两岸经济合作框架协议后续协商的成果、挑战与前景

■ 刘凌斌

今年以来，两岸高层多次表达了希望加快两岸经济合作框架协议后续协商的意愿，台湾当局领导人马英九提出，争取在两年内完成后续协议的签署。两岸“两会”负责人以及两岸相关部门均表示，争取今年年底前签署服务贸易协议，并推动货物贸易协议商谈“尽速取得实质性进展”。可见，加速推进两岸经济合作框架协议后续协商是两岸的共识与目标，业已成为现阶段两岸经济合作的重中之重。2012年8月9日，在台北举行的第八次“两会”商谈，签署了《海峡两岸投资保护和促进协议》与《海峡两岸海关合作协议》，标志着两岸经济合作框架协议后续协商取得重要进展。尽管两岸各界对于早日完成后续协商充满了期待，但以过去两岸经贸协商的经验尤其是两岸签署投保协议一波三折的过程来看，后续协商仍将面临不少困难与障碍，双方要想在两年内签署后续三项协议，仍然任重而道远。

一、两岸经济合作框架协议后续协商取得的进展与成果

根据两岸经济合作框架协议的有关条款，后续协商包括货物贸易、服务贸易、投资保障、争端解决、产业合作和海关合作等六大议题。迄今为止，两岸在后续协商方面已经取得了丰硕的成果，双方除了已完成投资保障、海关合作方面的谈判签署了《海峡两岸投资保护和促进协议》与《海峡两岸海关合作协议》之外，在货物贸易、服务贸易和争端解决等协议的协商方面也取得了初步共识。

1、“两岸投保协议”体现“两岸特色”和“双向性”

“两岸投保协议”内容丰富，由正文和附件组成。正文部分包括18个条款，对投资待遇、透明度、投资便利化，逐步减少限制、征收、损失补偿，投资者与投资所在地一方争端解决、投资商事争议等，做了适应当前两岸关系形势的适当表述与具体规定，包括台商投资人对投资人、投资人对政府、政府对政府的争端解决机制都列入协议文本，代表两岸经贸与投资有了制度化的保障。在附件部分，则对投资补偿争端调解程序作了具体规定。此外，“两会”还就台商最为关心的有关两岸投资者的人身自由与安全保护事宜达成共识，并相互承诺自限制人身自由时起24小时内通知对方的机制。

“两岸投保协议”具有两大特色：一是强调“双向促进”原则。该协议遵循国际间一般投资保护协定的体例设置相应条款，明确规定了投资待遇、投资便利化、透明度、减少投资限制等内容，尽可能体现了促进两岸双向投资的原则，这对于扭转两岸经济往来和相互投资单向、不对等、不平衡的现状，为对方投资者创造公平的投资环境具有重要意义。二是充分体现“两岸特色”的有效保护原则。该协议针对投资者人身自由与安全保护、投资者与所在地一方的争端解决等问题，作出灵活处理和适当安排，不但超出一般投保协议范畴，更给予台商以超越祖国大陆刑事诉讼法规范的“超国民待遇”，充分体现善意和诚意。尤其是协议将台商经第三地的“转投资”纳入保护范围，是一个非常大的突破；对投资者的“人身安全及争端解决”有“直接协商”、“上级行政单位协调”、“两岸主管部门协调”、“第三方协调”及“行政救济或司法诉讼”等五大争端解决途径，这些超越一般投保协议条款的内容和安排，体现鲜明的“两岸特色”。

2、“两岸海关合作协议”促贸易、利安全

“两岸海关合作协议”是根据两岸经济合作框架协议第六条的相关规定，经两岸平等协商达成的，共17条，涵盖推动通关便利化、加强风险管理、提高透明度、共同查处走私和建立两岸海关联系机制等内容。协议就加强在海关特殊监管区域海关管理、暂准货物通关事项、海关贸易统计、建立与两岸经济合作框架协议货物贸易有关的海关电子信息交换系统，对各自海关监管中应用无线射频识别技术方法等的交流与合作，以及进行人员互访、交流、观摩学习及专题研讨等方面具有积极意义：一是有利于推进两岸海关合作的机制化、制度化进程；二是有利于促进两岸贸易的便利与安全，为今后两岸商签货物贸易协议奠定良好基础；三是促进两岸通关自动化、信息化、无纸化与便利化，消减两岸贸易的非关税壁垒，提高通关效率，降低企业的通关成本；四是有利于两岸海关缉私合作，共同维护进出口秩序的机制性安排。

