地方科技立法实施评价制度与指标体系的构建———以《天津市科技进步促进条例》为视角

段素玲,薛智胜

（天津工业大学 人文与法学院，天津300387）

2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出了立法后评估的概念。立法后评估，也被称为立法实施评价，是指法律法规实施一段时间以后，由相关的部门或者专门的评估机构，采用多种方式对法律法规的实施效果进行全面的定性、定量分析，对法律法规的制度设计进行评价，并针对法律法规自身的缺陷加以矫正和修改。由此可见，立法实施评价属于立法中不可或缺的重要环节，其功能就是使法律法规趋于完善。同时《全面推进依法行政实施纲要》还明确提出，通过10年左右的努力，基本实现建成法治政府的目标。由此可见，要实现法治政府的目标就离不开法制的建设与完善，地方立法的立法质量直接关系得到社会主义法制建设的完善与发展，而地方行政立法实施评价制度就是检验和提高地方立法质量的重要手段，不可或缺。

自2006年以来，河北、安徽、济南、长沙等省市相继启动了地方政府规章的立法实施评价活动，但由于行政立法实施评价还属于一个新生事物，相关的配套的制度与措施还处于相对“空白”阶段，因此各地的立法实施评价仍处于积极探索阶段。

2007年第十届全国人大常委会第31次会议修订通过了《中华人民共和国科技进步法》，将新时期国家科技发展的目标、方针、战略上升为法律。落实科学发展观，建立资源节约型、环境友好型社会，发展循环经济等都离不开科学技术的进步。因此完善科技法律体系，成为社会经济发展中最具有实践意义的战略任务。基于实施国家《科技进步法》、建设创新型城市和地方科技法制建设的迫切需要，天津市第十五届人大常委会第29次会议于2011年12月29日通过了《天津市科学技术进步促进条例》。

一、地方科技立法实施评价的总体目标与原则

（一）地方科技立法实施评价的总体目标

科技法是调整科技社会关系的法律规范，它反映的是社会某一特定时期的科技社会关系对法律的要求。从宏观上讲，科技法律法规的最总目标是促进科技进步、防止科技误用和惩治科技滥用[1]。

地方科技立法是否准确、及时反映了科技社会关系对法律的要求，就是地方科技法律法规实施评价的最高宗旨。具体而言，我国地方科技法律法规实施效果的总体评价标准：是否有利于科技进步、科技体制改革的推进和科技创新体系的构建与运行；是否有利于科技与经济、社会、自然协调发展和科技在经济竞争中效能的提高；是否有利于维护科技活动主体的合法权益、各主体间的利益平衡、保障国家科技调控与管理权力的正当行使[2]。

（二）地方科技立法实施评价的原则

1.客观性。本着实事求是是地方立法实施评估所依据的宗旨，故客观性原则是立法后评价的首要原则。首先，地方科技立法实施评价的标准中应当遵循客观性原则，即所制定的评价标准能够符合法律法规发展的客观实际，不能好高骛远，不切实际。其次，评估中所依据的数据应当真实有效，不能随意臆造，否则地方科技立法实施评价就失去了意义。最后，得出的评估结论应当客观。

2.科学性[3]。评价内容、评价标准的设计应当科学合理、实事求是，避免顾此失彼。评价标准是地方科技立法实施评价制度中的核心要素，决定着实施评价的优劣成败，没有科学性的评价标准，地方科技立法实施评价就会因流于形式而失去了应有的意义。评价标准科学合理关乎能否正确反映立法的效果和效益，引导立法工作的良性发展，否则就会误导对制度与规范的选择。

3.公开透明性。公开透明性包括评价程序公开与评价结果的公开。立法也要接受社会监督，这是保障立法公正的必要条件。首先，评价程序的公开透明，这也是客观性的体现。允许社会各界参与到实施评价中来，征求他们的意见并对此认真加以总结，使立法形成与社会的一种良性互动，目的是不断地修正实施评价程序，使之更加科学合理。其次，评价结果的公开透明，即将实施评级结果置于全社会的广泛监督之下，允许有来自社会各方面的不同声音，因为地方立法实施评价结果直接关系到地方立法的修改与完善，故坚持公开透明的原则是促进地方科技立法良性发展的需要。

