农村“空心化”背景下的社区建设研究

金幼芳

（浙江大学 光华法学院，杭州310008）

我国是一个13 亿多人口的农业大国，农村人口无疑占到举足轻重的比例。但因农村经济建设落后，农村人口流失严重，农村布局呈“空巢”形态。农村“空心化”造成土地资源的浪费，产生了一系列负面效应，严重阻碍了农村的可持续发展。整治农村“空心化”不仅仅是经济发展问题，也是社会稳定问题。在农村“空心化”背景下研究农村社区建设具有十分重要的意义。

一、农村“空心化”的内涵及形成原因

（一）农村“空心化”的概念及特征

1.农村“空心化”的界定

对“空心化”这一概念的界定，目前主要有以下几种观点：一是从现象层面解释，即村庄面积盲目扩大，新住宅向村庄外围和道路两旁发展，村庄内部出现大面积的空闲宅基地的一种 “外实内虚”、“新边旧心”的空间形态异化现象[1]。二是从形成原因阐述，即城乡转型发展进程中农村人口非农化引起“人走屋空”，宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅向外围扩展，导致村庄用地规模扩大、原宅基地闲置废弃加剧的一种不良演化过程[2]。三是从量化角度审视，即当一个村庄居住用地中的废弃或空闲场地面积占居住用地总面积10%以上，或者说一个村庄实际拥有废弃、空闲场地上的建筑物或宅基地的财产所有权的户数占村庄中总户数的比例达10%以上，就可以把这个村庄认作“空心村”。[3]

但以上观点都存在一定的不足，如只从量化的角度定义“空心化”，会扩大“空心化”的范围，一些阶段性“空心化”或非实质性“空心化”将被笼统包括。所以，界定“空心化”应当综合考虑各因素，不能形式定义，从本质层面进行定义。“空心化”应指随着农村青壮年劳动力的不断转移流失，使农村分布格局散乱，农村建设停滞不前甚至退化的现象。

2.农村“空心化”的特征

一是年龄结构层面上的“空心化”。由于城市化发展，吸引农村中的青年人想要走出农村纷纷进入城市工作，造成农村人口在年龄结构上的“空心化”。据调研，70%以上的农民会一方外出，而留在农村的多为妇女、老人、儿童，留居人口呈老龄化、贫困化趋势。

二是空间形态层面上的“空心化”。许多村民选择在村庄外围或公路两旁建造新住宅，而我国村庄建设普遍规划不到位，村民选址带有很大的随意性。久而久之，在农村就形成了外围是新楼、中心地带破旧房屋闲置或半闲置的空间形态。

三是经济水平层面上的“空心化”。由于农村青壮年的流失及呈散沙状的分布格局，农村经济发展非常缓慢甚至停滞不前，村民收入低且来源单一，农村经济呈现“空心化”。

（二）农村“空心化”形成的原因

农村“空心化”非一朝一夕形成，也不是在单一因素影响下导致的，而是随着我国不断推进城市化进程，农村人口向城市的流动规模不断扩大，各种制度的不完善等出现的问题，在此过程中出现了农村“空心化”。

1.农村土地法律制度不够完善

我国《土法》中并没有规定农村宅基地土地使用权的期限，这也就默认着农村宅基地土地适用是无期限的。在实际房屋流转过程中，房屋的交易与土地的交易往往同时进行，这就使得人们认为土地也是一种私有财产[4]。在此观念支配下，农民就会大量抢占宅基地，旧的不拆、新的大肆建造，房屋布局杂乱无章。

2.家庭联产承包责任制存在不足

家庭联产承包责任制基本符合中国农村生产力发展现状，大部分农民获得了土地使用权和自主经营权，然而家庭联产承包责任制存在诸多不足之处。如土地人均“私有”，家庭分散自主经营，限制了机械化的高效规模耕作，生产效率得不到提高，农村经济并未因此而得到快速发展。

