身份证与社保卡合一的公民信息库建设的探索

●马 彦 ，徐凤亮 （.苏州科技学院 教育与公共管理学院，江苏 苏州 5009；.苏州卫生

职业技术学院 基础部，江苏 苏州 215009）

1 引言：信息化与电子政务

目前我国电子政务的建设已经从起步阶段迈入资源共享、系统整合、综合应用的高级阶段，从为政府部门服务转向为普通大众服务。国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（以下简称“十二五”规划）明确指出我国要推动经济社会各领域信息化，全面提高信息化水平。主要包括推进国家电子政务建设，推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同。加强社会保障、医疗卫生等重要信息系统建设，强化信息资源的整合，并对基础信息资源进行综合开发和利用。因此，如何实现信息资源共享并发挥电子政务更大的作用是当前重要的研究问题。

2 电子政务信息资源共享问题及研究现状

2.1 电子政务信息共享存在的问题

对电子政务信息资源进行共享并实现综合应用的方针政策最早在2002年提出，2004年正式确立，[1]但至今尚未实现，这已经成为我国电子政务发展的难题。经过分析，主要原因有以下两点。[2-3]

第一，我国80%的公共信息资源集中在社会保障、公安、卫生、教育、财政、银行、税务、电信、住建等各级各类部门中。由于我国的电子政务建设没有全面的规划和明确的指导思想，缺乏统一的标准和规范，各类信息系统盲目建设，形成了众多分散、异构、封闭的“信息孤岛”。

第二，电子政务的建设和应用发展不平衡。受我国条块分割体制的影响，信息资源共建、共享模式没有达成共识。各职能部门之间、行业之间没有快捷高效的数据交换手段，缺乏大规模的横向应用。对于某些特定数据需要跨行业、跨部门、跨领域的综合查询，查询步骤繁琐，使用者无法在短时间内掌握全面和准确的数据。电子政务巨大的应用潜能没有得到充分发挥，信息资源利用率低，公共资源浪费巨大。

2.2 研究现状

目前国内关于电子政务信息资源共享问题的研究成果主要集中在以下两个方面。

第一，在实现信息资源共享的相关理论和政策研究方面，从理论角度分析了电子政务信息资源共享中的动力源、要素、机制和功能；[4]从经济学角度入手，认为政府应通过减少共享成本、建立部门间长期合作关系和采用信息补贴策略促进信息资源共享；[5]认为健全政府信息公开制度、合理规划采集工作、成立信息资源管理中心、建立信息共享平台、推动社会化增值开发利用工作，是提高政务信息资源共享水平和利用效率的策略；[6]针对电子政务信息获取难、理解难、使用难的现状提出了“寻智、采智、开智、散智、用智、享智”的社会化共享方法。

第二，在利用信息技术实现信息资源共享和系统整合的技术研究方面，[2]认为信息资源的标准化体系建设的滞后是影响政府部门间信息共享的关键因素，并提出了政府信息数据元素标准、分类编码标准、用户视图标准、数据库标准；[7]从理论、技术、实践和成本上提出了基于云计算的电子政务信息资源共享系统的思路和措施；认为只有通过对政务信息的网络平台、系统平台、数据平台、应用平台统一化整合才能加快政务信息资源开发利用，提高电子政务信息共享和业务协同能力及水平。

2.3 研究成果的不足

第一，没有认识到我国电子政务信息共享机制由点及面的阶段性发展特点。由于电子政务的应用具有广泛性、多样性和复杂性，因此，信息资源共享机制无法在短时间内全面地展开，必然要经历一个长期的过程。目前首先要解决的问题是如何建立“十二五”规划提出的基础信息资源体系。以往的研究没有给出整合和利用国家基础信息资源体系切实可行的方法和步骤，比如共享的信息资源数据包括哪些内容、涉及哪些部门、分阶段执行的步骤有哪些等，宏观指导多，具体措施少。