4.实效性。实效性是指法律法规实施后的法律效益和社会效益的实现程度。首先，法律效益的实现程度，即地方科技立法与社会科技法律关系相适应的程度，如果评价标准能够满足社会科技法律关系发展的需要，并真正起到了保护与促进的作用，那么地方科技立法实施评价中的法律效益就得到了实现。其次，社会效益的实现程度，包括地方科技法律法规实施后所取得的经济效益、环境效益、可持续发展以及人们对地方科技法律法规的认可、遵守程度。如果地方科技法律法规不能满足这些要求，那么地方科技立法就失败了。

5.特色性。按照我国宪法和立法法的规定，地方立法必须遵循上位法，不得与上位法相抵触，地方科技立法在遵循国家宪法以及上位法的基础上，还必须以地方科技立法实施评价的总体目标为核心，结合各地方的科技发展战略、工作重心、产业结构以及地方科学技术的创新、应用、转化等，以凸显地方科技立法的地方特色。

二、地方科技立法实施评价的标准

地方科技立法实施评价标准在评价制度中起着十分重要的作用，它决定着实施评价的优劣成败，是地方科技立法实施评价制度中的核心要素。但是我国关于地方科技立法实施评价标准并未形成统一的标准，因此在借鉴其他行政法律法规实施评价的基础上，并充分结合地方科技立法的重要性与特色性，地方科技立法实施评价标准大致概括为以下几个方面。

1.合法性标准。合法性审查与评价标准是《宪法》、《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《行政规章制定程序条例》等法律法规赋予行政立法实施评价机关进行立法实施评价的重要职责之一。在行政法律法规的制定过程中虽然有一系列的立法监控措施，如批准、备案、撤销、修改等对其合法性进行监督，但是随着客观情况的变化特别是在其适用中会出现许多预想不到的新情况及相应的上位法的立、改、废，这会使其合法性遭受新的质疑。而通过立法后评价的合法性审查与评价就可以弥补其事后合法性监督的不足[4]。

合法性标准是立法实施评价中要遵循的首要标准，也是法制统一原则对法律法规的基本要求，该标准主要评价地方科技立法的立法权限以及立法中制度设计是否符合法治原则的要求等。

2.合理性标准。合理性原则是行政法治的基本原则，这是由行政权力的属性所决定的，因而合理性标准也是对行政立法活动进行立法实施评价的基本标准。合理性标准是衡量地方科技立法的目的是否科学、合理以及在其实施过程中是否达到了立法本身的目的。科学、正确的合理性标准可以弥补合法性标准的不足。立法实施评价的合理性标准应当体现为：要求地方科技立法要符合公平、体现社会正义与理性、设定的自由裁量权的幅度与范围符合比例原则等。

3.可操作性标准。法律法规的可操作性标准是指法律关系中的主体清晰、内容确定、目标直接和责任明确等。就地方科技立法而言，其实施评价的可操作性标准具体包括以下内容，首先，地方科技立法是否与当前社会经济发展相适应，超前与落后均不能客观地反映其地方科技立法的科学性，当然也会使地方科技立法的可操作性大打折扣。其次，地方科技立法在社会上实施一段时间后是否达到了立法之初所预料的效果，是否将地方科技立法中所确定的科技法律关系落到了实处，科技法律关系中设定的权利义务是否积极、公平等。

