公共政策制定要重视整体性和可持续性

余立功

本人赴美学习培训期间，以“公共政策制定与社情民意调查”为主题，重点关注了美国政府在公共政策制定方面的一些做法。虽然中美两国政治制度不同，但美国政府在公共政策制定方面的一些经验，值得我们学习和借鉴。

一、重视制度的整体设计

重视制度的整体设计，就是制定一项制度，必须兼顾与之相关联的其他领域，比如上下游、左右界，并尽可能相互配合，而不仅仅是一项孤零零的具体政策。这样做的好处，是既有利于该项制度的实施，也有利于整个社会协调发展。

如有关教育制度的设计，美国政府就很好地把学校教育与职业规划衔接起来。美国实行的是12年义务教育，孩子必须上完高中。与此同时，美国的高等教育也非常发达，共有5758所大学院校。其中最具特色的是1100多所社区学院。社区学院为两年学制免学费，只收几十元杂费，高中毕业生都可以去。所以，对大多数美国学生而言，其实是十四年义务教育。社区学院的教学内容，一是职业技能，二是大学基础。职业技能教育方面，社区学院相当于我国从技工学校到职业学院的跨度，重点是为学生进入社会就业培养一门技能。通过社区学院的学习，美国青年都可以获得从事自己喜爱专业的专门技能。而他们完成这个受教育过程，基本就可以正常就业了。在大学基础教育方面，社区学院与四年制大学学分互认，学生在社区学院修完相应学分，便可直接申报进入四年制大学三年级学习。美国有一半的四年制大学学生一年级是在社区学院接受高等教育的。

二、重视制度的可持续性

重视制度的可持续性，就是制定制度必须既立足当前，又着眼长远，确保制度的相对稳定，能够在相当长时期发挥作用，而不是不停地废改。

美国政府遵循自1776年独立以来的宪法精神，而且十分重视各种制度的可持续性。比如城市规划。现在美国的城市规划大多是二战结束后制定的，70多年过去了，至今尚无大的改变，只是一些小的修改与完善。如洛杉矶市当时的总体规划只有80多页，现已增加到了800页，但多是修修补补，基本要求和核心内容没变。这跟我们的规划天天制定、天天推倒重来形成了强烈对比。自1995年以来，全美排名前50位的城市，有22个对总体规划进行了修改，都成功地使城市功能更加适应现代需要。

三、制度设计交由第三方完成

制度设计交由第三方完成，最大的优点就是摆脱了政府和部门利益的羁绊，甚至部门绑架政府和民众。同时又能发挥各种社会组织的智力和人才优势，使制度设计更加科学、更加专业，更有合理性和可操作性。

据统计，全美150多万个NGO组织遍布各地，服务领域涉及社区服务、文化、教育、治安、卫生、就业等各领域，他们承担着大量社区安全、区域规划、妇幼保健、老人照顾等社区的日常工作，弥补了政府和社会各个阶层各个环节的缺位与不足。其中有大量智库机构，专门做咨询和制度设计工作。美国大量的制度设计，都不是某个政府部门单独制定的，而是委托智库完成的。如洛杉矶市政府近两年花800万美元，请智库机构重新做了城市发展总体规划，但为慎重起见，该规划仍在征求意见中，尚未交付议会审议。

四、广泛吸收公众意见

制定制度的初衷，是要用来规范政府和民众行为的。而一部制度能否得到民众的拥护，被民众认可并自觉遵守，关键看该制度是否体现了民意，是否具有民意基础，而不在于它的强制性。

美国是个民权社会，美国政府的任何国内政策，都必须建立在尊重民权的基础之上。所以，不管是各级政府出台政策，或者参众两院选举，都尽可能地争取民众支持，甚至把一些法案提交全体民众表决，尽量避免激起民众反感。州、郡、市议会都设有大量的旁听席，并提前公布讨论议题，感兴趣的市民都可旁听，并发表意见，且通过有线电视向民众直播。美国民众也对国家和地方事务表现出极大的热情。如我们到国会参议员芭芭拉设在加州湾区的办公室访问时，得知民众每年要求芭芭拉反映的各种意见建议，其中许多是对一些法案的看法和建议，多达300万件之巨，有6个人专门处理。