第二，脱离实际的应用项目谈政务信息化。信息资源共享的推动力不是来自于技术而是来自于政府对一些跨部门跨行业、具有实时性和准确性要求的数据资源的创新型应用需求。因此实现信息资源共享的具体做法是以应用为中心，加快全局性、基础性数据库与各重点业务数据库之间的交互共享，理清各行业政务信息资源纵向流动与其他同级部门间横向交换的关系，探索条块结合、条块并重的信息交换与共享机制，探索有效利用行业数据加强社会管理和公共服务的新方法。拓展电子政务应用的业务范围，展开电子政务的大规模应用。

第三，没有认识到电子政务信息资源共享的建设只有以服务大众为核心，才能实现政府管理方式、行政职能的创新，并最终打破以政府为中心的服务模式，建设以公众为中心的服务型政府。通过对服务项目、行政业务进行整合，使电子政务能够根据大众的需求将分散的部门、业务和信息整合起来，然后统一地提供给用户，打破时间、空间的分隔和制约，提高用户的办事效率。

2.4 建设公民信息库是实现电子政务信息共享的关键

要实现“十二五”规划提出的完善和整合基础信息资源并加以综合开发和利用，实现电子政务信息资源共享，首要工作就是建立全国统一的公民信息库。[1]这是实现我国电子政务信息资源共享的关键一步，是建设以服务大众为中心的高效政府，打破条块分割，实现信息数据跨部门跨行业创新应用的重要基础。

3 公民信息库的概念

公民信息库是将公安的全国人口信息系统、全国的社会保障信息数据库、中国人民银行的个人信用信息基础数据库进行数据融合，并联合税收、教育、电信、交通、住建等部门的数据最终建立统一的信息库。建成后在全国范围可以进行公民的户籍信息、档案信息、就业信息、社保信息、医疗信息、教育信息、纳税信息、交通信息及住房信息等的查询和交换，实现各级各类部门在为公民办理各种业务中的信息共享。

从全球范围看，公民信息库并不是新鲜事物。美国建立了以社会保障号码和驾驶执照为核心的公民信息资源系统。早在1936年美国政府就开始为每一个公民发放具有唯一标识号码的社会保障卡。[8]在美国，社会保障号和驾驶执照在公民享受各种社会化服务中得到广泛的应用，大到银行信贷、缴纳税款、参加社保、人才流动，小到购买房屋和车辆、坐飞机、住旅馆。这种信息资源的共享不仅节约了美国的社会管理成本，同时也有效地提高了全社会的服务水平。

4 公民信息库建设的思路

目前，我国的公民信息库的建设还在前期调研，到底由哪个部门牵头组织建设还不可知。通过对所有涉及公民信息的政府部门进行比较后发现，社会保障部门和公安部门掌握公民的信息最多，同时信息联网程度也最高。

社会保障部门的信息化系统是国家电子政务重点建设的12个业务系统之一，开始于2003年8月的金保一期工程的正式立项建设。截至“十一五”末（2010年底），我国社会保障信息化系统规划标准已经制定，总体框架的建设已经完成。部省市三级信息网络架构基本完成，其中部省级数据中心已经实现100%联网，省市级数据中心联网超过90%。[9]目前已经可以通过计算机网络实现对参加社会保障人员个人信息、就业信息、医疗信息、缴费情况的即时查询与跟踪。未来的发展目标是完善覆盖全国的业务协同办理实时信息交换平台以及推广全国统一的社保卡。

公安工作信息化系统也是国家电子政务重点建设的12个业务系统之一，始于2001年4月的金盾一期工程的正式立项建设。在2004年，人口信息管理应用系统被公安部作为“金盾工程”的“龙头”项目进行建设。2008年，金盾工程二期启动。未来的发展目标是注重和突出应用，着力促进公安情报信息资源在全国范围的交换与共享，促进警务工作的整体联动和协同作战。

总体上，从数据的更新程度、专业化角度、覆盖程度方面对公安的人口信息系统与社会保障部门的信息系统进行比较来看，由社会保障部门牵头，以社会保障信息系统为核心建立统一的公民信息库具有更高的可行性和实用价值。

