国家廉政体系建设的理论与实践

刘琳

20世纪末，“透明国际”提出了“国家廉政体系”理论，它超出了传统反腐败理论的范畴,对反腐败理论的发展产生了重要和深远的影响。研究“国家廉政体系”，特别是总结发达国家或地区在构建廉政体系方面的成功经验，对推动我国廉政建设具有重要借鉴意义。在此基础上，继续完善中国特色的国家廉政体系，推进反腐倡廉工作的进一步发展。

一、国家廉政体系的基本理论及意义

腐败是当前世界各国政府和公众普遍关注的重大问题。如何治理与防范腐败,成为各国在发展前进中重要的课题。作为全球惟一专门以反腐败为目的的国际性非政府民间组织——“透明国际”，于1993～1994年间提出了“国家廉政体系(NationalIntegrity System，NIS)””理论，它是指由国家建立的能够长期预防腐败、建设廉洁政府的体系结构，旨在探讨建立一个透明和具有问责度的制度体系，在此框架下有效推进反腐败改革。[1]

“透明国际”所倡导的国家廉政制度体系是建立在市场经济、公民社会和民主治理基础之上的，可以说是一种现代国家廉政制度体系。国家廉政体系建设的根本目标是提高民众生活质量，实行法治和促进可持续发展。实现这些目标需要由各种廉政支柱来支撑这座廉政大厦，这些廉政支柱包括各种组织或机构行动者和相应的核心规则或实践所共同组成的制度支柱。也就是说，按照“透明国际”反腐败专家杰瑞米·波普的设想，国家廉政体系犹如一座希腊神庙，在庙的顶部有三个圆球即可持续发展、法治和生活质量，国家的廉洁犹如一个屋顶支撑着这三大目标。“有十一根由机构和规则组成的制度支柱支撑着这个神庙大厦，这些支柱包括通过自由而公正的选举产生的立法机构、拥有解决利益冲突规则的行政机关、独立的司法机关、可以审计所有公共账目并公开发布审计报告的审计机关、拥有高标准的公共服务道德准则的现代公务员制度、拥有不良行政行为处理权的议会监察专员、拥有可被执行且得到严格执行的法律的反腐败机构和监督机构、能够自由获取公共信息的新闻媒体、拥有言论自由的公民社会、鼓励公平竞争的私人部门、可以提供有效的相互法律或司法协助的国际行动者。”[2]这座神庙的地基是深入公众内心的廉洁意识和社会的廉洁价值观。十一根制度支柱相互依赖，倘若支柱的支撑力相差悬殊，三大目标将难以实现，甚至大厦也会坍塌。但倘若公众对腐败问题无动于衷或者整个社会普遍缺乏廉洁意识，神庙也将会出现“基础不牢，地动山摇”的可怕局面。

腐败绝不仅仅是哪一个国家面临的问题，而是一个全球性的癌症，要求各国联合起来与其进行斗争。在与腐败进行斗争的过程中，各国也越来越清楚意识到，仅仅依靠政府开展反腐败斗争是不足的，还需要国际组织、私营部门和公民社会等在其中发挥更大的作用。杰瑞米·波普提出的通过建立国家廉政体系有效反腐败的思想在国际社会日益受到人们的广泛关注。其观点打破了政府是治理腐败的唯一合法力量的传统观念,强调了多主体共同参与、联合反腐,强调了事前的干预预防,改变了依靠事后治理腐败的传统缺陷。首次将公民社会、新闻媒体、私人部门和国际组织纳入了反腐败体系之中,开创了反腐败理论的新视野,对反腐败理论的发展产生了深刻影响。建立国家廉政体系的思路，使人们意识到综合性治理和长远性规划在廉政建设中具有的重要意义，为各国腐败问题的评判和反腐败政策的制定提供了崭新的分析视角，也为中国的腐败防治提供了重要参考和有益启示。

