基于中国市政财务管理体制改革的新思考

刘 洋，王雅莉

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

城市财政是国家或政府为满足社会公共需要而进行的分配活动，它是与市场经济相适应的一种财政模式或类型。伴随着城市化进程的加快，城市问题也不断涌现，这就在客观上要求加强和完善市政管理，充分发挥其财政职能。市政管理的重要职能是为城市提供公共服务和公共产品，市政财务则为其实现提供了经济保障，并且，市政财务的有效管理有助于促进城市经济效益、社会效益和环境效益等城市整体效益的提高，而市政财务管理是对城市政府参与一部分社会产品或国民收入的分配与再分配过程进行的管理，以保证市政管理职能更好地实现，它既是市政管理职能的重要组成部分，又是城市政府其他各项职能发挥作用的前提条件，对城市的经济和社会生活起着主导作用。由此，如何有效加强市政财务管理，深化市政财务管理体制改革与创新，建立完善的市政财务体系就成为迫切需要思考的问题。

一、中国市政财务体系的形成

市政财务体系的构成是由国家的财政体制决定的，而国家财政体制又是与经济体制相适应的。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，我国财政体制也经历了由“统收统支”到“财政包干”再到“分税制”的发展轨迹。目前，中国市政财务体系就是以分税制的国家财政体制为基础构建的，体现了“统一税法、公平税负、合理分权、理顺分配关系”的指导思想。

1.城市财政、市政财务、市政财务管理概念界定

(1)城市财政。众所周知，城市化是在许多国家经济起飞和人民生活水平提高的进程当中都要经历的一个过程。交通、环境、教育、社会保障等多方面公共服务的有效提供是这一过程顺利进行的一个必不可少的推动力，而这些问题的有效解决取决于城市财政的有效运行。政府在提供公共服务的同时也就是一个财政支出过程，为这些公共服务筹集资金即财政收入过程，而在此过程中发生的决策活动实质上是一个预算过程。由于城市中的市场失灵问题，城市基础设施的完善在市场经济体制下是不能自发实现的，教育、卫生、环保、交通、通信等城市公共服务的改善在我国加速城市化的进程中必不可少，在这种情况下，城市政府的介入就显得十分必要。城市公共部门介入城市经济运行的手段多种多样，而城市财政正是城市政府提供这类公共服务须依赖的最重要的政策手段之一。

城市财政是地方财政的重要组成部分，侧重于对城市政府借助于财政收支进行经济活动的分析。城市财政的经济活动不可避免地涉及企业和居民等其他活动主体，但人们更专注于其他主体对城市财政活动的反应而不是经济行为本身。城市财政是干预城市社会经济活动的主要方式之一，对解决如住房、交通、环境等诸多城市问题起到重要作用。

城市财政在现代经济中是属于国家政权下的一级政权的财政管理问题。在我国，城市财政是城市政府参与社会收入或产品的分配活动，也就是城市政府在占有和支配一定份额的社会产品过程中与社会各方面发生的分配关系。它是城市功能得以正常发挥、城市经济得以正常运转的基本条件，是城市建设和改造的经济保障，是城市政府职能得以发挥的经济基础和财力保证。任何一个城市政府在行使权力、执行职能时，都离不开城市财政的支持。城市财政在完成国家的财政任务后，是面对城市问题进行的财政性活动，这种活动既是整个国家财政的组成部分，又是市政经济财务在城市财政上的表现。

(2)市政财务。市政财务指城市财政的城市功能和市政经济的财务活动。市政经济是为了执行和实现市政管理职能而发生的一切生产投资、市场交换、货币收支、收入分配与消费的经济性活动，市政经济财务是市政管理执行其职能时所产生的一切资金的来源与运用的运行体系，而市政经济财务管理则是对市政经济财务运行体系的具体收入来源和支出去向的论证、决策、执行、评估、调整的一整套管理过程。这种面向城市的财政收支问题，成为城市政府控制城市经济运转的总枢纽。通过市政财务的财政性活动，城市政府可以弥补市场机制的不足，纠正经济运行中市场主体的各种行为偏差，调整不合理的资源分配，调节居民收入分配差距，使之朝着趋于公平的方向发展。