4.效益性标准。法律的效益是指法律法规实施后实现其预期目标的程度。法律本身也是一种资源，地方科技立法也不例外，也需要对权利、义务、责任、法律信息、法律程序等予以最佳配置，在最佳配置的时候必须坚持效率优先，这样才能促使法律法规的效益最大化。当今世界各国一般也都将效益性标准作为对国家立法行为和执法行为进行评价的重要指标。那么我国的地方科技立法的实施评价自然也比例外。所以地方科技立法实施评价中的效益性标准也就成了一项不可或缺的重要标准。

效益性评价标准主要包括以下内容，首先是经济效益，即地方科技立法实施后在促进社会经济发展方面所取得效果，其次社会效益，地方科技立法在社会上实施后，人们对其的认可与遵守程度，以及地方科技立法对人们思想认识、价值观念的积极影响。最后是环境效益，主要考核地方科技立法对社会环境资源的有效利用以及对再生环境资源的保护性利用的问题，如果地方科技立法的实施是以破坏、牺牲环境资源为代价的，这将是对地方科技立法的彻底性否定，同时也使地方科技立法悖离了它的初衷。

5.立法技术性标准。立法技术性标准是指地方科技立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，语言表述是否准确，是否影响到法律法规的正确、有效实施等。

6.协调性标准。该实施评价标准主要是评价地方科技立法与同位阶的法律、法规、规章之间是否存在冲突；与配套的规范性文件以及国家政策之间存在冲突；以及地方科技立法规定的配套制度之间是否完备、相互衔接等。

三、《天津市科学技术进步促进条例》立法实施评价指标体系的构建

（一）指导思想

科学技术是第一生产力，依靠科学技术促进经济建设和社会发展已经成为了各行各业的共同事业。《天津市科学技术进步促进条例》肩负着作为天津市实施科教兴市和发展高科技、实现产业化的重要依据与法律保障的作用。《天津市科学技术进步促进条例》开宗明义，点明了制定本法的目的是“为了促进科学技术进步，构筑自主创新高地，建设创新型城市，推动科学技术为经济建设和社会发展服务”，该法第2条又明确规定：本市科学技术工作，应当贯彻落实“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的指导方针，实现科学技术的跨越式发展，支撑和引领经济社会协调可持续发展。这完全符合地方科技立法实施评价的总体目标，因此将其作为构建《天津市科学技术进步促进条例》实施评价指标体系的指导思想。

（二）《天津市科学技术进步促进条例》实施评价指标体系的构建

1.采纳地方科技立法实施评价标准。如前所述，合法性标准、合理性标准、协调性标准、立法技术性标准、可操作性标准及效益性标准等是地方科技立法实施评价的必备标准，是评价地方科技立法质量的重要标准，其关系到实施评价的优劣成败。因此，在构建天津市地方科技立法实施评价指标体系时也应当积极采纳并借鉴这些标准。

但是我们必须看到这些评价标准的局限性。首先，这些评价标准仅仅具有的普适性，即这些标准可以用来对任何一部地方性立法进行实施评价，无法体现出或衡量出某一地方科技立法的质量高低与优劣。其次，在这些评价标准中，与地方科技立法实施效果密切联系的评价标准并不多。因此这些实施评价标准仅仅构成天津市地方科技立法后实施评价标准的一部分而已。

2.特殊性标准的落实。立法实施评价的特殊性标准也被称为个性标准，是某一部门法律法规实施绩效的衡量尺度[5]。立法实施评价的特殊标准是由该法律法规的具体目标、任务所决定的。因此对于一项具体的法律法规而言，因其立法目的的不同、总体评价目标的不同，使得对其立法实施评价的衡量标准也就不一样。目前很多国家在设定立法实施评价标准时都将维持社会公平的功能作为一项指标。因此地方科技立法实施评价的特殊性标准是对其进行实施评价的标准中不能或缺的。

该特殊性标准包括效能标准与公平标准。效能标准主要用于衡量立法资源投入后取得的成果，即地方科技立法实施后所取得的社会效益，包括对社会秩序、人们行为与观念的影响以及执行效果的充分性。公平标准即地方科技立法实施后所导致的与该法律法规有关的社会资源、利益及成本公平分配的程度。只有当法律法规既实现了整体的社会利益又实现了公平，才能真正地被长期贯彻执行下去。