二、域外廉政体系建设的相关经验

世界各国在社会经济发展转型时期，都曾出现一个腐败的频发和高发期，发达国家或地区，由于完成市场转轨的时间较早，已经摸索建立了一整套预防、遏制和治理腐败的良好做法。转轨国家自觉积极地吸取这些国家或地区的宝贵经验，可以大大降低自己探索的成本，提高反腐效益，缩短腐败阵痛期。

（一）香港廉政体系建设的经验

香港廉政建设的成功很大程度上得益于香港廉政公署在机构和职能设置上的独立性。香港廉政公署素以机构独立和反腐败卓有成效而闻名，反腐败成效与反腐败机构的独立性高度关联，这是香港廉政的基本经验。“廉署是一个独立的反贪机构，它的高度权威性和强大威慑力，直接来源于《廉政公署条例》赋予的独立地位和权力。其独立性和权威性表现在：机构独立；人事独立；经费独立；办案独立。”[3]除此以外，香港在反腐败机构制度化过程中重视腐败预防机构的地位和作用，也是其不可忽视的有效地抑制贪腐、促进政社廉洁的经验。

香港廉政实行“三管齐下、惩防并举、标本兼治”的反腐败策略，值得借鉴。“香港廉政在很大程度上归功于廉署的防贪专家。可以这样讲，防贪与惩贪相结合已经成为香港地区廉政体系的重要特征，香港的防贪机制也成为其他国家和地区反腐败机构建设的示范。”[4]毫无疑问，将预防腐败的政策、策略和制度措施作为反腐败制度的一个不可或缺的组成部分，将预防腐败机构纳入国家廉政体系，有利于形成反腐败的长效机制。

（二）新加坡廉政体系建设的经验

新加坡曾经历过腐败猖獗的时期，但经过政府卓有成效的努力，腐败现象现已被控制在较低的水平上。现在，新加坡被公认为是发展中国家或地区腐败程度最低的国家或地区。新加坡政府廉政建设的做法和成功经验，值得我们学习和借鉴。

第一，建立精干的、高效能的反腐败机构。为了肃贪倡廉，新加坡政府于1952年成立了反贪污调查局，这是防止和反对官员腐败行为的专门机构。为保证该局独立地、有效地履行其职责，排除各种干扰，新加坡政府赋予该局以充分的独立办案权。反贪污调查局的局长、副局长及若干局长助理由总统直接任命。该局从1970年起开始直接归政府总理领导，而不受其他部管辖。这就保证了它在履行职责时能得到其他部的合作与支持。1960年修改后颁布的《反贪污法》赋予反贪污局在调查取证、逮捕搜查、检查扣押等方面广泛的权力，从而大大便利了调查局工作的顺利开展。可以讲，建立一个直属最高领导人的、具有相对独立性的专门反腐败机构是取得廉政建设成功的重要保证。

第二，建立和不断完善现代公务员制度。新加坡较早地建立了现代公务员制度。现代公务员制度的基本原则是公开考试，择优录用，严格考核，量绩晋升。这一制度的建立，比较有效地填堵了任人唯亲等腐败现象盛行的人事制度上的漏洞。不仅如此，新加坡政府还寓廉政要求于公务员制度建设中，着眼于公务员制度和现代行政管理体制的建立和完善，并采取严格的措施加以执行。

第三，建立起较为完善的、高效率的法治体制。新加坡政府非常注重法制建设，“立法明确、执法严明、有效监督”三管齐下，共同发挥作用。新加坡的廉政建设，依靠健全的法制和完善的监督制约机制，使官员不能贪；依靠高效的反贪队伍和严厉的惩处手段，使官员不敢贪；依靠高薪和优厚的福利待遇，使官员不必贪；依靠明确的廉政理念和有效的教育手段，使官员不想贪。加强廉政建设，必须整体推进，综合治理，这也是新加坡廉政建设取得明显成效的一个重要因素。

