基于依法治国方略下的普法教育研究

曹斯亢

(青岛农业大学 人文社科学院，山东 青岛　266109)

依法治国，建设社会主义法治国家，是中国共产党孜孜以求的奋斗目标和治国理念。党的十八大报告，在十五大、十六大和十七大关于依法治国要求和精神的基础上，提出“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，将依法治国方略提到了一个更新的高度，这对于高扬人民民主的光辉旗帜，坚持和发展中国特色社会主义政治发展道路，全面建设小康社会具有直接的重要意义。当然，实现依法治国的目标必须培养法治意识，树立法治精神，依法治国效果的好坏与普法教育工作密不可分，依法治国的发展历程，也是中国普法教育工作的深入和发展过程。

一

1949年2月，新中国成立前中国共产党就宣布废除国民党的《六法全书》，新中国的法治建设从此开始。到1954年9月20日新中国第一部宪法颁布实施，中国延续数千年的“人治”历史划上了句号。而毛泽东拒绝以其名字命名该宪法，更佐证了中国共产党法治中国的决心。1956年党的“八大”上，董必武代表中央作法制专题讲话，提出我们今后加强法制建设要做到“有法可依、有法必依”，后来被称之为中国法制建设的八字方针。

然而，遗憾的是，1957年开始到“文革”结束，中国法制建设经历了停滞和被破坏的20年，政法系统受到了很大的冲击，“文革”的祸因就是治国不靠法治而靠人治，推崇的是一种法律虚无主义，也就是法律是可以被蔑杀的，集中表现在了‘最高指示’与‘群众运动’原则上。只要带上领袖命令的标志或群众意志的借口，便可以任意践踏法律的权威”。[1](P53)

1977年之后，我国进入了基本法律制度的恢复和重建时期，这个时期我们重点解决有法可依问题。邓小平同志为中国走向依法治国道路做出了巨大的贡献，他认为，现在的问题是法律不完备，很多法律还没有制订出来，所以应该集中力量制订刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，做到有法可依、执法必严、违法必究。邓小平在十一届三中全会前举行的中央工作会议上讲话时指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2](P146)十一届三中全会后，党中央提出了“健全社会主义民主，加强社会主义法制”的目标，实行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。这样，中国的立法速度空前发展，先后公布了新《宪法》(八二)和《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》等一批基本法律，社会主义民主与法制建设有了显著的进展，我国的民主法治建设进入了一个新的发展阶段。

但是，由于宗法观念、人治观念、等级特权等封建残余思想的影响，人们的法治意识还十分淡薄，不能适应法治建设的现实需要。因此，普及法治观念，对全体国民中进行法治教育成为新时期法治建设的必然。早在1980年邓小平同志就提出“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须增强纪律教育和法制教育”[2](P360)的普法思想。而后邓小平同志曾多次在重要会议和公开场合，强调法治的重要性和普法教育的必要性。1985年，中共中央、国务院转批了中共中央宣传部、司法部的《关于向全体公民普及法律常识的五年规划》，随后第六届全国人民代表大会第十三次会议又通过了《关于在公民中普及法律常识的决定》。至此，在全体国民中有计划、有组织、有步骤进行普法教育的活动开始了。

普法教育工作的第一个五年计划始于1986年，终于1990年。五年间，我国在全社会范围内开展宪法、刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚条例等(简称“十法一条例”)，以及其他与广大人民群众密切相关的法律常识的普及教育工作，主要对象是工人、农(牧、渔)民、知识分子、干部、学生、军人、其他劳动者和城镇居民等有能力接受教育的公民。“一五”普法教育号召全体公民依法办事、遵守法律制度，初步完成了全国范围内的法律启蒙教育，提高了人们的法律意识和依法办事的自觉性，为各行各业开展依法治理工作初步奠定了基础。

如果说“一五”普法是启蒙式教育，那么1991年至1995年的“二五”普法教育更加注重法律内容和法律运用。“二五”普法的基本目标在于深入学习宪法，有针对性地学习国家基本法律常识，有计划、有步骤、分层次、分部门地学习专业法律知识，促进各项事业的依法管理。期间，基层各行业都如火如荼地开展了依法治厂、治村、治校、治市的依法治理工作。由普法到依法治理，既是历史的必然选择也是普法工作发展到新阶段的要求。