从数据的更新程度看，公安人口信息系统数据来源于常住人口登记、暂住人口登记和公安内部其他的一些子系统如车辆管理系统，系统的信息更新落后。很多时候公安部门在破案时还要跑到劳动社会保障部门去查询犯罪嫌疑者的就业社保信息，以获取嫌疑人动态的信息情况。这是因为公民只要就业并签订劳动合同，社会保障部门就会相应地建立信息记录，这些记录能更及时地反应公民的近况信息。

从数据的覆盖面看，公安的人口信息系统更加广泛，凡是领取身份证的公民，其个人信息均能在系统中查询到。截至2009年，全国纳入计算机管理的人口总数超过12.6亿。而社会保障部门只能查询所有参加社保的人员信息。截至2010年，参加城镇养老保险和新农村社会养老保险的总人数仅为3.6亿，预期到2015年参保人数能够达到8亿。

从数据管理的专业化角度看，公安的人口信息系统是公安工作众多信息系统中的一个重要的应用系统。而社会保障部门的信息系统是以参保人为中心进行建设的，因此内容更加丰富，重视程度更高，信息的可靠性、及时性更有保证。

国家人力资源和社会保障部在“十二五”期间将统一发行8亿张以身份证号码作为参保号的新社保卡的政策出台引起了社会广泛的关注，讨论能否实现身份证与社保卡的证卡合一。从技术角度分析，新社保卡与第二代身份证都属于IC（集成电路）卡，且都采用电子密钥加密，安全性高，卡内敏感数据难以被复制。第二代身份证将加入指纹识别功能，未来还可以加入新的生物信息识别技术，具有更加准确的身份证明的功能。因此，身份证与社保卡合二为一在技术上是可行的，安全性更高。但如何实施还有待于政府各部委从法律和管理等角度进行设计和规划，还有许多具体的工作要完成。其中实现证卡合一，是建立公民信息库的第一步也是最重要的一步。

5 公民信息库的应用前景

从长远的角度看，公民信息库具有重要意义和广阔的应用前景。

第一，有利于统一公民的个人信息来源。目前社会保障部门和公安部门需要定期对公民信息进行大量的比对工作，以此来印证和修正各自数据库中登记的信息。特别是到2015年将新增社会保障参保人员信息4.4亿条，信息的录入和比对工作非常繁重。建立公民信息库以后，不再需要进行定期的信息交换等工作，数据的准确性，及时性都将有很大的提高。

第二，有利于保护公民个人信息。目前公民个人信息泄露的情况非常严重。大量针对目标人群（高收入者、高消费者、购房者、购车者、学生家长等）的诈骗信息和推销广告，通过短信和电话进行传播，已经严重影响公民的生活安宁和人生财产安全。造成这一问题的原因在于有些行业或部门出于经营和管理的需要，收集并储存了大量的公民个人信息，由于对这些信息管理不善或被别有用心的人（特别是内部工作人员）泄露出去。其中电信、银行、住建和交通等行业或部门是公民个人信息泄露的重灾区。建立公民信息库以后，可以禁止部分行业或部门过度收集个人信息和建立数据库的行为，如果这些行业和部门需要查询公民的个人信息，可以向其开放公民信息库的部分访问权限，并将每次查询记录在访问日志中。如果发现短时间有大批量查询或长期过量查询的现象，可及时发现并予以纠正。这将从源头上防止个人信息的泄露。

第三，有利于节约社会成本。身份证登记的大量的人口信息都集中在公安部的全国人口信息系统。整个系统耗资巨大。以英国政府为例，2009年耗费数十亿美元建立了支持指纹、虹膜和五官识别技术的生物信息身份证系统。日本政府从2015年1月开始执行身份证制度，其导入成本高达6000亿日元。与此同时，我国的新社保卡系统成本也很高，每张卡的综合成本在20～40元。而实现证卡合并就可以节约大量的社会资源，减少运行和管理成本，同时实现数据共享和应用系统的互联互通，最终提高信息资源的开发和利用效益。