在中国的传统体制下，城市政府作为地方一级政权，不仅具有政治职能，也具有以行政命令直接配置经济资源、组织经济活动的职能。在建立市场经济体制后，城市政府直接组织社会经济活动的职能在减弱，但市政经济财务管理的功能在增强。特别是在分税制改革以后，城市财政的地税职能使市政管理的相对独立性日益增强，这使市政经济财务管理在促进城市的发展中处于日益重要的地位。

市政经济的财务活动是城市财政管理活动的一个分支。但是在现代市场经济条件下，市政经济单位具有相对独立的财务职权，其财务决策往往影响到城市建设和城市服务，因而必须受到城市政府的公共规制，要求市政经济单位的财务活动必须符合市政管理规范，故市政经济的财务活动对城市的发展有着重要的影响作用。

(3)市政财务管理。城市是我国最大的国有资产，市政财务管理就是对城市这个最大的国有资产的管理。具体来说，是指对市政经济中的固定资金、流动资金和专用基金的管理。城市基础设施的硬件都是以固定资产形态表现的，而城市基础设施的运营需要有流动资产，它们在货币上表现为固定资金和流动资金;此外，城市基础设施的维护和城市建设的长远发展以及某些临时性的市政工程设施建设维护则需要设置专用基金，如城市维护费等。

公共经济是城市经济的本质特征之一。公共经济是产生于竞争性分散经济之上的，又反过来对分散经济起扶助、制衡、服务和推动作用的经济系列。为了使城市公共经济活动满足城市生产活动和市民消费的需要，城市必须提供大量的公共物品，这成为市政经济管理的重要职能。完成这一职能所进行的市政经济的财务管理活动从本质上讲，就是城市政府为了满足社会公共需要，而进行的公共分配问题。这是市政财务管理最本质的性质。

城市经济又是地方经济，地方经济的重要属性是地方财政。而市政财务是城市财政即地方财政的重要组成部分，所以市政经济的财务管理是隶属于地方财政的范畴，是地方经济中反映地方政府管理活动的资金表现。这是市政财务管理的另一重要特征。这一特征的表现程度决定于中央财政和地方财政的关系。现代市场经济国家，中央财政和地方财政的关系一般主要表现在划分收支、明确产权，收入分享，上级财政补助与下级财政上缴，中央财政授权地方财政发行地方公债等方面。

2.中国市政财务体系

我国市政财务体系由城市财政和市政企业(含市政事业单位)的一系列财务活动两部分构成，如图1所示。

图1 中国市政财务体系框架

城市财政收入的形式，主要有税收(预算内收入)和收费(预算外收入)两种。1994年分税制改革以前，我国城市政府财政收入类型与中央财政基本一致，只是收入结构受城市地区经济结构影响而与中央财政有所区别。实行分税制后，城市财政收入来源发生了很大变化，其独立性也日渐增强。城市财政收入的几种来源如下:一般预算收入(城市政府一般没有独立决策权)，包括税收收入、国有资产收益和利润(亏损)收入、上级财政转移支付和政府公债;城市政府独立决策的预算收入，主要是收费收入、基金预算收入和专用基金收入、行政收入。城市财政支出的形式，主要有一般预算支出、基金预算支出、专用基金支出、收费支出以及其他支出等。我国城市财政支出结构在市场化的进程中基本形成了以下六方面的内容:城市经济支出、城市维护和建设支出、教科文卫事业支出、行政管理费用支出、社会保障和社会救济支出、价格等补贴支出。

市政企业指国家、城市政府或城市公共团体拥有全部或部分资本，为市民提供生产和生活基础设施、公用产品和公共服务的企(事)业单位。市政企业的具体形态有市政事业单位(本文为论述方便，将市政事业单位的财务活动单列出来讨论)、国有独资企业法人、股份公司等多种类型，但其与单纯追求经济利益最大化的企业不同，其具有企业性和公共性双重属性。市政企业既要服从和实现社会效益最大化的政府目标，保证其“公共性”特征，又要努力提高企业的效率和确保利润的获取，保证其“企业性”特征。这也就决定了市政企业财务的内涵:是指市政企业对生产经营活动所需资金进行理财、用财和聚财的业务;是指为了实现企业的预期赢利目标或财务收支平衡目标，而对企业各种资金的筹集、分配和使用进行综合谋划的管理活动。市政企业及其财务的特征，决定了其在市政财务体系中的独立核算性质，即市政企业对具有公共物品属性的市政产品采用排他性供应方式，即采用使用者、受益者负担的市场原则来确保企业的成本收入，因而是作为独立的经营实体来组织的，与政府一般活动有所不同。