1996年开始的“三五”普法教育以深入学习邓小平同志关于社会主义民主与法制建设的理论为重心，着重抓好社会主义市场经济法律知识的普及，将普法基本目标放在了宣传“社会主义市场经济法律知识”方面，目的在于推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程。“三五”普法教育，实现了由法制宣传普及向法制宣传教育的深化，特别是普法的内容直接包括了法制理论建设，弥补了“一五”和“二五”普法教育的不足，较好地完成了由法律知识普及阶段向学用结合阶段的转变，初步实现了法制教育与法制实践的具体结合。

2001～2005年的“四五”普法规划确定了“两个转变、两个提高”的工作目标，即“努力实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质；实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的转变，不断提高全社会法制化管理水平”，领导干部、司法和行政执法人员、青少年以及企业经营管理人员成为“四五”普法的重点对象。自2001年起，将我国的宪法实施日，即每年的12月4日为“全国法制宣传日”。“四五”普法使我国的普法教育工作全面开始进入从学法向用法的转变。

随着改革开放和新时期社会主义现代化建设的不断深化，党的“十六大”提出“加强法制宣传教育，提高全民法律素质”的普法目标。胡锦涛同志也明确提出“要加强法制宣传教育，传播法律知识，弘扬法治精神，形成法律面前人人平等、人人自觉用法的社会氛围”[3]。为此，“五五”普法(2005～2010)按照“围绕中心，服务大局；以人为本，服务群众；求实创新，与时俱进；从实际出发，分类指导”的普法教育工作原则，以领导干部和公务员为重点，广泛开展以宪法为核心的法律法规宣传教育，全面实现了法制宣传与法治实践的结合，领导干部学法用法实现了制度化、规范化，在构建社会主义和谐社会中的作用得到充分发挥。

2011年开始的“六五”普法教育工作制定了以领导干部和青少年为重中之重的普法对象，教育内容突出学习宣传宪法、深入学习宣传社会主义法治理念、中国特色社会主义法律体系和国家基本法律、深入学习宣传促进经济发展、保障和改善民生、社会管理的法律法规、加强反腐倡廉法制宣传教育、积极推进社会主义法治文化建设、继续深化“法律六进”(法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位)主题活动、深入推进依法行政。希望能够进一步“坚定法治建设的中国特色社会主义方向，提高全民法律意识和法律素质，提高全社会法治化管理水平，促进社会主义法治文化建设，推动形成自觉学法守法用法的社会环境”。

从六届全国人大常委会第十三次会议通过的《全国人大常委会关于在公民中基本普及法律常识的决议》，将普及法律常识的教育制度化、经常化以来，我国相继完成了五个“五年普法规划”，走过了27年的全民普法历程。随着新时期社会主义现代化建设的不断发展，改革开放的不断深入，普法教育工作的对象越来越突出、内容也更加明确、目标也越来越具体，普法教育工作的力度在不断加大。通过普法教育工作，提高了全体公民的法律素质，制度化建设不断加强，为依法治国，建设社会主义法治国家奠定了坚实的基础。

二

在全民范围内实施法制宣传教育活动，是党和政府在国家发展进入改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期，精心组织的具有中国特色的全民素质教育的法治重点工程。自1986年开始，我国在全国范围内已经开展了以全体公民为教育对象的六次法制宣传教育活动，在一个封建专制思想影响较深的国度，进行政府主导、全民参与，声势浩大、时间长久的普法“补课”活动，可谓亘古未有的创举。据统计显示，仅“一五”普法教育时，全国有7亿多人参加了普法学习，占普法对象总数的93%。[4]得到了国际社会的广泛认可，德国司法部长访华时曾深有感触地说中国在全民范围内搞普法教育活动，这在西方国家是远远做不到的。近30年的“补课”取得了世人瞩目的成效，“法”字已深入人心，公民的法律意识正在逐步形成和提高。