（三）北欧国家廉政体系建设的经验

瑞典、芬兰、丹麦、挪威、冰岛等北欧国家法制完善，政务公开透明，管理规范，鲜有发生腐败案件，廉政建设成就获得国际社会承认，在“透明国际”每年公布的清廉排行榜上，北欧国家的清廉指数始终名列前茅。原因在于北欧国家依靠一套以综合治理、预防教育为特征的国家廉政体系，他们普遍拥有一整套全民参与、他律与自律有机结合、完善有效的廉政措施。

第一，健全的反腐败立法。早在20世纪初叶，北欧国家就开始制定反腐败法律，严格规范政府运作及官员行为，在惩治腐败的同时，强调预防与惩治相结合，注重廉政文化的培育，使腐败没有生存的空间。以瑞典为例，瑞典有一系列法律用来遏制腐败，保证政府及官员的清廉。除了《宪法》的有关规定外，还制定了《行政法》、《反行贿受贿法》、《审计法》、《新闻自由法》等多个法律，从各个方面对政府及官员的行为做出明确、具体、严格的规定。

第二，全方位的反腐败监督体系。相对世界许多国家来说，北欧国家的监督体系完善有效，除了各国通行的监督机构外，北欧国家还设有独具特色的监察机构，形成了一套十分完善的监督体系。议会监督、司法监督、政党监督、舆论监督、群众团体及公众监督等各种监督主体及机构对行政机关和公职人员进行全方位、多管齐下的监督。北欧国家全方位的监察制度震慑了腐败行为，促进了廉政建设，是许多国家学习的典范。

第三，管用的权力制约。北欧国家对公职人员的权力制约机制十分健全，普遍依赖整个社会，并广泛分布于司法、议会和行政系统中。为了避免腐败，普遍推行了政府官员财产申报、登记、公布以及储蓄消费实名制。官员的财产每年都要在纳税表上加以公布，税收当局有权了解全国所有账户的情况，任何人都可以到税务局询问和查实某些官员的收入及财产情况。任何人都不允许开匿名账户，如果哪个官员的账户上出现了不明进项或不正常消费，都可能会遭到举报并接受调查。

第四，严格的廉政考核。北欧国家公职人员队伍整体素质普遍较高，这与他们接受的严格考核和严格管理有直接关系。管理考核公职人员的方法主要有：严格入口选任，尤其对选任那些具有监督职能的行政机关或司法机关的官员更加严格；严格管理监控。比如，对公职人员的兼职行为严格控制，对重要岗位严格实行重点监控；对某些岗位定期进行岗位轮换等；严格考核评估，每年定期对公职人员的个人素质、工作能力、管理水平和廉政情况进行严格量化考评并公布结果。

第五，良好的反腐败教育。北欧国家普遍重视培养整个公职人员队伍优良的职业道德和个人操守，与此同时，还特别注重突出执法系统人员的廉洁自律教育。长期的廉政教育和实践，使北欧国家公职人员普遍树立起自觉遵纪守法的良好理念，强调诚实守信，视以权谋私等腐败现象为令人唾弃的行为。这种以廉洁为荣、贪污为耻的道德传统和良好的社会氛围，对公职人员的廉洁自律产生极大的影响力。

第六，广泛的国际合作。北欧各国积极参加各种形式和范围的反腐国际合作。比如，北欧各国都有“透明国际”组织的分支机构并相互合作，他们以非政府的形式积极参与反腐败工作。为政府反腐败工作提供咨询，向政府和一些大型企业提供反腐败的建议；根据开展社会调查，评估政府的廉政程度，动员全社会公众以及媒体共同起来开展反腐败斗争等等。

三、中国特色国家廉政体系的构建

在反对腐败问题上，我国有着自身的政治和体制优势，我们要继续发挥这种优势，运用国家廉政体系理论，学习借鉴国际社会廉政建设的有益做法，建设一个适合中国国情的国家廉政体系即反腐倡廉体系。

