罗尔的宪政道德思想对中国公务员德性培育的启示

张晓兰

（中国人民大学，北京 100872）

国家公务员的德性就是指我国公务员在管理社会公共事务过程中逐渐形成的优秀道德品质。它是我国公务员所要遵循的行为道德规范在公务员心理和行为中的比较完美的体现，是国家公务员道德建设追求的理想目标［1］。公务员德性培育的目标一方面反映了国家对公务员德性的要求，另一方面也是社会对公务员的德性期望的反馈。对公务员德性的培育可以优化公务员队伍，提高公务员整体道德水平，提供良好的社会公共服务，从而加强政府的合法性。

从近几年来的中共中央和国务院文件的精神可以看出，我国公务员的德性内容主要包括以下四个方面：一是理想信念，包括社会主义的核心价值体系；共产主义的远大理想和中国特色社会主义的共同理想；科学发展观、社会主义荣辱观与和谐社会观。二是思想道德方面，包括中华民族优秀文化传统；以爱国主义为核心的民族精神；以改革创新为核心的时代精神。三是政治品质，包括是否忠于党，是否忠于国家，是否忠于人民；是否树立正确的世界观、权力观、事业观。四是道德品行，包括是否真抓实干、敢于负责、锐意进取；是否作风正派、清正廉洁、情趣健康；注重履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻表现、对待个人名利等方面①。这些对德性内容的解读反映了我们党和国家对公务员道德的具体要求以及社会公众对公务员道德角色的期待，同时也规定了现阶段公务员在日常行动中应该表现出什么样的道德品质。

公务员德性水准可以反映出一个国家社会整体道德状态和民众对于公务员的道德角色期待，同时还要求体现出国家宪政的基本精神，能够反映出政府治理国家的理念和思路。因此，公务员德性培育对于优化公务员队伍整体道德水平、提高公务员的精神境界和促进国家社会治理和可持续发展有着十分重要的作用。

一、罗尔对公务员行政伦理与宪政价值关系的解读

约翰A·罗尔（John A·Rohr）是美国著名的宪政思想家，他用了二十多年的时间写了大量的文章来探讨公共行政和宪政的关系。“他坚持认为公务服务的伦理体现在这样的过程中：‘在现实中应用宪法的基本的原则来进行选择。’”［2］罗尔提醒公务员们要注意到他们职业的高尚性，并且强调公务员们在决定公共利益事项的时候要注意到其合法性并符合宪法的基本精神。因此，罗尔在对公务员的公共服务伦理进行透视的时候，核心关注的是宪法的基本精神和公务员行政伦理的关系问题。

罗尔在公务员伦理与宪政的关系的论述中充分体现了宪政原则对于公务员伦理的重要性。罗尔认为，公务员的德性可以表现在三个层次，即个人道德、职业道德和宪政道德。所谓个人道德指的是通常意义上的作为普通人所具有的个人品德，比如不要偷、不要抢，不要撒谎等。然而这些普世意义上的道德原则有的时候会在某些职业领域方面出现伦理困境。比如，一个医生可能会对他的病人撒谎，因为知晓实情可能会对于病人的康复不利，而这种基于职业上的道德可能会和通常意义上的个人道德（“不撒谎”是我们个人道德强调的）产生冲突。从这个层面上来讲，伦理困境就产生了。再比如说，服从上级的命令是官僚制的基本行事伦理，其目的是为了保证有效率地实现目标，然而当上级的命令与宪法的基本思想有冲突的时候，公务员又该如何选择呢？并且公务员除了这个身份以外，他本人还可能会是一名家长、一个亲戚、一个朋友等多重角色构成的复合角色集，而当这些角色之间发生冲突的时候，如何来进行行为选择呢？

