公证介入公益诉讼探析

■杨少飞 (北京市长安公证处)

■刘 菁 (北京市政法职业学院教师 中国政法大学博士生)

公证介入公益诉讼探析

■杨少飞 (北京市长安公证处)

■刘 菁 (北京市政法职业学院教师 中国政法大学博士生)

新《民事诉讼法》增加了“公益诉讼”的规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼①新《民事诉讼法》所增加的一条，作为第五十五条规定。在近十几年的努力下，公益诉讼终于通过法律明文的形式加以规定，但是诉讼主体却仅限于机关和组织。。党的十八大报告也将生态文明建设放在突出地位并重申了解决重大民生矛盾的重要性与紧迫性。

社会的发展与进步带来经济交往呈几何式地增长，公证的作用在民事经济生活中也愈发地举足轻重。公益诉讼涉及重大公共民事经济利益，但是证据的收集存在一定的困难，在环境污染和侵害消费者合法权益诉讼程序中的证据固定上，公证有着独特的优势。当前不论在理论上还是实践中，公证介入公益诉讼都有了更加广阔的适用与研究空间。

一、公证介入公益诉讼程序的必要性分析

公证在民事经济社会生活中具有不可替代的作用，其证据保全业务对争议事项证据的固定与保存具有天然的优势。在没有相反证据的前提下，法院应当直接作为有效证据加以认定。而在公益诉讼中，一个重要的问题就是证据的保全。笔者认为在公益诉讼的研究如火如荼之际，公证机构有必要顺势介入其中，为当前法治的进步作出努力。

(一)公益诉讼当事人面临取证困难的窘境

针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，公益诉讼当事人往往会面临取证困难的窘境，亟需公证能够介入其中，以其专业的法律知识水平、积极的法律服务态度和成熟的证据保全程序来支持公益诉讼。公益诉讼取证困难主要体现在三个方面:

1、公益诉讼案件当事人取证能力欠缺。公益诉讼一般都会涉及专业领域的知识，比如环境污染的案件，对于污染的程度、评估、危害程度等均需专业人员的认定，普通人很难清晰知晓。公益诉讼的当事人或者受害者由于专业水平所限，并不知晓侵权行为发生之后哪些证据是可能随时灭失而急需保存，也不清楚什么证据在诉讼过程当中可以使用;而且在某些特殊的情况下根本就没有资格去获取相关证据。在这种情况下，当事人取证面临着知识与合法授权的双重困境。

2、公益诉讼案件证据保存有很大难度。在证据的保存问题上，公益诉讼的有些证据无法保存或者不易保存，当事人根本不具备相关的保存固定证据的能力。例如有些环境污染样本或者有些可能超过时限很难再加以认定的证据，则需要有专业的人士或者机构来加以保存以备待证，单靠当事人自己的力量很难做好证据的保存工作。而公证机构则有法律规定的专门证据保全程序，也有专业的场所和能力来保存相关证据。例如笔者所在公证处在办公楼的地下室设有专门的存储室，以专门封存的形式，将获取的证据以公证书原件、签字原件、电子图像和摄像等多种材料以特定方式加以保存，以供公益诉讼当事人凭需要随时调取使用。

3、公益诉讼案件证据效力的确定——质证的需要。法庭上的证据认定需要经过双方当事人质证，即就证据的可靠性和证明力进行辩论。在公益诉讼质证过程中，证据必然存在更大的争议，因为被告污染或者侵犯众多消费者合法权益的企业或者个人为避免承担法律责任都会对证据提出强烈质疑，而且现实中他们一般会掌握更多的司法资源。因此在公益诉讼中所提取的实物以及书面证据，非常需要第三方在提取的时候予以证明配合，因为第三方不会牵涉其中的利益而能以客观的角度去看待案件和收集相关证据。

根据《公证法》第二条的规定，公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。公证能证明民事行为、事实和文书的合法性与真实性，其出具的公证文书不仅具有较强的证明力，有的还具有强制执行效力，根据法律的规定在特定条件之下还是法律行为能否生效的要件之一，公证的公信力和证明力是其他任何证明方式都无法相提并论的。因此，由公证机构作为相应的中立“第三方”来介入到公益诉讼当中，对待证事实有着无可比拟的作用。

(二)公益诉讼案件审理查明争议事实的需要

公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念，公益诉讼是特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定，为保障国家或者社会公共利益而提起的诉讼②江必新:《论公益诉讼的价值及其构建》，《人民法院报》2009年10月29日第5版。。因此公益诉讼的审理不可能等同于一般的诉讼，它往往涉及到多数或者不确定多数人的利益，法院的审判在保持中立的前提下要有一定的政策倾向性，即在审理过程中更须审慎，对证据的认定要更加精准，使诉讼中的原被告更加信服，从而维护社会的和谐稳定。