（一）反腐败本质上是一个制度建设的过程，即建立国家廉政体系的过程

从表面上看，腐败首先侵蚀的是政府的公权力体系，直接危害到党和政府的执政地位。但是归根到底，腐败的代价需要整个社会和广大民众为之埋单。因此，从根本上说，“反腐败的根本目的是实现国家职能的转变，由‘劣治’转为‘良治’。腐败是‘劣治’的重要标志，任意滥用公共权力，扭曲分配公共支出，浪费使用公共资源，损害和减少公共福利；廉政是‘良治’的重要标志，合理运用公共权力，公平分配公共支出，有效利用公共资源，增进和扩大公共福利”。[5]反腐败根本的重点是改革和改变滋生腐败的体制温床，而不是为了处置和惩罚个人，终极目标是要维护公正，捍卫正义，保护人权。防治腐败的根本途径是构建国家廉政体系，这是最有效的反腐败治理方略，也是人类反腐败智慧的结晶。不论一个国家处在怎样的发展阶段，采用怎样的社会制度，腐败的程度多么严重，建立国家廉政体系对于防治腐败都具有普遍性和适用性，这一体系旨在使腐败由“低风险、高回报”成为“高风险、低回报”并渐次变为“零回报”的行为，以致达到减少或消除腐败。

（二）反腐败机构必须具备权威性、独立性、廉洁性和专业性

国家廉政体系理论认为，廉洁社会的实现有赖于所有的廉政支柱共同发挥作用，包括政党、立法机关、行政机关、司法机关、审计机关、公民社会和私人部门等。因此，一个健全、良好的反腐败机构应包含四个基本要素，即具备权威性、独立性、廉洁性和专业性。“权威性衡量的是反腐败机构所拥有的行使其职能的政治权力。独立性衡量的是反腐败机构工作的独立性，其调查工作是否受到党派、团体或个人的干扰，它的经费来源是否充足且独立。廉洁性衡量的是反腐败机构工作人员，特别是其主要负责人的廉洁程度。专业性衡量的是反腐败机构人员的专业化程度。”[6]努力完善这四个基本要素，是当前反腐倡廉体系建设的重大课题。

（三）在反腐败实践中，尤其要注重系列预防腐败方面制度的建立、健全和完善

改革开放以来，特别是党的十六大以来，我们的反腐败工作坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的正确方针，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设和机构建设，扎实推进惩治和预防腐败体系构建。2005年1月，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，作出了符合反腐败形势要求的重大战略决策，提出了惩治和预防腐败体系建设的目标和要求。2007年9月，作为履行《联合国反腐败公约》的一项组织措施，备受关注的国家预防腐败局成立。2008年又颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，并将惩防体系建设列入国民经济和社会发展第十一个、第十二个五年规划纲要。目前中央纪委正在制定《建立健全惩治和预防腐败工作体系2013-2017年的工作规划》，进一步完善党内反腐倡廉的教育、预防、监督、惩治的制度体系。这一切表明，以体制机制制度为支撑的全国惩防腐败体系基本框架已经形成。这是加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设的重要组成部分，是构建中国特色国家廉政体系的重大举措。外媒称这是“中国版的国家廉政体系”，将成为中国遏制腐败现象、解决腐败问题的“秘笈”所在。

[1]过勇.中国国家廉政体系研究[M].中国方正出版社，2007：57.

[2]何增科.建立中国国家廉政体系——反腐倡廉体系[N].检察日报，2007-12-25.

[3]朱明国.香港廉政建设的成功做法及思考[N].学习时报，2009-11-12.

[4]肖金明.完善预防腐败机构，建构国家廉政体系[J].山东社会科学，2009，（10）.

[5]胡鞍钢.反腐败必须构建中国特色国家廉政[N].检察日报，2007-05-29。

[6]过勇.新时期中国共产党纪律检查委员会的改革历程[J].经济社会体制比较，2012，（5）.