增减挂钩在新型城镇化建设工作中的有关问题与对策

□ 许言科 王军营

加快推进新型城镇化建设是郑州市委、市政府贯彻落实中央统筹城乡发展战略，促进以城带乡、以工促农、城乡共同发展，实现全市城镇化进程的重要决策。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》的出台，意味着中原经济区建设已提升为国家战略，标志着中原经济区建设将在更有力的政策下，持续探索“三化”（工业化、城镇化、农业现代化）协调发展新路。中牟县处于“中原经济区、郑州都市区、郑州新区”三区叠加的核心先导区，势必迎来更大的发展机遇，更广的发展空间，新型城镇化建设必将驶入快速发展的“高速路”。县委、县政府顺时应势，以新型城镇化建设引领“三化”协调发展，积极深入开展“一改四合”工作。然而，在国家全面加强宏观调控，严格实行耕地保护和严格控制建设用地总量的背景下，土地成为制约发展的一大瓶颈。因此，积极开展城乡建设用地增减挂钩试点工作成为破解这一难题的必然选择。

一、农村建设用地整理潜力较大

城乡建设用地增减挂钩工作是在土地利用总体规划确定的规划用途分区基础上，按照土地节约集约的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内的农村居民点和工矿废弃地的整理复垦，以整理出一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。因此，根据中牟县农村建设用地现状，中牟县具有较大的开展城乡建设用地增减挂钩工作的空间。

根据2009年土地利用变更调查结果，全县城乡建设用地总量约17053公顷，其中村庄和砖瓦窑场用地约9575公顷，占全县城乡建设用地总量的56%，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。目前，农村土地节约集约利用主要存在着村庄布局散乱、规模偏小，农户超标占地、村庄配套较差，村庄外延扩张，无序发展严重等问题。

根据中牟县2009年土地利用变更调查结果和统计资料，经测算，2009年末全县人均农村居民点面积200平方米，高于中牟县《村镇规划标准》确定的限高标准（120平方米／人），整理潜力巨大。

同时，由于行政区划调整或教育整合，部分乡镇对农村学校进行了撤并，闲置出一部分建设用地，有些乡镇企业由于市场竞争淘汰、产业转移升级、资源枯竭等原因，也闲置废弃出一部分建设用地。特别是县城近郊区，由于子女上学、进城务工等原因，许多农民成为“两栖人口”，他们人走地没走，造成农村“空庄”“空园”大量存在。因此，农村建设用地整理复垦大有潜力可挖。

二、当前面临的主要问题

由于城乡建设用地增减挂钩工作周期长，涉及的部门多，牵涉到的利益复杂。目前中牟县的城乡建设用地增减挂钩试点工作在推进过程中，存在以下几个方面的问题。

（一）工作重视程度不够

虽然各级政府对增减挂钩工作日益重视，但对增减挂钩政策和具体使用上认识还不到位，创新精神不强，对推进工作有畏难情绪，解决县域经济发展与用地矛盾还停留在等靠要指标的程度上，把增减挂钩工作当成解决城镇建设用地计划不足的权宜之计，没有认识到增减挂钩工作是促进城乡统筹、加快新型城镇化建设的有效平台与抓手，没有认识到增减挂钩工作是一项系统工程，仅依靠国土部门难以推动，必须发挥政府统筹协调作用，凝聚各方力量，共同推进。

（二）启动资金难以保障

增减挂钩试点实施能否成功，资金保障是一大重点。虽然增减挂钩试点项目资金可以通过挂钩周转指标土地经营性收益及相关税费解决，但是房屋拆迁、安置补偿和村庄整理复垦等费用主要靠政府先行投入，所需资金数额巨大，对政府来说难以先行投入巨额资金来开展增减挂钩试点工作。

（三）土地缺乏有效支撑

新一轮土地利用总体规划修编时，中牟县新型城镇化建设尚未提出，规划对全县“一改四合”建设发展用地空间考虑不够充分，基本农田布局不尽合理，按照增减挂钩不能占用基本农田的原则，需对土地利用总体规划和基本农田布局进行调整，否则新型城镇化建设土地资源难以保障。