市政事业单位指运用城市基础设施为社会提供公共产品和公共服务并接受市民公共规制的社会基础性产业和部门，包括公共交通、环境卫生、市政供水、供热、供气等部门。市政事业单位进行各项财务活动的前提和依据是市政事业单位的预算资金，这是市政事业单位向社会和城市居民提供优质公益服务的物质保障。可见市政事业单位的财务管理意义重大，它是保证预算开支专款专用的关键，是保证国家划拨资金财务监督的关键，是保证市政事业单位财政管理政策稳定连续的关键，更是国家财政依据市政事业单位财务管理制度提供无偿资金供给的关键。

二、中国市政财务管理体制现状

市政财务管理是指对城市建设和市政管理所发生的所有资金筹集方式和支出形式的管理。与市政财务管理相对应的市政财务管理体制，是1994年起我国全面实施的分税制，其核心内容是在明确界定事权和支出基础上划分中央与地方的收入。作为在西方有多年实践经验的分税制，是当今世界各国处理中央与地方财政通行的财政税收管理体制。

人口稠密、工业发达和交通便利等城市特点决定了城市市政经济财务管理区别于一般的地方财政。我国市政财务管理体制在市政资金收入、支出和管理方面具有自己的特点。

在收入方面表现为:(1)市政经济具有财源集中、规模较大的特点，不同类型的城市收入来源结构不同;(2)城市是各种社会经济活动等的主要发生地，由于其流动人口规模大、生产组织复杂，导致城市组织税收的征管难度较大;(3)在城市产业、部门组织收入的过程中，要正确处理好中央与地方，国家与企业、个人之间的利益关系。

在支出方面表现为:(1)市政资金支出可以保证国家职能和市政功能更好地发挥;(2)城市区域内的企事业单位是市政资金支出的重点领域;(3)与居民生活关系密切的城市公用事业和市政设施建设也是重点支出领域;(4)市政资金支出直接关系到城市居民生活水平的提高和生活质量的改善，与人们生活密切相关。

在管理方面表现为:(1)集中性。市政经济财务管理的集中性是由城市地域集中、工业集中、人口集中、商业发达等特点决定。(2)广泛性。城市经济的广泛性(包含国民经济各部门、社会再生产各环节)决定了市政经济财务管理在统筹人员配备和资金等方面要全面把握和分析。(3)系统性。城市各经济部门、行业构成了纵向或横向的体系，而各种体系的差异极大，这决定了市政经济财务管理应按不同部门、不同领域，组织专人进行专业管理，以提高城市资金的使用效率。

市政管理的主要内容是对市政公用事业和市政公共事业的管理，而这两者又同属于市政事业单位，市政事业单位根据我国事业单位的管理规定，依据经费渠道，分为全额拨款市政事业单位(也称为全供事业单位)、差额拨款市政事业单位、自主事业单位(又称为自收自支事业单位)。由于上述不同类型的市政管理对象资金来源不同，导致我国市政财务管理存在如下不足:

(1)市政财务管理模式缺乏规范性，资金使用效率较低。在很多市政企业中，由于财务管理模式缺乏一定的规范性，导致事业单位对固定资产的管理不严格，从而降低了资金的使用效率，同时也在无形中使市政企业蒙受损失。

(2)市政企业具有多渠道的资金来源，但市政财务管理系统缺乏对资金使用情况的控制。在我国市政事业单位的发展中，除主要的国家资金投入外，还有部分民间资本及外资投入。由于国家只是拨发市政事业单位资产的决策者，国家对事业单位提供的资产与利益无关，并且是不要求市政事业单位偿还的，对于国家所投入的资产，也是由市政事业单位自行管理和经营的，国家不对其进行财务管理，因此，市政事业单位的资金使用缺乏有效的监督与控制，市政财务管理工作存在真空现象。

(3)市政公用事业的自然垄断性和社会公益性可以保证市政投资是最安全的投资市场，因此大量社会资本和国外资本纷纷投资城市公用事业和服务。但是由于市政财务管理的相关配套制度不完善，导致城市供水、城市燃气等与居民生活密切相关的资源价格一涨再涨，影响了居民的生活水平和公众利益。