3.农村建设规划与管理存在欠缺

我国农村建设普遍规划不到位、缺乏统一管理。一方面，农村的村领导干部对新形势下农村建设工作认识滞后，对农村建设缺乏科学的规划与有力的管理。另一方面，受自身认识限制，农民建房选址带有很大的随意性，大大增加农村建设的整体规划与管理的难度。

4.城乡一体化进程不够彻底

随着经济的快速发展，农民收入有所增加，据调查，农民对外出务工收入持乐观预期，促使农民大规模地进城务工。但由于受城乡二元体制和户籍制度的诸多限制，农民无法真正成为“城里人”，仍无法享有城镇居民应有的福利和社会保障，因此，大部分农民还会保留着农村的承包地和宅基地。

二、农村“空心化”产生的负面效应

（一）“空心化”对农村的直接影响

1.土地资源严重浪费

空心村使大量的土地荒废、闲置，浪费十分严重，然而当下对土地的需求不断扩大，人地矛盾日益突出。在国土资源部所作的调查中，我国的土地撂荒近3000万亩，农村由以前的“袅袅墟里烟”变成了如今的“黍地无人耕”。[5]农村土地的流失，带给我国和谐新农村建设的影响是非常巨大的甚至无法估量的，必须引起高度关注和重视。

2.农村经济发展明显滞后

空心村外摊式的分布，使得农村的框架拉大、人口分布松散，不利于农村整体的经济发展，同时也给道路网络、给水、排水系统等公共设施的配给增加了难度及建设成本。另外，由于村民的收入还很有限，受传统思想影响，收入的全部或绝大部分又多用于住宅的更新，致使农业扩大失去生产资金的保障，严重影响农业经济的发展。

3.人力资源不断流失

城市化进程中，大多数进城务工的人员为农村里的青壮年，而这些人员恰恰是农村社区建设的主力军。农村人才匮乏与资金缺乏相比，农村人才匮乏是新农村建设中的“短板”。[6]农村留守的“老弱病残”无法担任建设新农村的重任。对浙江省ZJ 市某街道24 个行政村留守人口的年龄分布进行统计，图示如下。

图1 浙江省ZJ 市浣东街道农村留守人口年龄分布

4.留守人群逐渐边缘化

青壮年的流失，农村家庭承载的养老育幼的传统功能弱化。留守妇女要承担起赡养老人、教育子女的责任，来自诸多方面的压力及长期的分居生活导致家庭不和睦、婚姻不稳定。同时，留守儿童长期缺少父母的关爱和监督，严重影响儿童的身心健康发展。此外，留守老人的比例正在逐年提高，由于缺少生活保障和健康照料，农村养老问题日益突出。

通过采访浙江省ZJ 市某村87 位留守老人，统计农村外出子女与留守老人的联系情况，其中经常保持联系的只占47.3%，不到一半，偶然联系的占29.6%，而完全不联系的竟达16.7%。

5.居住环境严重影响

农村“空心化”，既破坏了整个村庄的景观布局，更影响了农村的居住环境。“空心村”内房屋年久失修、破败萧条，公共设施简陋，导致农村的卫生环境“脏、乱、差”，糟糕的居住环境也使村民的身心健康受到极大的威胁。

（二）“空心村”对城市的间接影响

“空心村”的结果是农村人口大量涌入城市，进城后并不能与城市完全融合，城市的安全和稳定面临挑战。对浙江省ZJ 市128 名农村外出进城务工人员的收入情况进行调查，农民进城后的生活成本提高，加上原在农村通过耕地所得的收入大大减少，收入在2000-3000 元之间的达57.3%，超过一半，相比其在农村务农收入有所提高，但与城市人口的人均收入相差甚远。

通过对该128 名农民的流动去向所做的职业分析发现，在服务业、建筑工地等技术含量低、劳动报酬低、工作强度相对较大的行业，就业的人员占近90%，服务行业主要集中于餐饮业、保安、清洁工、保姆等，进厂务工多集中在手工业、机械工及搬运工等行业，而建筑工地上几乎都是农民工的影子。此外，城市吸收劳动力的能力有限及农民自身素质不高，出现大量的失业人员，影响城市的稳定和安全。