不过，在成绩面前我们还应当看到，虽然普法和依法治理工作都取得了很大成绩，但距离形势的发展、人民的需要、社会的需求等还有很大的差距。主要表现在以下几点：

第一，普法教育工作声势浩大，但重形式、走过场、少创新情况较为普遍。

普法教育工作的重要性和必要性还有待提高，认识仍然不到位，没有摆上应有的位置。有些地方虽有工作规划，但制订后常常束之高阁，流于形式，缺乏保证措施，实施不力。一方面，由于受封建专制思想的影响，认为在中国的现实社会，“权大于法”、“政策高于法律”，这种“封建‘人治’思想的存在，弱化了法律的功能，损害了法律的尊严，导致蔑视法律、挑战法律的现象屡禁不止。”[5](P192)从而造成学法用法无用的错误观点。另一方面认为：学法用法、依法治理是公检法司政法机关的事情，与己无关，可以事不关己、高高挂起。这些不良思潮的存在，导致了普法教育工作尽管场面热烈郑重，其实是在搞形式、走过场。社会普法教育往往集中在每年的法制纪念宣传日进行集中普法教育，时间短，针对性差。在“法律六进”普法教育过程中，往往通过发放宣传手册、张贴标语、悬挂横幅，甚至大搞“普法竞赛”、“普法展览”等方式进行法制宣传教育，虽然声势浩大，但流于形式，忽视了法制宣传教育的实际效果。

第二，法制教育的普及率得到提高，但普法教育工作仍有盲点和死角。

普法教育存在着发展不平衡的现象，基层普法和依法治理工作依然比较薄弱，重城镇轻农村、重成人轻少年、重固定居民轻流动人口的现象比较严重。由于城镇人口密集，便于普法工作的开展，城市普法教育往往开展较好，而对于人口分散的农村，特别是位置偏远、经济落后的农村，普法教育工作开展往往不够，既没有专职的普法队伍，无法完成繁重的普法工作；又缺乏专项活动经费，难以长期而有效地开展普法教育活动，远远达不到新型农村建设的要求。而农民法律素质的高低，很大程度上决定着国家法治化的进程，因此，农村普法教育工作有待进一步加强。此外，流动人口不仅是社会管理的难点，也是普法教育工作的“盲区。流动人口由于往往缺乏普法教育，往往法律意识淡薄，法律常识缺乏，违法犯罪率较高，据相关数字统计，“违法犯罪案件当中，流动人口占70%之多”[6]。因此，在新时期普法教育工作还存在盲点和死角，“全民”和“全面”的普法要求难以达到，普法教育工作在广度上还要继续加强。

第三，公民知法守法意识普遍增强，但针对领导干部和国家公务人员的普法仍有差距。

行政权力作为一种特殊权力，是把双刃剑，既能利人也能害人，既可以成为维护公民权利的最有力的武器，也可能成为侵犯公民利益的最严重的方式。法治政府建设的效果如何，行政诉讼状况是一个重要的衡量指标。目前行政诉讼正逐步成为解决各类争议的主渠道，这是时代进步的表现。根据最高人民法院的统计显示，1998年至2002年五年间，全国各地法院共受理一审行政案件46万多件，平均每年的受案比上一个五年上升了61.94%。[7]“民告官”案件的激增，表明老百姓的公民意识和法律意识的增强，也表明社会已经创造了一种平等机制，允许老百姓与官员或官员代表的政府平起平坐，但也表明少数政府官员法律意识淡薄，不能依法行政的现象大量存在。少数领导干部和国家公务人员法律素质依然不高，在严格、公正、规范、文明执法方面做得不够，在具体事务的操作过程中以言代法、以权压法的现象屡见不鲜，那些担负着侦查、检察、审判职责的政法干警中执法不公、司法腐败的问题也屡有发生等，甚至时有执法违法、执法犯罪的现象发生，造成对社会法律秩序的严重破坏，毒化了社会法治环境，使得一般公民对法律的信任下降。

第四，普法教育在学法上成效显著，但在用法和法律素质的养成上尚存不足。

多年来，我们的普法宣传教育和依法治理工作的组织机构、人员编制、经费保障机制等都不健全，客观上制约了普法宣传教育和依法治理工作的深入有效的开展。在普法内涵、普法对象、普法形式等方面存在着重大误区和不足。侧重义务方面的教育，忽视了权利方面的教育，普法成了单纯的、单向的法律知识“灌输”，只是授之以鱼，而忽视了如何授之以渔；侧重法律条文的单向灌输，忽视了法律素质的养成，认为普法就是对法律条文的传授，所以在历次的普法活动中只是注重公民学到多少部法律，记住了多少法律条文，而忽视法律理念的植入。法律条文背的滚瓜乱熟，而缺乏必要的认识和理解，对公民法律意识的树立和法律素质的提高还是于事无补，这只能是治标不能治本。在法律知识与法律理念普及的问题上，法律知识的获得并不难，难的是法律理念的树立和法律素质的养成。在法制宣传教育的内容上，应把满足公民的法律需求作为根本出发点，加大与公民生产、生活密切相关的法律法规的宣传教育，结合公民在日常生活中反映出来的具有普遍性的法律问题进行有针对性的宣传教育，切实维护公民的合法权益。不单纯授之于鱼，而要授之以渔，使其自觉自愿地学法、用法，亲历亲为。学法是基础，用法才是真正的目的之所在。