3、其他两岸经济合作框架协议后续协商的进展情况

依据“经合会”第三次例会后发布的新闻稿，目前在货物贸易协议协商部分，两岸已对原产地规则、海关程序、技术性贸易障碍、食品安全检验与动植物防疫检疫措施、贸易救济、协商范围、降税模式等议题充分交换意见；而在服务贸易协议协商方面，则已安排数十个服务业别之主管机关对口讨论，进一步了解彼此提出之市场开放要求及未来开放的意向。而有关争端解决协议，两岸已就协议的适用范围、磋商程序、调解程序、执行程序等内容达成初步共识。总体而言，由于争端解决机制属技术性问题，两岸签署争端解决协议的困难相对较小，但服务贸易与货物贸易协商，因分别涉及两岸服务领域的市场开放、数千种货物的降税等问题，双方想要就协议条款完全达成一致意见就困难得多。

二、两岸经济合作框架协议后续协商面临的困难与障碍

1、台湾“多要少给”的心态和做法。长久以来，台湾对于两岸经贸合作始终抱持过于功利的心态，过分强调所谓“对台湾有利”的“利己主义”原则，罔顾祖国大陆出于民族大义和同胞感情给予的“让利”和善意，在两岸经贸合作过程中总是坚持“多要少给”甚至“只要不给”的做法，使得两岸经贸合作长期处于不平衡的局面，这不但不利于两岸经贸合作真正实现互利双赢的局面，也必将对后续协商产生不利影响。例如，有关两岸货物贸易协议的商谈，涉及到台湾5826项货物、祖国大陆6714项货物，范围广泛，目标是争取在一定时间内将90%左右的货物贸易实现分阶段降税并直至零关税，但由于担忧冲击岛内农业和市场，台湾当局不愿对已经开放进口的祖国大陆农产品降税和实施零关税，而且一再表示坚决不再开放祖国大陆农产品进口，这就给两岸在平等互利的基础上签署货物贸易协议增添了极大的难度。又如，有关两岸服务贸易协议的商谈，主要涉及两岸服务领域的市场开放与自由化进程，取消歧视性与不公平待遇。但如果台湾仍坚持“多要少给”立场，只希望祖国大陆对台湾开放更多服务市场，而对祖国大陆服务市场入台仍然严格管制，只是象征性或小幅开放，那么势必增加早日完成签署该协议的困难。

2、两岸协商动辄面临政治、法律因素的干扰。众所周知，两岸关系和平发展步入“深水区”之后，因涉及双方更多、更广、更深的切身利益，使得两岸在经贸层面的交流和协商不再是单纯的经济议题，将不可避免地会受到两岸之间更多非经济因素的干扰。例如，在两岸经贸合作过程中动辄触及两岸之间的安全、主权等政治敏感议题，这使得两岸经济合作框架协议后续协商变得更加复杂，想要取得实质性进展都将面临不少挑战。由于涉及两岸司法管辖权、国际仲裁等棘手敏感的政治议题，导致“两岸投保协议”的协商过程一波三折，签署日期被迫一再延宕即是明证。可以预见，未来两岸在后续三项协议的商谈过程中仍可能面临类似的问题。例如，在争端解决协议的商谈中，两岸仍可能对于是否引入第三方调解与仲裁，以及如何运用第三方仲裁解决两岸经贸合作的争端存在意见分歧。又如，在服务贸易协议的商谈中，台湾仍会坚持以可能危害“国家安全”和冲击台湾就业市场为由，拒绝开放祖国大陆劳工入岛从事服务业，或以同样理由拒绝开放部分类别的祖国大陆服务部门进入台湾市场，或对祖国大陆资本投资台湾的部分服务行业(如媒体)加以严格限制。此外，由于两岸社会制度和政治制度的差异，两岸相关的法律规定也存在一定差异，尤其是台湾的相关规定对于两岸经贸交流仍然加以种种不合时宜的限制，这也给双方推进后续协商以及深化两岸经贸合作带来了严峻的挑战。