因此，在《天津市科学技术进步促进条例》实施评价指标体系的构建中，将科技进步、创新的效益性标准作为了一级指标，涵盖了经济效益、环境效益、社会效益及可持续发展等4个二级评价指标和19个三级评价指标。

3.凸显地方特色性。天津市地方科技立法在遵循国家宪法以及上位法的基础上，还必须以天津市地方科技立法实施评价的总体目标为核心，结合天津市的科技发展战略、工作重心、产业结构以及科学技术的创新、应用、转化等，凸显天津市地方科技立法的地方特色。因此在评价指标的构建时，围绕科技进步、创新的管理、保护、服务、运用及效益等6个一级指标设立了17个二级评价指标与59个三级评价指标，并突出天津市地方科技立法在促进企业技术创新、科技创新人才工程、科技信息平台建设等科技发展的地方特色。

（三）《天津市科学技术进步促进条例》实施评价指标体系

1.立法性评价指标。该评价指标包括4个二级评价指标与11个三级评价指标：（1）合法性评价指标，这是地方科技立法实施评价的首要标准，包括是否与上位法相抵触、是否超越立法权限与制度设计是否符合法治原则3个三级评价指标。（2）合理性评价指标，包括是否符合公平、体现社会正义与理性与设定的自由裁量权的幅度与范围是否符合比例原则2个三级评价指标。（3）协调性评价指标，包括与同位阶的法律规范之间是否存在冲突、与配套的规范性文件以及国家政策之间存在冲突及规定的配套制度之间是否完备、相互衔接共3个三级评价指标。（4）立法技术性评价指标，包括立法技术是否规范、逻辑结构是否严密及语言表述是否准确等3个三级评价指标。

2.科技进步、创新的管理评价指标。该评价指标包括4个二级评价指标与10个三级评价指标：（1）组织建设评价指标，包括市、区（县）、企三级科技管理与服务机构建制和三级科技管理与服务的运行效率等2个三级评价指标。（2）政策法规体系评价指标，包括法律规范体系建设情况和法律规范体系完善情况等2个三级评价指标。（3）专项工作评价指标，包括科技龙头企业科技进步与创新工程、中小企业科技进步与创新工程及自主知识产权优势企业推进工程3个三级评价指标。（4）特色管理评价指标，包括法律规范政策的特色情况、战略实施举措的创新情况及科技创新人才工程3个三级评价指标。

3.科技进步、创新与运用评价指标。该评价指标共包括3个二级评价指标16个三级评价指标：（1）科技创新的投入评价指标，包括科技创新投入占G DP的比重、每万人专业技术人员数量、工业企业研发经费占产品销售收入的比重和工业企业科技研发团队的经费投入等4个三级评价指标。（2）科技创新的产出评价指标，包括每万人专利申请量、每万人专利授权量、每万人发明专利申请量、每万人发明专利授权量、企业专利申请量占全国总量的比重、平均年专利申请增长率、平均年专利申请占主导产业所占比例、发明专利在企业生产中的有效利用率和授权发明专利的维持率等9个三级评价指标。（3）运用成效评价指标，包括科技成果转化激励机制完善情况、知识产权实施许可备案情况和知识产权专利转让情况等3个三级评价指标。

4.科技进步、创新的保护评价指标。该评价指标中包括2个二级评价指标和5个三级评价指标：（1）行政保护评价指标，包括科技创新行政保护体系的建设和科技创新保护体系的运行情况共2个三级评价指标。（2）司法保护评价指标，包括科技创新司法保护体系建设、司法保护案件的结案率和案件平均结案周期等3个三级评价指标。