（三）“空心村”对社会的广泛影响

1.农业钝化、“粮食安全”受到威胁

中国历来有着自给自足的传统，然而随着农村劳动力的流失，粮食的供给受到挑战。中国目前有1.3 亿留守人口，而这些人口中80%都是50 岁至70 岁的老人[7]，剩下的为妇女、儿童，这些留守人员劳动能力有限，无法承受过重的劳作，每年都有大量的耕地因无人运作而遭荒废，这将不可避免地阻碍中国农业生产的发展。

2.城镇化冒进、社会冲突加剧

《2011年城乡一体化蓝皮书》指出，目前我国城镇化进程处于快速发展时期，但存在城镇化质量不高、城镇化目标过高的问题；甚至，由于农民进城后得不到切实的社会保障而要求将户口迁回农村，出现“反城镇化或拒城镇化”现象[8]。城镇化的冒进，对农村的稳定将产生影响，同时带来一系列社会、经济和环境问题。

3．社会矛盾激化、秩序受到影响

当前，农村土地日益紧张、宅基地增值空间可观，加上农民极力渴望摆脱贫困，家族内或家族间很可能因利益而大打出手。同时，随着城乡之间的交流日益频繁，农民的开放意识、自主意识不断加强，交织着多重文化的冲击，价值观趋多元化、复杂化。传统农村地区血缘相亲、守望相助的人文情怀逐渐淡漠，组织机构缺乏凝聚力，显得松散。

三、农村“空心化”背景下的社区建设困境

（一）社区及社区建设概念

自德国社会学家F·滕尼斯最早在 《社区与社会》中提出社区概念以来，人们通常将社区视为一种“共同体”。据2000年民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》 中的提法，“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。社区建设应当指在党和政府的领导下，依靠社会力量，利用社区资源，强化社区功能，完善社区服务，解决社区问题，促进农村社区政治、经济、文化的发展，不断提高农村社区成员的生活水平和生活质量的过程。

（二）当前社区建设现状梳理

1.村庄规划零乱、基础服务落后

社区建设强调空间实体的集聚性，而农村“空心化”导致村庄格局散乱，无法对农村社区进行科学合理的规划。由于道路、供水等基础设施建设，教育、卫生等社区公共服务都需要大量资金的投入，然而农村建设资金有限，因此不能顾及方方面面，阻碍了农村基层服务体系的完善。

2.管理体制欠缺、相关政策落后

由于城乡二元制的限制，且没有相关政策引导，我国农村社区的发展相对落后。首先，许多干部及群众对农村社区建设认识不足、主体意识不强，遇到具体问题缺乏针对性的管理方法。其次，村领导干部对社区建设不够重视，统一协调的服务管理体制尚未形成。最后，欠缺相关的法律规范和针对性的政策引导。

3.农村经济滞后、建设资金缺乏

“空心村”的经济发展落后，在基本生活未得到保障的前提下，没有更多的剩余资金投入到社区基本设施建设。经济不发达，更不可避免地影响对教育水平、村民素质的提高，村民思想观念落后，社区认同感及归属感不强，对不涉及自己切身利益和当前利益的公共服务，不愿出资出力。

4.管理人才缺乏、村民社区意识模糊

社区建设主体缺失、参与主体意识不强。农村“空心化”人才流失严重，选举出来的农村管理者素质能力普遍偏低，同时由于农村经济较落后，农村社区干部待遇不高，很难引进外来人才。此外，农村社区居民对社区建设的意识薄弱，缺乏参与热情及责任感。

通过问卷及实地走访，统计了浙江省ZJ 市某村273 位村民对于社区建设的了解程度，村民对于社区建设的意识相当模糊，有点了解或者基本了解的村民数占47.5%，而没听说过和不了解的村民占到49.7%，总数超出了前者，只有仅仅2.8%的村民表示对此非常了解。

