关于集体土地房屋阳光拆迁问题的探索

宁波市国土资源局 谢建定 陈叶红

慈溪市国土资源局 钱 晶

在中国社会经济高速发展的阶段，征地拆迁是城市化进程中不可或缺的内容，特别是城中村拆迁改造的任务非常繁重。近年来，宁波市集体土地房屋拆迁量每年突破500万平方米。不难看到，这些量大面广的房屋拆迁为我市社会与经济发展起到了不可低估的作用，同时也应该看到所带来的诸多问题与矛盾，表现在城市建设困境越来越突出，房屋拆迁越来越艰难，社会不稳定问题日益增多，缺乏公正、公平、公开性，缺乏透明化和阳光化已经成为当前集体土地房屋拆迁工作引起的群体上访、信访的主要因素。下面就宁波市集体土地上房屋如何走向阳光拆迁的问题进行研究与探索。

一、阳光拆迁的基本含义和现实意义

在素有“天下第一难事”之称的拆迁工作中，暗箱操作、暴力强拆、补偿过低等问题时有发生，饱受各方诟病。一些地方的拆迁事件已经影响了党和政府在人民群众中的威信，激化了干群关系，甚至威胁到社会稳定。所谓“阳光拆迁”，就是坚持以人为本，以公开、透明的政策、方式、途径及体现公开、公正的拆迁过程，切实避免拆迁中损害群众利益问题的发生。“阳光拆迁”不仅是对拆迁工作方式的改进，更是对拆迁行业、对人民群众态度在思想观念上的转变，是拆迁管理从注重依靠行政手段向注重依靠法律手段的根本性转变。

二、当前宁波市阳光拆迁暴露的突出问题

开展阳光拆迁工作的核心是将被拆迁户家庭的所有补偿安置情况通过一定方式进行公开，以确保拆迁地块所有家庭的知情权，通过全面了解各自的补偿标准和安置情况，起到社会监督和相互了解的作用。根据省国土资源厅以及省、市纪委下发的文件精神，结合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《条例》）以及《实施细则》的要求，阳光拆迁主要是将拆迁政策与程序、举报投诉电话、实物数量、价格标准以及补偿安置结果进行公开。从宁波市各地情况来看，普遍存在以下三方面问题。

（一）拆迁程序上不重视阳光

依据《条例》规定，房屋拆迁过程中的一个重要环节，必须对房屋拆迁实施方案履行听证程序，通过听证，可以向被拆迁人宣传政策和拆迁补偿安置情况以及答疑解惑，这对于推进拆迁工作有着一定的推动作用。但从各地情况来看，有的存在听证程序走过场，怕听证、被动听证、回避听证等的情况，有的存在没有履行听证的依法程序，有的即使履行听证程序，但对听证程序以及证据收集存在问题，一旦遇到诉讼、复议将面临被动的局面。总体来看，在履行依法拆迁过程中对阳光要求做得不太到位，存在问题多。

（二）拆迁评估环节缺乏阳光

评估环节涉及评估项目公告、评估单位选择及评估价格公示等诸多要求。《条例》中明确规定，拆迁补偿评估项目要向社会公告，同时必须通过随机原则产生评估机构，再是对于评估价格必须按规定时间地点进行公示。但从各地的情况来看，有的未采用随机方式，有的未在被拆迁人监督下选择评估单位，有的存在对评估价格公示内容不详、公示张贴情况不全面、公示内容与补偿安置两张皮等情况，这些问题要占近年来拆迁上访案例的绝大部分。

（三）补偿安置结果未公开情况普遍

补偿安置结果公开是对拆迁补偿安置协议所有内容的公开，应该包括房屋权属以及可补偿安置（一般指合法建筑）面积，可安置面积、房屋装修补偿费、附属物补偿费、临时过渡费、奖励费等情况。从全市共计67个拆迁项目中，将每户补偿安置协议情况进行公示的项目比例很少，绝大多数拆迁项目存在对权属、可补偿安置面积、可安置面积、实际安置面积以及补偿情况的部分内容公开。总之，与阳光拆迁的要求存在很大差距。

三、阳光拆迁难原因及剖析

集体土地房屋阳光拆迁为何存在诸多问题与困难，需要剖析存在的问题与原因，主要有以下五个方面。

（一）房屋权属错乱情况突出

房屋权属清楚是开展阳光拆迁工作的最基本要求。全市各地长期以来由于农村土地与房屋登记管理工作滞后，大量农村集体土地与房产未登记、漏登记、错登记等情况普遍，住宅与非住宅、住宅与附属用房混淆不清，有的土地已经登记但仍将土地登记证放在村里，登记行为失去意义。如通过依法程序纠正错发、漏发产权证所需时间长、难度大，涉及复杂拆迁情况等，已成为影响阳光拆迁工作难度的一个重要因素。

（二）各自为政情况较为普遍

统一政策是开展阳光拆迁工作的基础。宁波市征收集体土地上房屋拆迁条例三次调整，直到目前为止实施时间已经十几年。但一直以来拆迁管理工作滞后，加上《条例》赋予各县（市）区人民政府在补偿标准上具有较大调整空间的权限，更是对擅自提高补偿标准缺乏约束措施，导致了住房低限标准、房屋基本造价、调产安置中的扩户与差价、装饰等补偿标准各县（市）区之间存在较大差异。更是有的县（市）、区在同一个镇（街道）内和同村内的项目之间存在较大差异。各自为政情况问题严重影响到阳光拆迁工作的有力开展。