（四）增减挂钩制度不够完善

目前，国家、省、市都已出台增减挂钩相关政策和管理办法，形成了比较完善的挂钩政策。而中牟县新型城镇化建设已经提出，并成立了相应的领导小组，现已进入实施阶段，但至今尚未制定相关增减挂钩政策和措施，开展增减挂钩试点工作缺乏有力的政策支持。

（五）拆迁安置工作难度逐步加大

由于中牟县废弃建设用地，特别是废弃砖瓦窑等工矿用地资源越来越少，而增减挂钩涉及的农村居民点越来越多，与废弃砖瓦窑等独立工矿用地复垦“不需安置补偿、土地复垦成本低、整理复垦容易、增加耕地面积多”相比较，农村居民点拆迁安置、土地复垦成本高，实施难度大。再加上农民祖祖辈辈生活几十年甚至几百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社会生态，不愿意搬迁，思想工作很难做通，拆旧工作很难开展。此外，大部分农民对后续安置、生产生活、社会保障等存在顾忌，对合村并镇、合村并点工作积极性不高，拆旧工作进展难度很大。

三、建议及对策

（一）加强宣传、提高认识

城乡建设用地增减挂钩工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。目前，一些地方干部和群众对此工作的重要意义理解不深，个别基层政府把增减挂钩工作当成增加城镇建设用地计划指标的权宜之计，对以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展的基本思路认识不清。部分群众安于现状的观念始终处于主导地位，对增减挂钩工作患得患失，动员搬迁，“一改四合”工作很难开展。政府应充分利用现有媒体宣传增减挂钩工作的法规政策。有关职能部门应开展形式多样的宣传培训工作，重点培训增减挂钩工作应遵循的原则、内容、要求和工作程序等，提高干部群众的认知度和认同度。

（二）统筹规划、整体推进

城乡建设用地增减挂钩是一项综合性工作，关系到社会、经济、文化等领域。因此，必须科学规划、统筹安排、整体推进。要建立“政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、聚合资金、整体推进”的工作机制，抓住新一轮土地利用总体规划修编的时机，在完善城市规划、村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整。以郑州新区规划为基础，高标准、高起点做好县城、村镇体系规划编制工作。要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以增减挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。

（三）以人为本、协调发展

2010年中央一号文件进一步明确“有序开展农村土地整治，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益”。农村整理出来的土地，首先要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时要把获得土地级差收益返回农村，用于新农村建设，形成良性循环。通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标，真正实现城镇化进程与新农村建设良性互动、协调发展。

（四）因地制宜、稳步推进

由于当前我省城乡建设用地增减挂钩试点工作刚刚起步，鉴于农村居民点拆旧整理难度较大，应本着先易后难的原则，优先选择政府领导重视、当地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具有建设用地拆旧整理潜力的“空心村”、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的“三项整治”工作。在“三项整治”实施过程中积极探索“空心村”等整治新方法、新形式，通过这些地区的示范，对存在问题和难点进行深入分析研究，以点带面，为拆旧整理难度大的农村居民点积累经验，逐步推广，以促进城乡建设用地增减挂钩工作向纵深推进。

（五）完善制度、强化监管

深入分析城乡建设用地增减挂钩模式与常规的土地利用和管理模式存在的矛盾和冲突，进一步明确有关政策，为挂钩工作营造良好的制度环境。积极引导并严格规范增减挂钩试点，加强周转指标和节余指标的管理，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降，避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。防止农村缺钱、城市缺地，两者一拍即合，大量农村土地继续流向城市。开展挂钩工作必须要经过批准，未经批准不得擅自开展。挂钩周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破。

（六）全面对接、紧密结合

按照“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的总体要求，新型农村社区建设试点要优先安排城乡建设用地增减挂钩试点，为城乡统筹和新型城镇化建设提供土地资源保障。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。新型社区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。这样，可以大大缓解全县合村并镇、合村并点建设受规模指标和年度计划指标的困扰及耕地占补平衡的束缚，同时还可节省一定数量的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，用于反哺农村基础设施建设和农业综合开发，节约的建设用地可以用于城乡建设。