五、以法律形式予以确认

以法律的形式予以确认，是制度具有可持续性的重要保证，真正做到了“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。

美国大量的制度，都是以法律的形式加以确认的。美国除了有完善的联邦法律，还有各州甚至各市制定的法律，法律内容几乎覆盖所有领域，有法可依、守法自觉、违法必究、执法必严，已成为整个国民的一种基本常识。而且，美国法律简单明了，普通百姓都读得懂，也易于遵守。如洛杉矶郡法律规定，私人房屋从结构到外观都不能随意改变。如果要改变，要先征集周围邻居的意见，如果大家都同意，才能到建设局去申请；如果有一户反对，那就变不了。所以，美国的私人房屋虽然动辄上百年，但仍然保持原样，因为大家只是把坏的部分作些更新，并不影响房屋的整体结构。

六、社区的高度自治

社区的高度自治，就是政府只从宏观上给予指导，提出社区治理的原则意见，把社区能够做好的事情交给社区自己管理。实现社区自治的前提，是政府转变职能及其运作方式，真正简政放权。

美国的社区治理一直被当作一种公民自治的典型形态，社区并不是作为政府的一个基层管理单元（行政区划）而存在。联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社区治理方式，但是社区发展和管理上基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。在社区的日常运作中，社区委员会、社区主任、专业社区工作者、非营利组织和社区居民、志愿者均是社区治理的主体，对社区建设和社区发展负有职责和义务。如洛杉矶郡邻里委员会是全美最大的社区组织之一，而其中400多万人口的洛杉矶市，就有95个邻里委员会。邻里委员会的主要任务是维护公民权利、维护政权稳定、推动政府形成更好的决策和制定更好的项目、教育公民更好的参与技能和素养。邻里委员会虽然没有权力，但提出的建议有权威，因而常常受到政府的重视和采纳。

七、运用立体方式整体推进

运用立体方式整体推进，就是对于已经制定的公共政策，辅之以相关的保障和激励措施，动员社会各方面力量，形成整体合力，促使公共政策落到实处，实现社会管理方式的创新。

美国在社会管理方面形成了“三只手”，即政府之手、上帝之手和民众之手的立体管理优势和特点。政府之手，主要通过建立健全较为完备的社会保障制度，并充分运用财政支出的倾斜手段，从经济基础层面有效调和社会矛盾；上帝之手，主要通过发挥宗教中的积极因素作用，营造有利的宗教道德土壤，从思想文化层面有效地稳定民众思想；民众之手，主要通过发挥众多的NGO组织的协调和桥梁作用，提供政府做不到、做不好的服务，从民众自治层面提升社会管治水平。美国的社会组织做了很多为政府兜底、为社会兜底的事业。在发挥N G O组织作用的过程中，很多政府机构除给予资金资助和业务指导外，还加强与其合作。如为解决无家可归人员的问题，圣莫卡尼市检察长办公室、警察局、人力服务部门等众多政府机构就与相关慈善组织合作，并形成了固定的合作机构。他们的观点是，对这类问题的救助，在早期介入比后期的危机处理成本要低得多。

深圳作为我国改革开放的先锋城市，作为拥有地方立法权和特区立法权的城市，作为综合配套改革先行先试的城市，完全有条件也有可能在公共政策制定方面进行探索，并走在全国前列的。比如按照《综合配套改革方案》有关积极推进社会领域改革的要求，制定一套涵盖教育、医疗卫生、就业、社保、住房、文化制度等方面的综合改革方案，以法律的形式予以确认，继而采取具体可行的措施，动员全社会的力量强力推进，一定能够取得预期效果。