的单点服务转变为多点服务，提高了服务效率，提升了服务效果，与此同时统一的服务标准确保了全市范围内图书馆的服务品质，切实保障了用户平等获取图书馆服务的权利。

2.2 以地理半径作为设馆原则，保证图书馆服务无死角。

以地理半径来规划分馆的设置地点是一条颇具启发意义的思路。目前我国正在实践总分馆体制，通常以行政区划作为设立分馆的依据，但没有充分的考虑地理分布密度这一因素，这也给城市中距离图书馆较远的用户或身处城市边缘的用户便利使用图书馆带来的一定的困扰。将地理半径元素融入图书馆规划和服务体系，有助于我国在“十二五”期间构建覆盖城乡、结构合理、方便快捷的服务网络。应当指出的是，以地理半径作为设立分馆的原则，其目标是追求图书馆服务半径在城市内的最远延伸。因此，图书馆在城市中的密度及覆盖度是需要考虑的首要因素，分馆应以小面积馆为主；要避免分馆馆舍面积过大，而设置密度不够的问题。

2.3 以人口作为测算依据，保障资源建设的科学性、合理性。

资源保障也是我国公共图书馆体系建设中一个重要的问题，资源保障是否公平在很大程度上决定了我们的图书馆服务是否到位。国外以人口作为基本数据，在此基础上核算馆舍规模、资源、人力等配置的做法具有很强的科学性和合理性，借鉴该做法有利于我国图书馆资源的公平配置，有利于实现惠及全民的平等化服务。2008年6月，我国颁布了《公共图书馆建设标准》（以下简称《标准》）[23]，《标准》将公共图书馆建设规模与服务人口数量相对应[24]，这与国外以人口作为测算依据的模式有一致性。但《标准》仅对图书馆藏量和坐席进行了配比，对服务人口与图书馆工作人员、网络、计算机设备等之间的配比关系并未进行标准化设计。因此，在“十二五”期间，我国一方面应大力贯彻已有的《公共图书馆建设标准》，实施藏书、坐席等标准化建设；另一方面，应在充分考虑我国各地区经济发展水平的前提下，参考国外图书馆在资源配置方面的做法，将人口因素纳入图书馆资源分配体系之中，逐步完善、细化各项资源配置数据，形成一套合理、科学、公平、有效的图书馆资源配置方案。

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