经公证机构保全的证据具有相当的法律效力，在没有相反的证据下法院直接作为证据使用，而在公益诉讼的审理过程中，法院尤其需要精准且极具公信力的证据来对案件的事实加以最大限度地还原。因此，在法院审理过程中，公证在诉前介入到公益诉讼之中，对于法院查清争议事实真相、作出法律裁决有着重要的意义。也就是说公证的证据保全不仅对当事人来说具有重要作用，对于法院作出正确的裁决也意义重大。

二、公证介入公益诉讼程序的可行性分析

从实践来看，公证机构独立的证据保全行为已经广泛开展，并对纠纷的解决产生了积极作用，这充分说明社会对公证机构的证据保全有着客观需求，证据保全的实际社会作用为公证保全行为附加了一定程度的正当性③张卫平:《论公证证据保全》，《中外法学》2011年第4期。。正是基于这种正当性，公证介入到公益诉讼中才有了可行性。

(一)公证在证据固定方面具有天然的优势

在民事诉讼中实行的是优势证据的证明标准，证据对于双方当事人来说是关涉到案件成败的关键，公益诉讼程序也不例外。公证机构保全固定证据的天然优势主要体现在:

1、公证机构及人员基础。以北京市为例，截至2012年底，北京市有25家公证处和275名公证员以及293名公证员助理。公证机构是在市司法局的领导和管理下开展公证工作，而且每个区县均有设置;公证员在数量和质量上设定了极其严格的准入条件，例如必须通过国家司法考试、人格品质基本鉴定和特定的考核等。就是这种在满足公证业务需要的前提下保证了公证业务的质量，为公益诉讼所需的证据进行保全打下了良好的基础。

2、完备的程序保障。公证行业经过多年来的发展，其证据保全公证的整个程序已经十分成熟，仅北京市2012年就办理了45228件证据保全公证。其具体的现场拍照、摄像、物证收集和样本的提取等固定证据的方式都有着十分完备的规定和要求。在诉前对相关证据进行高质量的保全固定，对公益诉讼的进程和结果必然带来决定性的作用。在实践上，由于当事人得知证据保全的存在而不再经过诉讼程序最终选择了和解的也有很多，在节约了大量司法资源的同时也维护了社会的稳定。

3、公证的及时、高效与高效力性。(1)及时性。公证机构作为专业的法律服务机构，在当事人提出公证申请之后，会根据《公证法》及其相关的规定，在对公证对象进行认真全面的调查与核实之后，很快受理并且着手安排相关的证据保全事宜。(2)高效性。公证机构在证据保全等程序中，一般会在七个工作日结束保全工作并出具公证书，如果确有必要还可以提供加急服务。(3)高效力性。根据新《民事诉讼法》第六十九条规定，经过法定程序公证证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据。但有相反证据足以推翻公证证明的除外。公证机构的这种固定证据的优势，就是公证机构介入公益诉讼程序的前提性要件。

(二)公证机构设立的目标与公益诉讼增设的目的具有一致性

根据我国《公证法》第一条规定，《公证法》的制定目的就是保障自然人、法人或者其他组织的合法权益，公证机构设立的初衷也在于此。而公益诉讼增设的目的就是对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为进行打击，保护公共利益。

通过公益诉讼，公民、企事业单位、社会组织之间可以展开相互监督、相互教育，进而形成公共利益最大化的良好社会格局④韩波:《公益诉讼制度的力量组合》，《当代法学》2013年第1期。。两者在保护权益方面不谋而合，具有高度的一致性。所以公证机构适时介入公益诉讼，不论在法理或者情理上都有其可行性。

三、公证介入公益诉讼应当注意的问题及对策

公证机构应当介入到公益诉讼中，但是在介入到公益诉讼中应当注意哪些问题以及需要何种对策?这是笔者最终要探讨的实质问题。

(一)公证申请中，公益诉讼案件范围的界定

公益诉讼一直受到媒体的追捧，也受到了公众的普遍关注。公益诉讼也是由公益的特定目的来决定的。可是到底是属于公益诉讼还是普通的民事诉讼?至少公证机构在诉前的证据保全过程中是很难得以直接确认的。这也就导致在公益诉讼中，公证机构没有责任也没有可能直接去认定当事人的申请是否属于公益诉讼的前置选择性程序。所以，在实践上也就无法因为“公益”而给予公证申请当事人以程序上的优先或者费用上的优惠政策。例如，北京市一些公证处对在512汶川地震当中受到损害的申请人都是免收公证费用的，这也是对我国公益慈善事业的一种支持。