总之，新中国法治体系建立不足70年，普法教育工作开展不到30年，而传统社会重人治轻法治的封建专制思想却长达两千多年，传统观念根深蒂固，现代的法治意识淡薄；而十年内乱期间，领导意志凌驾于法律之上，行政权力超越了法律法规，中国法治建设遭受了严重破坏。这些不利因素的改变都需要一个长期的过程；而公民法制观念的树立，法律意识的养成也需要一个长期的过程，“一种观念的树立，一种意识的培养，需要一个相当长的过程，要充分认识到法制宣传教育的长期性、艰巨性，并逐步使之度化、规范化”[8]。因此，要在全体公民中树立法律意识，法制观念，还需要一个长期的过程。

三

30年来，党和国家开辟了中国特色社会主义道路，顺利实现了从计划经济向市场经济的过渡，成功加入了世界贸易组织，社会生产力有了较大提高，人们的生产生活得到了极大的改善，中国的经济建设取得了巨大的成就；政治体制改革也取得重大进展，人民民主权利得到了充分保障，基层群众自治健康发展，人民有序政治参与热情高涨，政府运行快步走向法制化规范化[9]。但是，鉴于我国当前普法教育工作中存在的问题，以及法治国家建设的新要求，普法教育工作任重道远。

第一，建立有效的普法工作保障制度。

新形势下普法教育工作能否取得新进展，很大程度上取决于能否建立有效的普法教育制度。

一要强化普法教育组织队伍建设。科学的、统一的、强有力的组织领导和高素质、工作能力强的普法工作队伍，是普法教育工作取得突破性进展的关键。要进一步加强基层普法教育组织队伍建设，走专兼职相结合的道路，解决普法人员不足、不专的问题。赋予并发挥其职能和权限，在全民普法中真正发挥服务和保障作用。

二要强化“大普法”的教育观念。普法教育工作要充分整合各种资源，将普法教育与党的路线方针政策教育、科学文化知识教育和思想道德教育有机结合，树立“大普法”的观念。同时，消除普法教育工作中，部门之间缺少沟通、开展工作单打独斗的现象。因此，整合资源、全面协调，树立“大普法”格局，通过建立法律制度的形式来整合资源，将普法教育与社会整体的教育相结合，在社会的整体教育中彰显普法教育，协调发展，从而全面提高普法教育的质量。

三要强化普法教育考核评估制度建设。新时期普法教育要建立权威性的长效评估机制和短期考核机制。要根据普法教育工作目标，从法治国家建设的长远目标和普法教育的整体规划建立对地区、部门、单位普法教育工作的长效考评机制，将普法教育纳入物质文明、政治文明和精神文明建设的奖励和考核之中，在领导干部的任命过程中建立法律知识水平、依法办事能力、法律素质等方面的任职资格考核制度，增强普法教育工作考核的权威性。

四要强化普法教育经费投入机制建设。普法经费数额不足、不能到位、不能专款专用等现象，在一定程度上限制和影响了普法工作的顺利开展。新时期应加大经费的投入，建立依法治理、普法教育的最低经费保障机制，加强普法教育工作的基本设施建设。对于普法教育工作的经费要专款专用，严谨挪作他用，建立严格的财政审批和纪检制度。

五要强化普法教育理论研究。随着市场经济的深入发展，改革开放的全面提速，普法教育的环境条件、工作重点等都发生了很大变化，但普法教育理论研究跟不上经济社会发展需要。普法教育工作者，要以与时俱进、科学发展的精神，深入普法前线，展开调查研究，形成一套科学指导普法教育实践的前沿理论体系，使普法教育工作逐步走上科学化，规范化的道路。

第二，普法教育工作要突出重点。

普法教育的目的之一是让全社会都知晓法律、了解法律，从该意义上说所有的社会公民都是普法教育的对象，但要从经济发展大局出发，明确普法重点。

一要做好领导干部和公务员的普法教育工作。领导干部和公务员掌握一定的公共权力，履行着社会事务的管理职能，他们综合素质，尤其是法律素养的高低，直接影响政府机关的工作效果，影响着公共权力机关的形象。同时，领导干部和公务员学法用法的态度和效果，还对社会公众产生极大的影响，起着榜样效应。因此，对各级领导干部和公务员进行普法教育尤为重要。