在罗尔看来，公务员应当把宪政原则作为其活动的最高原则，即公务员的行为符合政治体制的价值是判断公务员德性水平的标准。他对法国、英国和加拿大等国家的行政和宪法之间的关系进行了深入地考察，并提出国家宪法和行政之间有非常紧密的关系［3］（p．73）。罗尔在其非常著名的一本书《公共服务、伦理和宪政实践》（1998）中指出，公务员的自由裁量权的如何使用构成了公务员德性评价的重要指标，并指出依靠宪政原则是公务员行使职权的最高道德指南［4］（pp．1－15）。他对于美国的政治与行政二分的兴起和衰落进行了分析，他指出，即使倡导政治与行政二分的威尔逊也认为行政对于宪法的落实非常重要，政治和行政二分只是从技术上来解决美国公务员制度中曾经存在的一些问题，如政治分赃制导致政策不稳定等现象，而并没有否定行政执行对于宪政实现的重要意义。罗尔直接指出公务员在运转着宪法。

随着社会的发展，政府提供社会公共服务的内容和境界都大为提升，原有的政治与行政二分法所强调的公务员价值中立的思想已经不能够得到广泛的认同，政治中立的行事法则已经在现实中行不通。如李普斯基（1983）认为，公务员尤其是处于最前线的公职人员，他们直接与公民打交道（李普斯基称他们为街头官僚），常常要通过自己的决策来解决各种事情，他们管理着资源、分配资源，公务员手中握有大量自由裁量权［5］（p．3）。在罗尔看来，如何运用自由裁量权是公务员工作中常常面临的一个基本问题，而负责任地使用自由裁量权则是公务员德性体现的关键之处。罗尔提出了依靠宪政的基本原则来解决公务员自由裁量权是最好办法的观点［4］（p．28）。

如何将公务员的实际行动与宪政的基本原则很好地契合起来呢？在这个问题上，罗尔寻求的答案则是“就职宣誓”的办法。他认为，可以通过就职誓言来很好地处理行政自治和服从上级之间的关系。就职宣誓一方面可以使得行政权力的自治权取得合法地位，另一方面宪法又限定自治性在一定的范围内。罗尔认为：“行政人员在运行着我们的宪法，他们使宪法在实践中运转。他们是中介人或助产士或媒人，在宪政原则和实践之间选择适合个人情况的隐喻。他们值得我们尊敬和钦佩。”［4］（p．171）在这里，罗尔再次强调了公务员在行政实践中的自由裁量权的作用，指出了公务员的德性对于公共管理实践的重要性。

罗尔关于公务员道德的宪政思想的深层次意义还包括了公务员的道德并不仅仅是简单地执行宪法和法律。公务员面临的社会环境和公共事务在发展和变化，因此，公务员实施公共服务也要学会权变，即在面临多变的社会事务工作中，能够发现、修订、调整和运用规则，充分发挥公务员的自主性，以真正实现和落实宪政的基本原则，将宪政的基本精神和管理实践创造性地结合起来。在具体的行政实践过程当中，表现在公务员手中大量自由裁量权的使用，必须建立在宪政精神基础之上，这样既保证了公务员既有工作的灵活性，能够与时俱进，同时又能够实现公共部门的社会价值，符合基本的宪政思想，不再是简单地适应宪政思想，而且要把宪政的基本精神进一步发扬光大。

二、对公务员的教育和培训工作要能够实现政治体制价值的正确理解并内化为行动指南

“我们不仅需要为行政人员的行为确立准则和制定规范，我们还需要为其建构起伦理观念和道德体系，用理性的力量塑造行政人员的人格和职业意识”［6］（p．279）。如何培育和 塑造公务员的德性呢？通过教育和培训来把政治体制的价值原则内化成公职人员的自觉行动，在伦理价值观中养成依法行政的习惯，这是罗尔在长期对公职人员道德教育和培训的思考中得到的答案。罗尔（1998）在编制公务员培训指南的时候也想过一些其他思路。比如：聚焦水门事件，强调利益冲突，辞职抗议和用正派人的观点等基本主题来作为培训课的起点，后来罗尔发现这些都不太合适，最后他找到了答案，提出把行政道德和宪法之间的关系作为公务员伦理培训的研究主题。

罗尔提出了通过就职宣誓将来自不同机构的管理者组成一个十分特别的伦理社会，宣誓的演习将成为提醒这些管理者们的象征。“可以这样来演习：为了培训的目的，在伦理培训的时候，通过建立专题讨论班，让这些来自不同部门、代表不同利益的管理者在一起来演练如何找到自己的部门利益决策和美国人民的共同目的（就是在宪法序言中宣告的：建立一个更加完美的联邦，建立起正义，守卫我们以及我们子孙后代的自由和福祉）之间的联结点。”［4］（p．35）

