香港高校治理架构及其启示

● 查竟春

一、香港高校的治理架构及其运作

香港政府资助的高校包括香港大学、中文大学、科技大学、理工大学、岭南大学、浸会大学、城市大学和教育学院8家，均根据特定法定条例组建，拥有自行评审和授予学位资格。条例规定大学是永久延续的法人团体，明确了大学的宗旨，赋予其为贯彻其宗旨而做一切所需或所附带事情的权力，并在院系和课程的设置、学位授予、学术水准的监控、学生的甄选、研究、教职员的聘任及薪酬福利、资源的内部调配、投资和联营、成立或参与成立法人团体等方面赋予其相当大的自由度。大学校董会等基本治理架构、其他重要制度和程序等，亦在条例中明确规定。

在治理架构上，不同院校略有差别，但普遍设有监督、校董会及其他委员会、教务委员会、管理层、学院管治委员会，以及对校内行政的制衡措施。

监督是大学的首长，由香港特首出任，可以以大学的名义颁授学位及其他学术名衔，监督可委任一人为大学副监督，经授权后代其行使监督的权力并承担职责。大学每年需向监督提交一份校务报告。

校董会是学校的最高决策机构，负责行使大学权力、执行大学责任、贯彻大学宗旨、提名大学校长、处置大学资产、订立大学合约、维持大学运营、雇佣大学人员、提供大学设施、运用大学资金、申请大学拨款、维护大学利益、提供大学服务等。校董会成员一般30-50名，其中大部分（包括主席）来自校外，均是在社会上具有相当影响力的人物，如香港立法会议员、工商文化教育界知名人士等；来自校内的董事则由校长、各学院院长以及一些著名教授组成。校董会成员以公众、学生、员工及大学的整体利益为依归，有责任向大学提供意见和协助，务求为大学谋福利及确保其持续发展。大学中最重要的决策均要通过董事会审定。如聘请校长，通常由校董会成员组成专门的遴选小组，在全世界范围内进行公开招聘。根据需要，校董会可把一些权力委托校长和一些委员会执行。

校董会委任常务委员会、物业委员会、财务委员会、审核委员会等若干委员会。委员会数目可按需要设定。各委员会按照校董会订下的职权范围执行职务。校董会亦可以就个别重要事项设立临时委员会或同类组织。校董会通常每年召开三次全体大会，其余时间则由常务委员会及各专门委员会行使相关职责。

学校绝大部分日常工作，尤其在学术、教学上的工作，都由教务委员会来处理。教务委员会是管治大学学术事务的最高组织。只要是在教务方面的决策，如策划、发展与检讨学术课程，推进和规管教学研究工作，录取学生和组织上课、考试，管理教研设施和学生宿舍、学生福利事宜等，校董会都会尊重教务委员会的有关决定。教务委员会主席由校长担任，成员包括副校长、学院和研究院长、图书馆馆长、教授和学生代表等。根据工作任务类别，教务委员会可设立多个专门的委员会，教授们大多参与了各种委员会的工作。

学校管理层以校长为核心，由副校长、学院院长、系（中心）主任等组成，负责执行政策、履行相应职务责任并被问责。管理层在制定政策时，须通过各种委员会等正式及非正式渠道进行咨询，广纳意见。政策的执行则由教务处、财务处、物业处等机构的行政人员负责。

各学院由大学条例或校董会批准设立，一般每间学院均设有院务委员会，分别负责校内有关学院的教学及学术工作。此外，不少学校还设有校务委员会来负责学校的行政管理和日常运作。

各大学均建立相关制衡措施，完善校内监督及对外披露制度。大学设有有效的内部监管制度，以监察行政权力的运用。大学须在每个财政年度后出版年报及经审核的财务报表。为确保大学以高透明度及问责态度运用资源，大学每年均委任校外核数师，负责审核大学的财务报表，并就大学的财务报告提供客观和独立的意见。校内的稽核处和校外核数师须向审核委员会提交报告。审核委员会对大学的财务汇报程序、内部稽核程序、内部监管制度及风险管理的成效进行独立审核，确保核数师报告中的资料在大学的年度账目适当披露，并确保大学采取适当行动及执行监管措施管理风险。