（三）拆迁基层化操作模式影响

集体土地上房屋拆迁多数通过感情式化解拆迁问题。从拆迁主体来看，一般为镇（街道）或村两种类型，从各地实际操作情况来看，后者占较大比例。拆迁的全过程基本上是由村干部实施，在化解拆迁问题上，相对力度大、效果明显。我市各地拆迁历史普遍将近二十年左右，长期以来多数村干部已经形成了“眼前利益重于远期利益”和“政策加人为”的“袋子政策”，很多地方已经形成了会闹多得、晚拆多得、钉子户多得的不良现象。从全市部分镇村基层干部进行抽样调查数据反映出，在112个基层干部当中，理解阳光拆迁占11%左右，反对阳光拆迁做法的占80%左右，持观望态度的占9%。可以说，一直以来的传统与习惯做法，需要一个较长的过程才可以扭转。

（四）农村历史遗留问题积累严重

集体土地房屋拆迁的全过程，必须要解决一揽子历史遗留问题，如农民因多年来宅基地严控的建房政策享受问题，一般拆迁时先解决享受宅基地政策，再是履行拆迁，否则将拒绝签订协议。此外，还要对假离婚、分家析产、历史上房屋买卖等问题的的处理。再是，要消化历史上征地、计划生育、家庭矛盾纠纷、干群矛盾利益问题。这些问题的解决唯一办法就是增加安置面积或补偿金。但一旦“开口子”来满足部分群众要求，势必对其他群众带来不公，使阳光拆迁工作陷入困境。

（五）未批先拆和政策缺陷问题难以改变

全市省、市重点工程、土地储备、城市城镇建设改造以及新农村建房的拆迁，其中未批先拆（包括未办理征地先予拆迁和未办理依法拆迁手续先予拆迁两种情况）量要占大多数。有的地方依法拆迁与未办理依法拆迁项目存在补偿政策标准的差异，再加上一般的拆迁项目完成时间在几年以上或更长，期间又会发生政策多变，所产生的补偿标准差异性会更大。再是，有的县（市）、区多年以来一直形成了原来的习惯性操作模式，所制定的规范性政策没有严格做到与上位法相符，规范性文件与政策不能上台面、更不能见阳光，一旦采用阳光拆迁，将会带来前后拆迁补偿安置政策的不平衡问题，阳光拆迁会引发新的社会不稳定因素。

四、阳光拆迁问题的探索

阳光拆迁是拆迁工作进入一定阶段的必然产物。随着社会经济发展速度加快，拆迁过程中各方利益的博弈，更多群众对政府和拆迁工作人员失去信任度。由此，实施阳光拆迁是势在必行。如何开展与推进阳光拆迁工作，其前提是确保社会稳定与发展，结合宁波市实际情况，以“稳步推进”的策略为妥，需要从以下四方面加以探索。

（一）强化基层干部的观念转变

观念决定一切，从观念上改变是做好阳光拆迁工作的基础。阳光拆迁工作的最大阻力来自于部分从事拆迁工作的人员，尤其是村级干部。要切实转变他们的思想，需要从“宣传教育先行”上下工夫。要使基层干部树立正确的思想观，坚持以人为本、执政为民，实行阳光拆迁、和谐拆迁、利民拆迁、公平拆迁、文明拆迁、依法拆迁、廉洁拆迁是当前开展群众路线实践教育活动与实际工作的最佳结合。要通过多种渠道，采取多种形式，加强对拆迁工作人员，重点是对村级干部的宣传与教育，使更多的基层干部逐渐接受“阳光”理念，变被动阳光拆迁为主动要求阳光拆迁。

（二）开展阳光拆迁网上签约试点

房屋拆迁网上签约是指通过应用信息网络管理软件，将被拆迁项目的基本情况、拆迁政策、补偿安置标准、所有被拆迁人补偿安置信息进行公开，被拆迁人不但可以实现网上或现场签订拆迁协议，同时可以在拆迁现场互相查阅补偿安置结果情况。借鉴宁波市国有土地上房屋“阳光征收”网上签约的成功经验，作为集体土地上房屋拆迁，可以采用“先试点，后推行，先易后难，稳步推进”以点带面的做法，选择历史问题少、村班子力量强的村或拆迁项目作为试点，为全面推开拆迁网上签约工作打基础。

（三）多方联动推进阳光拆迁

阳光拆迁工作是一个系统工程，必须坚持多方联动，才能形成工作合力。首先是确保各级政府领导的高度重视，无论是人、财、物等方面得到应有的保障，同时应得到纪委监察部门的监督，得到相关部门支持与配合。其次是市及县（市）、区相关部门要加强政策与业务的指导与培训，统一政策与操作程序、规范拆迁文本、开发编制阳光拆迁网上签约网络管理软件。再是各县（市）区可以建立多部门联席会议制度，强化统筹协调特殊、疑难问题的处理，确保阳光拆迁工作的有力推进。

（四）强化依法拆迁与监管

建立考核制度、规范各地的拆迁操作，更有利于阳光拆迁工作的开展。首先是科学制订拆迁计划，合理控制拆迁规模，严格执行拆迁计划。严把依法拆迁关，及时清理未办理过依法拆迁手续的项目，将依法拆迁作为拆迁工作的主要考核指标，对于新拆迁项目一律办理依法审批手续。再是强化考核与监管制度。上级政府对下级政府及相关部门应建立阳光拆迁工作的考核和监督机制，细化具体措施与规定，进行必要督查与检查。同时可以通过建立信息网络监管系统，上级政府对下级政府以及每个拆迁地块项目进展与实施以及阳光拆迁全过程进行跟踪与监管。