在具体的行政实践当中，公务员将不得不接触多方面冲突的价值碰撞。如“在美国政治体制中的分权情形中，公共行政官员的确并且应该扮演一个平衡轮子的角色（Balance Wheel Role），在支持宪法这一前提下：在总统制和立法机关中有效但受到保护的权力以及保证正确实施所采纳的政策”［4］（pp．87－88）。公务员应当自己理解政治体制的基本价值，并很好地判断自己的角色定位，当遇到情境冲突的时候如何选择自己的行为，在冲突中能够选择宪政的基本价值作为自己的行动指南，这是一种最高的道德品质。因为这体现了官僚们接受这种把自己放在美国人民价值当中的道德责任，正如这些价值如何被阐释只有官员们自己决定。官僚们选择了什么价值也就是回应了那些价值。也就是说，当公职人员在面临道德冲突时候的选择充分体现了官员的价值选择。而在具体的行政实践当中，将宪政原则作为自己行动的指南，充分地体现了官员的最高伦理道德水平。

在行政实践活动中如何实现将公务员的宪政道德和与公务员的行为有机结合呢？罗尔认为，公务员可以借鉴法院对于美国人民价值解读的做法。罗尔认为，他所推荐的方法则是尊重官僚们对自己的神，自己的信仰和自己的哲学以及组成他自身伦理中最重要的一部分的责任［4］（p．29）。公务员和普通人一样，如果要保持自己的伦理整体性，就必须忠实于自己的信仰。也就是说：“政治制度价值”（Regime Values）的理解使得公务员们能够准确地定位他们最深层次的政治信仰。

因此，我们可以通过一系列的培训活动和教育，将宪政的精神内化为公务员的信仰体系中很重要的一部分，塑造公务员的宪政道德。通过培训和学习以及用深深的信念内化为自己的行动习惯来养成，并成为个人整体中的一个部分，这种价值观的形成需要深层次地理解宪法，最后能够用自己的行动忠诚于宪法。

三、罗尔的宪政伦理思想对于中国公务员德性培育的启示

罗尔的宪政伦理思想对于我国公务员道德培训和道德评价有很好的启示作用。正如托克维尔所说：“一个人要想真正了解自己的国家，可以通过研究其他国家的方法。”我们可以借鉴罗尔用宪政思想来培育公务员行政道德的方法，与中国的实情结合，为培育我国公务员的德性提供一条新思路。

（一）公务员道德应当建立在人民的价值上，要求对宪法进行正确诠释并内化为行动信念

中华人民共和国共制定过四部宪法，现行的第四部宪法在1982年由第五届全国人民代表大会通过，并经过了1988年、1993年、1999年和2004年四次修正，也是目前为止最为完备的宪法，具有最高的权力。这部宪法体现了全国人民的价值选择和我党治理国家的基本思路，是指导政府治理的最高指南。因此，在衡量公务员的德性的时候，首要的一条便是忠于宪法、忠于党、忠于人民。这也是我们国家公务员德性考评的一个非常重要的指标。

我国历来重视对公务员德性的考评，那么在实践中又是如何对“忠于宪法、忠于党和忠于人民”这一指标进行考评呢？我们根据地方公务员考评德性指标的调查结果得知，我国地方政府目前关于公务员德性考评的区分度比较低。一般来说，如果没有特定的事件发生，基本上都是认同公务员是忠于党、忠于宪法和忠于人民的。实际情况也确实很难说某某人不支持党，不拥护宪法、不忠于人民，除非他做出了反党、反人民的事情。因为没有在公务员德性考评的结果中形成区分和比较，这样的考评思路很难达到预期效果，考评的结果对于促进公务员德性意义也不大。因此，在进行德性考评的时候，还是要形成一定区分度，既要求大家必须做到，同时又能够做到奖优惩劣，以相互促进，推动整个公务员队伍德性的提升。