二、香港政府与高校的关系

香港高校享有高度自主权。香港政府维护高校自治，不直接干预其行政事务，亦不直接为单个学校调配资源，而主要通过法规、政策、拨款和监督等方式对高等教育进行调控，同时在法律规定的范围内，通过大学教育资助委员会（以下简称教资会）等中间机构对受政府资助的院校实行间接的宏观管理。

（一）政府对高等教育的调控措施。

1.法规手段。

香港高校依法定条例设立，大学条例由教育局提出，经立法会审议通过，其修改亦需立法会批准。各条例总体上规定了大学的权利、责任、架构和制度，既保证了高校在管理方面的自治权，同时又使自治权建立在严明的法律范围和规范的制度基础上。

大学按法定条例运作，香港政府没有直接干预大学内部事务的权力，但大学并非完全独立于政府之外，政府的意志通过法律允许的方式实现。如条例规定，大学监督由香港特首担任，校董会主席及多数成员由特首任命，学校的账务要公开透明，财务预算和决算要向特首或其指定人员报告。此外，政府通过账目审查，定期由审计署署长向立法会和社会大众公布报告书。

2.拨款手段。

香港政府不直接向大学拨款，但各高校总开支的约50%-60%来源于政府投入。由教资会负责大学经费拨款事宜，政府及立法会通过对拨款项目及总额度的审定对高等教育进行调控和引导。教资会给予资助院校的拨款通常分为经常补助金、非经常补助金和其他专项资助。

经常补助金包括教学用途拨款（约75%）、研究用途拨款（约23%）以及专业活动用途拨款。经常补助金以三个学年为一周期核定，由教资会向行政长官提交拨款建议，政府详细审阅拨款建议后，征询立法会教育事务委员会的意见，然后向财务委员会申请通过所需款额。

非经常补助金用以资助高校大型建设及较小型的维修工程，其拨款途径需经过双重审批过程，即先由教资会评审，然后挑选合适的工程项目，呈交立法会作拨款考虑。

其他专项资助主要用于引导院校研究工作，推动学科发展。各项资助经由教资会制订的科学评估程序确定，只能用于教资会指定的活动范围。各校财务支出需符合专业会计指引，经独立核数程序核实，向教资会呈交定期财政报告，并交代还未动用的资助余额。

3.政策手段。

香港政府近年来发展高等教育的基本战略和政策考虑主要来源于两个报告，一是由教资会成员、英国爱丁堡大学校长宋达能勋爵带领一个督导委员会于2002年完成并发布的《香港高等教育报告》；二是由香港教育统筹委员会于2000年提出的香港教育制度咨询报告《终身教育、全人发展》中有关高等教育发展的建议。香港政府已经提出和实施的战略和政策有：鼓励私立高等教育发展和私人资助高等教育；鼓励大学明确各自的角色和分工，合理定位、联合和合作；逐年削减大学拨款，并制定具体削减额度；对副学士层次和研究生层次的教育，主要采用自负盈亏的方式运作；鼓励扩大吸收社会捐赠，在政府高校拨款中单列10亿元专项，与各大学获得的社会捐赠实行1：1实额配套补助；社会对教育捐赠的免税额度，由10%提升为25%；大学老师的薪酬标准与公务员脱钩等。

4.其他手段。

由审计署对教资会拨款和大学使用政府拨款情况进行审计和监督；由廉政公署依据香港法律规定行使职权，负责防止和惩治贪污、贿赂和滥用职权；由申诉专员公署受理包括大学教师在内的社会各界对行政不当和待遇不公的投诉；由香港立法会履行的监督职能。

（二）中间组织及其作用。

政府委托教育统筹委员会、教资会等中间组织，独立承担政府和大学之间的有关事务性工作。这些中间组织不具备政府的行政决策功能和大学的教育功能，但在香港高等教育运作中发挥着重要作用。

教育统筹委员会是香港最高层次的、非法定的教育发展政策咨询组织，主要任务是就香港教育整体发展战略和重大政策向政府提供意见；与政府合作，统筹和监察整体教育的计划和发展；与教育界及社会人士维持紧密联系，鼓励公众对教育课题发表意见。

教资会是香港高等教育发展的核心单位，是一个非法定的咨询委员会，其成员均以个人名义接受香港特首委任，向教资会提供独立及客观的专业意见。

教资会主要负责就受资助院校的发展及所需经费，向政府提供客观公正的专家意见；向政府和社会大众确保各教资会资助院校的运作和教学活动，既保持优良水准，亦符合成本效益；借助其成员的专长和经验，向各院校提供有关发展及学术事宜的意见，并在制度层面监察院校的表现，促使院校达到更高水平。