四、新型农村社区建设路径分析

（一）健全村民自治机制、完善社区服务

1.扩大农村基层民主、保证社区信息透明化

农村社区建设中，村民的主动参与是关键。“空心村”中青壮年大量流出，而由留守在家的老人、妇女等承担选民的重要角色，他们的意见缺乏一定的正确性和代表性。且由于地域扩大，村民掌握村级公共事务和政策信息难度加大，知情权得不到保障。

首先，要加大村务公开的透明度。充分运用社区广播等已有媒体进行宣传，确保信息对称，保障村民知情权。民政部于2010年实行的《村民自治与农村社区建设信息系统（村级）》，村级干部应当认真执行，充分利用该系统，及时、准确地公布信息。

其次，要保证村民会议、村民代表会议发挥真正的作用。在会议召开前，要充分做好通知准备工作，向村民详实地转达会议内容及会议的重要性，提高村民对会议的重视及参与热情。

最后，要加强社区法制建设。开展农村普法宣传教育活动，增强农民的法制观念，提高村民依法维护自身利益的能力和履行义务的自觉性。

2.完善和加强农村社区服务体制

针对农民参与积极性不高的情况，政府应当提供规划、资金、科技等强有力的支持，完善社区服务体制。以浙江省ZJ 市为例，该市是民政部2007年确定的全国农村社区建设实验县（市、区）之一，并于2010年初被评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。[9]对该市的社区建设研究对于在发达地区推进农村社区服务中心有十分重要的意义。

通过问卷调查浙江省ZJ 市某村500 多户家庭最关心政府帮助解决问题的统计情况，如图2 所示。

图2 浙江省ZJ 市某村500 多户家庭最关心政府帮助解决问题的情况

表中可看出，除家庭收入外，60 岁以下农民考虑孩子学费较多，60 岁以上农民考虑养老问题较多；医疗费用问题还是受群众普遍的关注。

（二）编制科学规划、进行土地整理

1.编制科学合理的农村社区建设规划

目前我国农村社区的建设缺乏科学规划。农村社区规划只是在原有基础上修修补补，并未建立一套科学完整的规划体系； 有些农村社区规划与实际情况严重脱节。

首先，农村社区建设应集中对农村进行科学规划，统筹布局，综合考虑，有利于彻底解决“空心村”问题。按照人口数量和分布范围，合理划分社区管理区域，统一配置公共服务基础设施，在方便群众使用的同时，尽量节约建设资金。

其次，农村社区建设规划应注意节约用地。国务院2008年的《关于促进节约集约用地的通知》指出，“切实保护耕地，大力促进集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。”所以，社区规划要提高土地的综合效益和持续利用，鼓励以拆村并点和土地整理等方式进行社区的建设。

最后，要根据地方特色、因地制宜进行规划。突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护好农村旧有空间格局及特有的民俗文化，同时考虑建设农村社区的总体需要及农村整体规划，尽量做到两者的最佳结合。

2.建立有效农村土地流转使用制度

首先，必须开展农村宅基地综合整治。《土地管理法》 第62 条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”所以，必须加强对农村宅基地使用情况的清查整治，采取相关措施制约农村一户多宅、乱占土地的现象。

其次，对于土地流转，应承认土地承包经营权的完全物权化，国家要运用法律手段加以规范，保证土地运作的合理合法。此外，应科学合理地使用土地，对“空心村”空心部分进行整理利用，可在更大范围内规划产业布局，利于农村社区的整体规划和农业经济发展。