在这里，罗尔提供了一个很好的办法。他是这样来解读什么叫忠于宪法的。罗尔认为，“在维护宪法的誓言里，我们可以看到它不只是作为一个遵守的承诺，而是作为进入公开的行为准则的共同体一个启动仪式，其目的是为了发现、更新、调整和运用支持我们的社会秩序基本的行为准则。宣誓的任务是把誓言当作是市民认同的行为而不只是服从”［7］（p．192）。在这里，罗尔说明了在进入公务员队伍中需要“就职宣誓”，主要目的是通过这样的一种仪式来促进公务员内化宪政精神，而不是为了让公务员服从于某种制度。在宪政思想内化的过程中，公务员自身对宪法基本知识要理解，并将其内化为自己的行动指南。Donald C．Menzel（2006）在评述这段话时提到，“就职宣誓的关键在于，誓言提供给官员以合法性和授权以使他们开展一些创新的方法来执行他们的职责，既是道德和道义上的声音。这种就职宣誓的路径与‘遵守规则’思路的对比明显地体现出，在‘遵守规则里许多守则转化成为法律，成为同类文件’”［8］（p．72）。这就很好地诠释了遵守宪法不仅仅是不要去违反它，要去遵从它，而是要在理解其内涵意义的基础之上，运用自主性去实现它，并在不足之处修订它、按照时代发展和社会进步去提高它和发展它，让宪法的精神能够与时俱进，让它更能够反映时代特点和人类的进步要求，而这一点也应该是比较难的。按照罗尔的观点，认真学习宪法、理解宪法的基本精神，并随着社会的进步，对宪法加以修订和改进也是公务员在具体运用和执行法律时的一种道德选择。

我们在对公务员进行考评的时候，就可以通过考察公务员是如何在现实中诠释宪法的基本精神，为社会公众提供优良服务的水平来理解公务员的宪政道德。我们可以通过公务员的现实表现获得情报，使它不再是一个抽象的概念，而是用行政行为体现宪政道德水准，一些定性和定量指标的设定就可以实现对公务员德性考评的目标。对于我国公务员来说，理解宪法的价值或者说中国政治价值的基本原则，也同样包括两个方面的任务，一方面是识别出中华人民共和国的基本价值，另一方面也是寻找有意义的表述，而这种表述指的是公务员自己内化的对政治价值的一般化内容。这个过程自身也可以强化公务员的价值取向，在实践中，公务员运用自由裁量权的时候，能够自觉地选择最适当的工作方式。这里，我们依然可以借鉴美国人民法院对美国价值意义的现实判定：（1）制度上的；（2）辩证的；（3）具体的；（4）恰当的［4］（p．25）。这四种方式可以构成运用自由裁量权的标准。通过公务员政治价值的内化，并在其行动中找到政治价值意义上的表达，来实现为社会公众提供优质服务。

（二）公务员德性培育的重点是加强宪政精神的理解

随着现代社会的发展，很多新问题对公务员自由裁量权的需要表现越来越明显。在具体工作中，这种自由裁量权的存在使得公务员常常可以选择做或不做，以及如何做，这种选择过程实际上就是涉及如何使用自由裁量权的问题。自由裁量权常被称为“双刃剑”，意指其能够赋予公务员以较多的能动性，但是如果滥用或用得不好，就会给社会带来伤害。我们在讨论自由裁量权的使用原则的时候，通常都要提到一个合理性原则的问题。什么是合理的？用宪法的基本精神来指导公务员对合理的判断是最有说服力的，也是最可靠的。因此，加强对公务员德性的培训，加深公务员对宪政的理解，是解决公务员负责任地使用行政自由裁量权问题的关键，也是提升公务员德性的十分重要的路径。

公务员实践宪法，主动运行行政权，为社会提供优良服务，让宪政原则落到实处，体现了公务员在国家治理中承载着的历史使命的重要地位和作用。加强对公务员的培训和教育，促使公务员加深对宪政的理解并内化为工作中的行动指南，对于提高整体公务员队伍的德性有着十分重要的作用。因此，在对公务员进行德性培育的活动中，加强公务员对我国宪法精神和内容的理解非常必要，在设置各种关于公务员德性培育课程的时候，可以借鉴罗尔推荐的经验，采取学习宪法和研讨宪法，或者用情境的方式，让大家一起来探讨宪政的基本精神和现实的行为选择等训练，可以有效地提高公务员的宪政道德实现能力。