“政府-中间机构-高校”的管理模式，使教资会等中间机构成为了政府与高校之间的桥梁和“缓冲区”。一方面，高校不受政府的直接控制，保证了大学自治和学术自由。另一方面，政府通过中间机构对高校拨款、评价考核等，实现对高校的宏观调控，保障了行政部门关键职责的有效行使。中间机构对教育发展、教育政策提供意见，对一些有待解决的教育问题进行调查研究并提出解决办法，使教育决策更加贴近实际和反映民意。教育行政当局也可透过这些中间机构听到更加广泛的意见和建议，有利于改进工作，调整战略。中间机构承担了大量的事务性工作，使教育行政当局从日常程序性工作中解脱出来，便于政府适当超脱具体工作，有精力对重大问题进行超前的战略性思考。中间机构直接面对服务对象，替政府分担了来自社会各方面的压力，并代替政府做了许多沟通和解释工作。同时，政府保留了最终的裁判权，可以主动向中间机构提出要求，甚至批评其中不合理的部分，在社会面前保持公正形象，保留了进一步调整和发展的主动权。

三、香港经验对大陆高校管理的启示

（一）政府与高校关系的借鉴。

1.立法先行、以法治校。

香港每办一所大学都要先立一部法例，界定大学与政府、大学与社会的关系，保障大学自主办学权力。一机构一法，大学无须与其他机构比照，既便于决策层、执行层照章办事，也方便政府部门和社会监督。

2.中间机构、间接管理。

香港政府主要采用法规、政策、监督等调控手段，并通过教资会等中间机构对学校的拨款、对特定研究项目的资助、对学术水平及其他质素进行评审，有效地引导学校实现政府的教育目标。这种管理方式将管理责任从政府部门转移到了独立的专业咨询机构，减轻了政府部门压力，实现了间接管理。借鉴上述做法，可考虑创新政府调控手段并改革高校拨款模式，建立相对独立于行政机关的大学资助机构，由该机构负责办学周期（三年或四年）内大学经费拨付，并根据各大学办学表现，决定资助多少，形成以绩效为导向、适度竞争的大学资助模式。

3.社会参与、经费多元。

可借鉴香港做法，激励社会各界参与高等教育事业和其他公益事业，逐步形成经费多元格局。一是通过配套拨款等方式，鼓励大学多方面筹集经费，接收社会及个人的捐赠并善用其资源。二是通过设立教资会、高校理事会、各种咨询委员会等公益性组织，并由社会各界有代表性人士参与资源调配、政策制订和高校运营管理等重大决策，既科学利用其卓越才能和专业经验改善高校的管理运营水平，又充分融合不同利益主体的诉求，体现高等教育事业的公益性。

4.加强考核、完善监督。

完善有效的考核和监督体系，是大学独立自主办学的保证。要注重建立适合中国国情和本地特色的大学考核评价和监督体系，由相对独立于政府的中间机构承担考评和监督等事宜。

（二）高校治理架构的启示。

1.大学自治、学术自由。

香港大学成功的关键是独立办学、自主管理，不受政府部门的行政干预或约束，确保大学自治、学术自由。大陆高校无论在学科设置、投资合作、采购合同订立方面，还是在内设机构、人员编制、薪酬标准、人员聘用等方面，都由相应的政府部门进行具体规制和约束，行政控制色彩浓，缺乏自主发展的动力与活力。因此要赋予高校独立完整的法人权力，使其享有充分的办学自主权、运营管理自主权和学术自由，内部外部均去行政化，免受行政干预。

2.法人治理、科学管治。

高校独立自主运营和发展的关键是大学内部的民主管理。在事业单位法人治理结构建设的总体要求下，大陆高校可探索建立法人治理结构，形成在党委的领导下，理事会决策及监督，大学校长为首的行政团队独立自主管理，以教授为核心的教务委员会决定学术事务，学院委员会及各种专业委员会积极发挥作用的治理架构。理事会和各种委员会的成员组成、权责界定、任命程序、会议规则等都需要科学设计。同时，还需建立适当的高校内部制衡机制。