3.制定农村拆迁补偿相关政策法规

社区建设过程涉及房屋拆迁，这里需注意处理好利益分配问题，保护农民的经济利益。2010年，310 国道江苏省某县路段改线拆迁安置过程中，引发了一起92 岁父亲携68 岁儿子自焚抗议暴力拆迁事件。政府部门应及时制定有关政策法规，规范农村集体土地征收拆迁，根据当地经济发展状况统一拆迁补偿标准，相关财政、审计部门要全程参与、监督拆迁补偿工作。此外，农村拆迁不可只重视一次性补偿，应当考虑农民长远利益，积极引导农民理性地消费、支配该补偿款，鼓励村民将部分资金用于自身直接受益的社区公共设施建设或具有良好效益的投资项目。

（三）调整和创新农村经济产业与结构

1.推进农业经济结构战略性调整

实现我国农村经济的产业结构调整，政府应当起关键作用。在尊重市场规律和农民意愿基础上，用示范引导、政策倾斜、宣传学习等方法来发展新产业。同时，政府应大力扶持农村中的骨干企业，逐步培养和发展龙头企业，使他们逐步成为独立的、自负盈亏的市场主体。

2.促进产业转移、刺激农村经济发展

我国拥有丰富的劳动力资源，政府应出台鼓励扶持政策，引导农村劳动力从第一产业不断向二、三产业转移。因时、因地挖掘发展潜力，提供技术培训，培养产业带头人。通过产业带动社区经济发展，自主创新，实现社区由政府投入的“输血型”社区向自我发展的“造血型”社区转变。

例如，浙江ZJ 市共有14 个块状经济，其中袜业、五金、珍珠等产业闻名全国乃至世界。在经济全球化背景下，块状经济显出弊端，该市先于全省进行块状经济向产业集群的方向转型升级，目前该市经济发展走在全省前列。同时，ZJ 市近年非常重视旅游产业，2011年全市接待国内外游客806.18 万人次，比2008年同期增长88.4%；旅游经济占全市生产总值比重由2008年的7.34%上升到2011年的10.95%[10]。发展旅游业可充分运用自身得天独厚的地理优势和特色，借势周边旅游城市，形成互补型的多种旅游产品。旅游业的开发必定会促进服务业的发展，大量的农村人力资源可得到分配与运用。

（四）提高管理者素质、培养村民社区意识

1．加强培训、提高社区队伍整体素质

社区建设要注意提高社区管理者的管理能力，重视对社区管理人员的培训与教育。首先，要加强对社区建设管理队伍的培训、建立竞争机制加以选拔，保证管理人员的优质化。其次，可邀请一些专业的管理人才、教授等知识分子进行公开讲座，扩大村民视野。最后，应重视农村教育，只有村民的综合素质普遍得到提高，才能带动整个社区建设工作活跃开展。

2．加大扶持、鼓励大学生赴农村就业

近年来，大学生相继通过村官、志愿活动奔赴农村，将农村社区建设与引导大学生就业结合起来，既可为农村建设注入新鲜血液，又能缓解当前大学生的就业压力。但由于政府对农村社区建设认识不足、重视程度不够，或为了追求政绩而盲目响应国家号召，没有真正进行实地调研，大学生不能真正发挥作用。

必须正确认识大学生赴农村就业的意义，按实际需求接受大学生，并且按大学生的专业技能分配岗位。可在大中专教育中开设针对性的有关社会工作基础的课程，加快大学生村官向社会工作专业人才转化。国家需尽可能提高赴农村就业的大学生薪资待遇，使更多的人才愿意来到农村、留在农村，建立大学生服务农村长效机制。

3．加强宣传、培养农村村民社区意识

在新农村建设过程中实行村庄合并，这固然节约了土地，提高了公共设施的利用效率，然而破坏了原有的社区意识，又难以在短期内形成新的社区意识。培养农村社区意识，要做好社区服务工作，增强社区居民的认同感和归属感。社区组织应当以不断满足社区居民的社会需求、提高居民生活质量和文明程度为宗旨，紧紧围绕社区服务内容，急社区居民之所急，想社区居民之所想，使社区居民切身感受到社区在他们生活中的地位，从而培养社区居民对社区的认同感和归属感，增强社区凝聚力和向心力[11]。同时，应当积极开展社区文化活动，增加社区居民间的沟通与交流。此外，应加强城市与农村社区的相互融合，为城乡一体化奠定基础。