第四，可以解决社会保障服务中，持卡人自我身份证明的问题，同时也可减少利用社保卡进行违法犯罪的行为。目前，我国利用社保卡进行违法犯罪的行为主要集中在冒领、盗领、租借他人社保卡到医院就医或者到药店买药，倒卖药品，从中获利。这已经给社会保障事业带来巨大的经济损失。近年来还经常发生冒用他人身份证参加工作并参加社会保障的情况，其中有一些是长期潜逃的犯罪分子。另外，利用死亡人口冒领养老金的事件也时有发生。这些犯罪行为的发生都是由于社保卡被他人冒用造成的。如果证卡合并，就可以利用身份证上加载的生物信息与持卡人进行技术比对，只有在确定持卡人为本人的情况下才能得到相应的社会服务。这将在源头上减少违法犯罪行为的发生。

第五，可以解决公安工作信息化系统与其他部门的人口信息难以共享的困难，真正实现全国人口信息网络化、智能化、动态化、高效化管理，彻底改变现有人口信息被动收集模式，消除人口信息采集渠道的不稳定性、信息数据准确性低等弊端，实现人口信息的主动收集，有效解决人户分离、假证泛滥、人口统计失真、个人信息陈旧等问题。同时能够为公安部门提供有关案件信息、犯罪嫌疑人的个人情况和社会关系情况带来巨大便利。

第六，为实行以家庭为单位征收个人所得税提供技术支持。2011年，国家财政部有关专家提出了按家庭为单位征收个人所得税制度。有关部门已经准备启动全国地方税务系统个人信息联网工作。但是我国人户分离或同一家庭成员异地居住的情况非常普遍，这使得以家庭为单位来计征个税难度较大，给税务部门征管带来严峻挑战。要解决这一问题，仅靠全国地方税务系统的信息联网是不够的，必须建立和依托公民信息库，借助社保、公安、医疗和民政等部门提供家庭成员的就业情况、健康状况、家庭人口数和婚姻情况，才能以家庭为单位准确征收个人所得税。

第七，利用公民信息库可以防治腐败。通过公民信息库可以方便地查询公职人员的个人资料，包括财产、住房、车辆、收入信息以及主要家庭成员的信息。公民信息库通过与银行系统的联网，可以将公职人员及其家庭成员的不明来源收入和高消费情况置于纪检监察机关和全社会的监控之下，同时堵住常见的存款开假账户、房产登记在妻儿名下等狡兔三窟之举。

一些省、市级部门利用人口信息资源已经实现了一些跨部门合作应用的成功案例。[1]目前受到广泛关注和好评的持第二代身份证进行网上购票和乘坐铁路列车就是此类应用的成功案例。建立统一的公民信息库最终将产生出一大批服务大众的电子政务应用项目和公共管理新举措。

［1］王进孝．人口基础信息资源建设、共享与应用研究［J］．电子政务，2010（1）：43-49.

［2］陈勇跃，夏火松．跨部门政府信息资源共享标准构建研究［J］．情报理论与实践，2010（12）：25-28.

［3］赵三强，冯刚．社会信息系统集成化和规模化研究［J］．情报科学，2010，28（3）：341-343.

［4］颜志军，毕海玲．电子政务信息资源共享的重复博弈分析［J］．北京理工大学学报，2011，31（1）：122-126.

［5］夏荣敏，梁山．政务信息资源共享与开发利用探析［J］．兰台世界，2010（20）：49-50.

［6］罗贤春．电子政务隐性信息资源社会化共享过程及模型［J］．图书馆理论与实践，2011（9）：21-24.

［7］吕元智．基于云计算的电子政务信息资源共享系统建设研究［J］．情报理论与实践，2010（4）：106-109.

［8］赵晨．美国社会保障号码背后有“文章”［J］.中国社会保障，2011（3）：28-30.

［9］关于印发人力资源和社会保障信息化建设“十二五”规划的通知［EB/OL］．［2012-01-03］.www.mohrss.gov.cn，2011.