我国市政财务管理总体是为了实现一定的市政管理目标，如城市经济增长、城市就业、城市经济结构调整、收入公平分配、城市经济稳定和发展等。从这些管理目标出发，市政财务管理的具体任务可以进一步分为促进城市经济增长、合理调整城市经济结构、实现城市经济均衡运行及增加城市居民收入等。但由于我国现阶段处于城市化进程的发展时期，市政管理作为一个新的研究分支还处于成长阶段，导致现阶段的市政财务管理制度和体系不够完善，还存在许多不足和欠缺，这应当成为长期努力的目标和方向。

三、中国市政财务管理体制改革新思路

市政财务管理，属于地方财政的范畴，因此地方财政管理中的一些问题，市政财务管理也同样存在。同时，市政财务管理又有其特殊性，即市政财政是一个相对完整的独立经济体系，市政财务管理在其中担负着城市政府对经济发展进行宏观调控和直接干预的责任。从总体上看，市政财务管理体制的改革，既应建立在国家财政管理体制和其他配套机制的改革基础之上，同时也应当针对市政财务管理自身特点进行体制改革。

(1)将提高经费使用社会效益作为工作重点，合理和科学管理好经费收支。市政事业单位的收入是指市政企业为开展城市业务活动和其他市政活动，依法从国家财政获得的财政补助收入、上级补助收入、拨入专款、事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入和基本建设拨款收入等非偿还性资金。市政财务管理拓宽服务领域、扩大财源，提高自我发展能力的必要途径是利用好现有的人、财、物等设备和资源，并要明确其收费标准和收费项目，严格按照财务管理制度和社会效益优先原则执行，做到取之得当，用之合理。

(2)建立市政财务管理的监督机制，使财务管理行为规范化。提高经费使用效益的关键是财务管理机制的规范化和制度化，为此，一定要重视制度建设。作为市政财务管理重要层面的市政事业单位收入管理，要做到严格实行收支管理，坚持“收支统管，统一核算”原则;在保证收入合法性和合理性的同时，协调好社会效益和经济效益的均衡关系。

(3)合理规范社会资金、外国资本参与市政公用设施的建设，通过合理的股份控制和价格调控，以保证与居民生活密切相关的市政公用事业产品的基础性和公益性等属性。由于市政公用事业自身具有的自然垄断性和社会公益性等优势，保证了投资者长期和稳定的收益，大量国外知名企业和社会资本投入到其中来，市政公用事业市场化改革如火如荼。但是必须要配套好相应的政策、法规和财务管理制度，不能单纯考虑经济效益，要把社会效益和公共利益放在第一位。推进市政公用行业改革仍然是今后工作的重点，要鼓励和允许外国资本、外地资本、民间资本参与市政公用行业的经营和管理，使市政公用企业增加市场抗风险能力，逐步建立起市场取向的市政公用行业经营和监管机制。

(4)明确市政财政职责，转换市政管理职能。市政财政的职责，应主要集中于市政建设和维护，尤其是市政基础设施与社会公共设施的建设和维护;不断完善社会保障体制，提高对城市弱势群体的关注程度;保障城市发展，改善城市环境，提高城市居民生活水平等。市政财政主要体现的是公共性、服务性，而不应是投资性、生产性。因此，市政财政管理体制的改革，要从指导思想上找症结，要从转换市政管理职能入手。市政财政除了提供基本的公共物品和服务之外，还必须注重对城市环境的保护，确保城市的可持续发展。所以，明确市政管理职责，可以促使城市政府职能的转换，即由主要管理生产经营和投资活动，转向主要管理城市宏观外部社会经济环境，由直接的、行政的管理手段，转向间接的、法制的管理方式。

(5)完善市政财务管理制度。由于市政财务管理制度存在一定的弊端，因此，市政财务管理应全面掌握财务管理的环节，不断完善和健全市政财务管理的相关制度，并适时提高财务管理者的专业素质以及技术水平，以便更好地实现资金预算过程中各项支出和收入的合理分配。

四、结 语

总之，市政财政管理体制改革的目的，就是要使市政财政分配关系规范化、科学化、制度化，使市政财务管理由过去被动的“出纳型”向主动的“理财型”转化;完善市政财务管理在组织城市经济社会发展中的功能，使城市在实现经济建设现代化的同时，也实现社会管理的现代化。

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