（五）营造氛围，充分调动公众参与的积极性

1.鼓励公众加入农村社区建设队伍

农村社区建设需要大量的资金保障，而农村自身经济发展落后，故所需资金主要应由政府主导，公共财政支出占主体。政府的一定量投资，可拉动24 倍的民间投资，产生1∶24 的投资拉动效应[12]。在社区建设中，应调动社会、企业、个人等积极参与到支持社区建设中，还可考虑将市场机制引入到社区建设中。在不同阶段采取不同的竞争方式，如招标、投标和议标，同时出台系列优惠政策吸引更多的市场主体； 建立健全结对帮扶机制和社会募捐机制，吸纳、动员和争取更多的社会力量及企事业单位； 社会组织团体和个人可通过捐赠等形式参与到新型农村社区建设中来[13]。此外，应当大力支持农村金融市场、信息网络建设，扩大资金来源、拓宽信息来源渠道。

2.激发村民参与农村社区建设事业

农村社区管理依赖于广大村民的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，因此，社区建设必须提高广大村民参政议政、参与社区建设的积极性。社区重大决策应当通过村民代表会议、村民座谈会讨论决定，广泛听取群众意见；此外，还可以让农村中文化层次相对较高、在群众中有一定威望的老党员、退休教师、退伍军人成立组织团体，定期开展宣传教育活动，加强群众间交流的同时，也使村民对社区建设的相关信息有所了解，进而提高参与社区建设的热情。

五、结 语

通过我国农村社区的建设，进而整治“空心村”，推进城乡一体化。农村社区建设，要切实保障群众利益，做农民期盼的事。通过发展农村经济，提供产业支持，使农民实现本地就业，过上“安居乐业”的理想生活。在此物质基础之上，通过组织建设，建立新型农村社区，提升农村公共服务体系，繁荣乡村文化，实现农民身份的就地转换，使农民真正成为市民，实现农村城市化。

农村社区建设应符合科学发展观、构建和谐社会的要求。农村社区建设需要一定条件，可在经济基础良好、领导班子能力较强的农村率先突破；对暂不具备条件的，作好规划、搞好试点，做好逐步引导工作，不可急于求成，应做到既积极、又稳妥，在稳定中求发展。相信在政府部门积极推动，村民踊跃参与，规划先行、统筹兼顾，坚持改革创新、打破传统观念，“空心村”的整治及新型农村社区建设的实现将不再是遥远的梦想。

[1] 秦振霞,杨明金,宋松.“空心村”问题及其解决对策[J].农村经济,2009,(3):96-99.

[2] 刘彦随,刘玉,翟荣新.中国农村空心化的地理学研究与整治实践[J].地理学报,2009,(10):1193.

[3] 张晖,刘林,左婷.新农村建设背景下“空心村”的治理问题研究[J].安徽农业科学,2011,(9):5599.

[4] 汪艳芳,刘雅,张瑞华.浅析空心村问题[J].湖南农机,2012,(3):59.

[5] 张英.“空心村”中看的见的孤独[N].中国青年报,2011-09-23.

[6] 张茜,张俊.农村“空心化”现象的经济学解释[J].生产力研究,2008,(8):35.

[7] 张洪州.农村空心化挑战粮食安全[J].共产党员,2012,(1):27.

[8] 刘苗.城镇化冒进或加剧社会冲突[J].共产党员,2012,(1):27.

[9] 卢芳霞.农村社区服务中心在发达地区的推进模式及启示——以“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”诸暨市为例[J].中共浙江省委党校学报,2011,(3):22.

[10] 边炬光.诸暨三年旅游收入增122%[N].中国旅游报,2012-12-05.

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[13] 张明锁,贺庆生,王豪,张瑞红.新型农村社区建设的制约困境与突围路径分析[J].社会工作·学术,2011,(3):13.