（三）公务员面对道德冲突时的选择

罗尔在其著作中比较了德性的三个层次：个人道德层面，职业道德层面和宪政道德层面。个人道德就是日常生活中的一种道德准则。职业道德则体现了一个职业的特点，如辩护律师，按照职业道德就是尽可能地为他的当事人辩护，即使当事人劣迹斑斑，也要尽可能地为当事人的利益服务，这是职业道德，但是他可能本身对当事人的行径并不认同。公务员道德的最高层次就是宪政道德。对于公务员来说，基于其身份和政治选择，宪政道德居于最高位置。

罗尔曾经指出，美国公务员有时候会如“坐在带钩的篱笆上”，常常可能处于伦理困境当中。如在服从上级命令和其他的一些基本社会道德之间出现了冲突。选择了一项，就必然会放弃另一项，而不管放弃了哪一项都会让自己处于一种道德困境当中。在面对道德选择困境的时候，正确的答案就是依照宪政的基本原则来行事。因为，宪政的精神原则可以成为公务员运行行政权的指南，有效地指导公务员面临角色冲突时的行为选择；对于公务员管理部门来说，可以把其作为对公务员进行培训的指南和考评的指标，用以指引公务员德性培育的目标和方向，充分满足人民对于政府公务员的角色期待。因为正是公务员基于对政治体制价值的解读和对宪政原则的现实运转，才能够使得宪法基本原则得以实现，这样的选择才是具有道德性的。当公务员在具体的行政实践中遇到多层道德冲突的时候，就应该站在宪政的高度来解决面对的问题，并能够帮助公务员在面对自由裁量权的使用困境时，不再困惑而获得思想上的解放。

四、结语

罗尔提出一个非常重要的概念，即公务员实践和运行着宪法，公务员在负责任地使用自由裁量权的过程中，用宪政思想作为指南，这是公务员的最高行政道德。结合中国公务员德性的培育要求，笔者认为加强对公务员的宪政思想教育和培训，促进公务员对我们国家的宪政原则和政治价值的理解，并在深刻理解宪法的基础上，将其内化为公务员的行动指南，在实际行动中能够体现出忠于党、忠于国家和忠于人民的精神面貌，同时也帮助公务员在各种冲突和矛盾状况下能够做出正确的价值判断和行为选择。

当然我们在借鉴罗尔的宪政思想对于公务员道德评价的作用时，我们一定不要忘记他是立足于美国宪政的基础，在对美国政治与行政二分法兴起和衰落的过程的解读中，认为美国公务员政治中立的价值判断已经过时的判断中所提出来的，对于公务员德性培育所提出来的。因此，我们不必把他的做法或依据作为我们的标准。当然，关于公务员德性的宪政思想却可以为我们国家公务员德性的培育提供有益的借鉴。

注释：

①本部分资料来源于中国人民大学公共管理学院2010级博士生宋学增整理，在此表示感谢。

［1］ 李文良．略论我国公务员的德性［J］．华北电力大学学报（社会科学版），2007，（3）．

［2］ Stephanie L．Witt，Anna Marie Schuh．Book Reviews：Rohr，John A．（1998）．Public Service，Ethics and Constitutional Practice［J］．Lawrence，KS：University of Kansas Press Review of Public Personnel Administration，2000，（20）．

［3］ John A·Rohr．Civil Servants and Their Constitutions［M］．Kansas：University Press of Kansas．2002

［4］ John A·Rohr．Public Service，Ethics，and Constitutional Practice［M］．Kansas：University Press of Kansas，1998．

［5］ Michael Lipsky．Street－level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services［M］．Russeu：Russell Sage Foundation Publications，1983．

［6］ 张康之．公共行政中的哲学与伦理［M］．北京：中国人民大学出版社，2004．

［7］ John A·Rohr．To Run a Constitution［M］．Kansas：University Press of Kansas，1986．

［8］ Donald C．Menzel．Ethics Management for Public Administrators：Building Organizations of Integrity［M］．New York：M．E．Sharpe Armonk，2006．