3、民进党等“台独”分裂势力的反对与牵制。台湾岛内政治生态复杂，蓝绿对立严重，蓝绿阵营对于两岸经贸合作尤其是两岸经济合作框架协议一直持有不同立场。尽管绿营对于两岸经济合作框架协议的态度从最终的反对转变为“有条件接受”，但多数民进党人士仍罔顾客观事实，对后续协议进行无端指责。如民进党主席苏贞昌就批评，“两岸投保协议”签订的决策过程封闭、不民主，是不平等与不安全的协议，违背人民期待等等。由此可见，在未来两岸经济合作框架协议后续协商的过程中，出于选举利益的考量，基于其一贯的“台独”立场和“为反对而反对”的政治逻辑，民进党等“台独”分裂势力仍然会对后续协商进行干扰和抵制，仍然会以所谓“过程不民主”、“不对等”、“损害台湾主权”、“冲击台湾经济民生”等理由，对任何一项后续协议大肆口诛笔伐，绿营甚至可能会抓住后续协商中产生的一些分歧和争议，进行泛政治化的操弄和炒作，挑拨极端民意，中伤两岸互信，干扰两岸协商与合作进程。凡此种种，均会对两岸尽快完成后续协商造成负面影响。

三、对两岸经济合作框架协议后续协商前景的展望与思考

在未来的两岸经济合作框架协议后续协商过程中，两岸应秉持“循序渐进、互谅互让，互惠互利、追求双赢”的原则，以大的诚意和魄力排除干扰，相向而行，才能保证两岸经济合作框架协议后续协议的早日签署，以取得更多惠及两岸民众的新成果。

就祖国大陆而言，应着眼于两岸和平发展的大局以及两岸同胞的根本利益，在商谈中尽可能地给予台湾一定的优惠条件，继续对台湾实施一定程度的“让利”；对于台湾提出的合理要求，应在切实考虑两岸经贸合作的实际需要以及广大台商意愿的基础上，尽量做出灵活处理和适当安排；应尽量照顾到台湾的弱势群体、弱势产业、中小企业以及中南部民众的利益。就台湾而言，一方面，台湾当局和相关业者要摒弃以往在两岸商谈中“多要少给”甚至“只要不给”的心态和做法，以将心比心、平等互惠的态度进行两岸经济合作框架协议后续协商，同时应尽快修订不合时宜的“法律”和规定，在经贸交流中逐步取消和放宽对祖国大陆的种种不合理限制，才能真正在经济层面实现两岸之间的互惠互利，扭转两岸经贸合作长期以来形成的不平衡局面。另一方面，台湾当局应当致力于排除推进两岸经济合作框架协议后续协商以及影响两岸经贸合作的一切干扰因素，尤其要与抵制和反对后续协商的势力进行坚决斗争；要加强政策宣传力度，宣传后续协商的必要性、重要性和紧迫性，以降低和削弱民进党杯葛后续协商和深化两岸经贸合作的正当性，为后续协商创造有利的舆论环境，奠定坚实的民意基础。

此外，两岸可以借鉴内地与港澳协商签署“关于建立更紧密经贸关系安排”的经验来推动两岸服务贸易协议的签署。一方面，为了深化两岸服务贸易合作，除了少数敏感项目以外，其余项目应该至少以不低于上述开放标准进行审视，逐步将上述已开放之服务贸易内容纳入两岸服务贸易协议中。另一方面，有鉴于服务贸易涉及领域广泛的特点，以及台湾服务业抢搭祖国大陆内需市场的商机，和因应严峻的国际经济形势挑战的时效性，为了完成今年内签署两岸服务贸易协议的目标，缩短谈判所耗费的时间，建议两岸可以参照上述安排的开放性签署模式(即采取先签署主体协议，此后每年再陆续签署补充协议的做法)，在一次性签署服务贸易协议不足以涵盖所有领域、解决两岸服务贸易自由化面临的所有问题的情况下，先签署框架性的主体协议，此后每年根据协商进程、实施情况及其出现的问题进行检讨和修订，并陆续签署补充协议，逐步扩大服务贸易的相互开放领域。