这是由于《民事诉讼法》修改之前没有公益诉讼的相关内容，公证程序中也就未设立相应的程序。因此，《公证法》应就此进行相应的调整与明确，从而统一司法实践，更好地发挥公证的功能。也正因如此，公证机构在给予公益诉讼前证据保全的时候，要根据实际情况来对当事人的申请加以适当区分。

(二)公证申请中，公益诉讼当事人的确定问题⑤笔者在此所谈公益诉讼的认定，只是在表象的认定，不关涉实质，所以与前面所持观点并不冲突。

在新《民事诉讼法》规定中，提起民事公益诉讼的当事人为法律规定的机关和有关组织，在新《民事诉讼法》适用的司法解释出来之前，笔者在此不便论证自然人也应当属于法律规定的公益诉讼主体。具体到公证机构对公益诉讼证据保全申请的甄别来说，至少在公益诉讼当中当事人的确定中，无法通过是否存在直接的厉害关系来认定该当事人的申请属于公益诉讼。

针对可能是公益诉讼当事人的有关机构或者组织，如果因为实践上的需求来到公证处申请公证办理，在具体的认定上应当略加区分。要确立以《民事诉讼法》、《公证法》等相关法律为基本依据，以公证实践为考量的综合评断标准。首先，初步审查该申请机关或者组织是否符合《民事诉讼法》所规定的条件，这也是判断不具有利害关系的当事人是否具有公证申请资格的基本要求。其次，在表象上，应当对公证的事项进行简单地审查，初步认定公证事项是否关涉民生等公共权益。最后，根据公证员长期积累的公证经验和法学功底来加以确认对该公证申请是否予以受理。

在此需要特别指出的是，公证申请当事人还可以是环境污染或者消费权益被侵害的自然人。该申请人可以先行要求公证机构将证据固定下来，一是作为利益的直接受害者，可以将该证据在普通的侵权民事诉讼中加以适用;二是可以将该证据固定之后，在相关的公益诉讼过程中使用，因为相对于有关机构或者组织收集环境污染或者消费侵害的证据，直接受害者更具积极性。

(三)公益诉讼中的公证费用问题

在公益诉讼中，诉讼的标的一般都是和公众利益所牵连。在这种情况下，公证收费是否应该有所优惠是一个值得探讨的问题。经过前文分析可知，公证机构没有责任而且也缺乏精力对民事诉讼案件是否涉及到公益进行认定，加之对于公益诉讼在公证中缺乏明确的认定程序和认定标准，所以在实践上如果给其优惠，必然造成收费的混乱或者缴费漏洞。根据北京市高级人民法院《关于确定著作权侵权损害赔偿责任的指导意见》，侵权人应当赔偿权利人为制止侵权而支付的合理开支，包括律师费、公证费、审计费、交通食宿费等。根据上述著作权或者知识产权侵权败诉赔偿规定启示，笔者认为，公证费用应该由败诉方来加以承担;而且根据民事诉讼的司法实践，诉讼相关费用一般由败诉方承担。这在实际中，直接免除了公益诉讼当事人的公证费用，间接地避免了公证人员对是否涉及公益的审查需要。

如果按照新《民事诉讼法》的规定，提起公益诉讼的主体是有关机关或者组织，一般都具有较为充裕的诉讼经费和法律支出。公证机构在给予公益诉讼的机关或者组织程序上或者费用上的优惠，一方面是公证机构作为法律服务机构要为社会作出自己的贡献;另外一方面也是由公证机构的性质决定的。《公证法》第六条规定公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。对于边远山区以及其他生活困难者，公证费用则可以按照法律援助的相关规定进行处置。

(责任编辑 赵海鸥)

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今年前两月全国看守所安排律师会见20余万次

今年1月，全国看守所安排辩护律师会见总计118156人次，同比上升11.9%，2月全国会见100440人次。全国看守所这两个月未发生一起因看守所原因致使律师不能在法律规定时限内会见的情况。

另悉，目前全国看守所共聘请特邀监督员12651人，巡查监督15724次。据有关部门介绍，特邀监督员巡查监督工作制度于2011年9月在全国看守所全面推行，该项制度要求从人大代表、政协委员、法律工作者和志愿人员中选聘特邀监督员，二人以上的特邀监督员可以在工作时间采取不事先告知的方式巡查看守所，可以参加看守所召开的有关工作会议、活动，听取看守所工作情况通报，可以向看守所了解所反映和转递的检举、控告和建议、意见等事项的办理情况，对看守所履行职责、执法管理等工作进行监督。

(摘编自2013年3月26日《法制日报》第4版)