5.科技进步、创新的服务评价指标。该评价指标中包括3个二级评价指标和8个三级评价指标：（1）信息平台建设评价指标，包括政府科技进步与创新信息平台建设、企业科技进步与创新信息平台建设与科技进步与创新更新机制等3个三级评价指标。（2）人才工程建设评价指标，包括科技进步与创新教育培训情况、人才基地建设情况与人才库的建设、管理情况共计3个三级评价指标。（3）服务机构与人员评价指标，包括服务机构从业人员和服务体系建设情况共2个三级评价指标。

6.科技进步、创新的效益评价指标。该评价指标中包括5个二级评价指标20个三级评价指标：（1）经济效益评价指标，包括G DP的增长率、科技对G DP的贡献率、高新技术产业增加值占工业增加值的比重、工业企业新产品销售收入占主营业收入的比重和年度省级科技计划项目的专利申请增长率等共5个三级评价指标。（2）社会效益评价指标，包括获国家科技奖的数量、年度全国创新能力综合排名、公众认知程度、科学技术奖和产业技术创新战略联盟等5个三级评价指标。（3）环境效益评价指标，包括环境工程的改造情况、环境工程的建设情况、环境工程的研发情况和环境效益的改善情况等4个评价指标。（4）可持续发展评价指标，包括社会资源可持续性发展情况、环境资源可持续性发展情况和科技人员服务企业、农村的长效机制共3个三级评价指标。（5）可操作性评价指标，包括制度与措施的制定是否科学合理、制度与措施是否超前或落后和制度与措施是否达到了预期的效果等3个三级评价指标。

上述一级评价指标6个，二级评价指标21个，三级评价指标70个，比较全面涵盖《天津市科学技术进步促进条例》主要内容，可以作为对其实施效果进行评价的指标，同时要对各项指标的权重进行合理设计。关于立法性评价指标其权重为20，因为该项指标是对《天津市科学技术进步促进条例》立法内容的科学性、合理性与合法性的反映，是界别“恶法”与“良法”的标准，是该条例能够能否得到贯彻实施的前提基础，因此其权重较大。关于科技进步、创新的效益指标是一项对实施《天津市科学技术进步促进条例》状况的综合反映指标，是实施该条例的立法宗旨的具体体现，是该条例实施效果的直接效应和间接效应的全面放映，因此，该项指标其权重也为20。至于科技进步、创新的管理；科技进步、创新与运用；科技进步、创新的保护和科技进步、创新的服务等4项指标是贯彻实施《天津市科学技术进步促进条例》具体保障措施，是条例得以贯彻和落实的“抓手”，是连接第一项立法性评价与最后一项科技进步、指标创新的效益指标的中介与桥梁，是科技进步、指标创新的效益指标得以实现的保障，因此，上述4项指标的权重各为15%，6项一级指标的权重共计100。至于二级和三级指标的权重可结合相关实际，对其相应指标的权重进行相应的分解，以求客观全面的反映该条例实施状况，为进一步完善《天津市科学技术进步促进条例》提供依据。

终上所述，以《天津市科学技术进步促进条例》的实施评价制度的构建为视角，密切结合地方科技立法的宗旨积极探索地方科技立法实施评价的原则与标准，强调凸显的地方科技立法的特色并将其纳入实施评价指标体系，这些都是以提高地方科技立法质量和完善社会主义法制建设为最高宗旨，以期加强地方科技立法在社会主义法治建设和经济建设中发挥应有的作用，也期望能对地方科技立法实施评价制度的完善有所裨益。

[1]张宇润，王学忠.科技法的定位与目标[C].南京大学法律评论，2006.（3）.

[2]何英，焦洪涛，鄢斌.我国科技法律法规实施效果的评价标准[J].科技进步与对策，2002，（1）.

[3]张志成.论科技法学的法理学基础及其二元结构[J].科技与法律，2005，（3）.

[4]陈建平.行政立法后评估的标准[J].行政与法，2008，（9）.

[5]郭茜.立法后评估的标准[J].科技向导，2011，（32）．