二要做好青少年学生的普法教育工作。我们一直把对成人的普法教育作为工作的重点，忽视了对中小学生的法制教育工作。中小学生是祖国的未来，世界观和人生观尚未完全形成，具有极强的可塑性，应该是开展普法教育工作的重点对象。加强对中小学生的普法教育工作能使孩子们从小就树立良好的法制观念，形成遵法守法的思想意识和良好习惯，为将来实现依法治国打下良好的基础。

三要做好农民及农民工的普法教育工作。随着我国经济社会的快速发展，农民工成为城市劳动力的重要来源，他们分布在国民经济的各个行业。农民占全国人口的80%，农民工占城市就业岗位至少在60%以上，其中建筑行业占80%，绝大部分处于流动状态。因此，从一定意义上讲，农村居民的普法教育工作抓好了，我国的普法工作就完成了大半。但由于中国农村教育的落后，农民大多文化基础差、法律意识淡薄，要从根本上解决这个问题，需要我们普法教育工作者抓住重点，长期不懈的努力工作。

第三，普法教育工作要密切联系社会现实。

新时期普法教育工作要以科学发展观为统领，以人民群众关注的热点问题、难点问题以及社会的焦点问题为抓手，确保普法教育工作取得实效。

一是普法教育要突出即时性。普法教育工作要向民众宣传和普及国家最新颁布的法律法规，普法工作首要的事情就是向全社会广泛宣传的最新颁布的法律制度，从而从根本上体现出法制为人民服务的主题。因此宣传和普及党和国家新出台的与人民群众息息相关的法律法规是普法工作当前最大、最广、最紧迫的宣传方向，只有这样才能实现法律的效用性。

二是普法教育工作要突出实践性。普法教育工作不能停留在口号、标语、宣传品等表面形式上，为普法而普法的层面上，必须将普法教育工作成为树立正确的法制观念的过程，校正非法行为的过程，帮扶罪犯、教育失足青少年的过程，参与社会治安全面综合治理的过程，要把普法宣传引导至普法对象的守法、用法、护法方向上来，从而把宣传引向治理，实现法律的实践性。

三是普法教育工作要突出焦点性。在普法教育工作中既要教育广大人民群众知法、懂法和用法，又要与社会焦点、难点、热点以及广大人民群众最关注的问题相结合起来，把党和国家有关方面的法律法规政策和典型案例准确、及时、全面地宣传给全体公民，提高普法教育工作的效果。

随着中国法治国家建设进程的不断深入，“现实中的最大问题已不是无法可依而是有法不依、执法不严的问题。这助长了人们对法律的‘可有可无’的虚无主义观念。而播下法律虚无主义的种子，必然结出法律不被信仰的果子。”[10](P166)新的历史时期社会法治要求更高，法制宣传教育的目标更高。胡锦涛同志在十八大报告中指出：“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是党的报告第一次从“法治思维”和“法治方法”的深度，在“发展改革稳定”大局工作中对领导干部能力建设提出的重要要求，体现了加强普法教育工作是全面推进依法治国的现实需要，是提高党的执政能力的客观要求，是构建社会主义和谐社会的内在要求，是社会主义市场经济健康发展的重要保障。因此，认真学习贯彻落实党的十八大精神，深入开展“六五”普法，不断创新普法教育工作的思路，为法治国家、法治政府建设做出应有的贡献。

[1]周虹.新时期我国普法教育的回顾与思考[J].怀化学院学报，2010，(9).

[2]邓小平.邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[3]胡锦涛.省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话[R].2005-02-19.

[4]朱磊.中国普法：将法律交给亿万人民群众，中国普法网，2008-11-17.

[5]赵泉主编.中国法治政府建设研究[M].北京：中共中央党校出版社，2010.

[6]当前流动人口管理存在的问题分析及对策[EB/OL].赣州政法网，2008-10-07.

[7]最高人民法院副院长江必新谈近年人民法院审理行政案件情况[EB/OL].中国江西网，2003-03-12.

[8]何金鑫.略论江泽民法制宜传教育思想[J].武警工程学院学报，2003，(3).

[9]郑志文.我国政治体制改革取得重大进展[N].人民日报，2012-05-14.

[10]许章润.法律信仰：中国语境及其意义[M].南京：广西师范大学出版社，2003.