美国、日本图书馆立法的借鉴意义

朱玉婵

(中原工学院，河南 郑州 450007)

美国、日本图书馆立法的借鉴意义

朱玉婵

(中原工学院，河南 郑州 450007)

当前我国图书馆立法进入加快发展的阶段。美国和日本对我国法制现代化进程有深远影响，是两大法系中图书馆立法比较完备的代表。美、日两国图书馆立法具有形式上完备、内容上得当的突出优点，同时注重发挥行业协会的自律规范作用，并与教育立法协调。这些对我国图书馆立法很有借鉴意义。

图书馆立法；美国；日本；中国

图书馆立法是保障图书馆事业快速、健康、可持续发展的重要手段，是图书馆事业发展演进的必然产物。中国图书馆事业的蓬勃发展促使图书馆立法被提上国家立法的议事日程，保障中国图书馆事业发展的根本大法呼之欲出。美国和日本，不仅在经济领域内是发达国家的翘楚，也是图书馆体系发达、完善的国家，两国图书馆法律体系的协调性、完整性和权威性举世公认。美国和日本作为海洋法系和大陆法系的典型代表国家，在我国一百多年来的法制现代化过程中，都发挥着举足轻重的作用，而且可以预料这种作用还将长期持续。在完善我国图书馆立法的进程中,学习、借鉴美国、日本的立法既有历史价值，也有时代价值。

一、我国图书馆立法现状及问题

新中国成立以来，图书馆事业进入了新的发展时期,我国在中央层面和地方层面形成了一些图书馆方面的法规、规章。

就适用于全国范围的中央立法而言，主要有《高等学校图书馆试行条例》(1956年)、《全国图书馆协调方案》(1957年)、《省、市、自治区图书馆工作暂行条例(试行草案)》(1978年)、《省(自治区、直辖市)图书馆工作条例》(1982年)以及1987年颁行的《普通高等学校图书馆规程》等。这些法规、规章就各类图书馆的性质、宗旨、任务、主要业务和队伍建设等各方面作出一般规定，然而由于不是由我国最高立法机构制定，因而没有法律的庄严性、强制性和权威性。同时这些立法对事关图书馆事业发展的重要而具体的问题未做明确规定，如各类型图书馆的经费来源、建筑标准、藏书范围、领导和专业人员的素质要求等许多方面，因此存在效力不高和空白太多的缺陷。2001年全国人大启动了制定统一图书馆法的立法程序，由于图书馆种类众多、争议较大目前还在研讨草拟阶段；2009年文化部启动了《公共图书馆法》的立法过程，2012年初公布了法律草案征集意见稿，据专家预计有望在2012年底正式成为法律[1]。

在地方立法层面，部分省、市、自治区先后进行了图书馆立法的尝试，其中1996年的《上海市公共图书馆管理办法》，1997年的《深圳经济特区公共图书馆条例》(试行)，2000年的《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》，2001年的《湖北省公共图书馆条例》，2002年的《北京市图书馆条例》等是地方图书馆立法中效果较好的代表。尤其深圳市的立法体现出鲜明的改革气象和开拓精神，北京市的立法则体现出显著的科学精神和时代气息。《深圳经济特区公共图书馆条例》突破了图书馆行政协作管理与专业管理的体制，规定图书馆经费必须用于图书馆建设和开支而不得挪用，最突出的是明确规定了法律责任。《北京市图书馆条例》代表了目前中国图书馆地方立法的最高水平。它突破了当前对于图书馆的馆种类型、隶属系统的分割，实现了在统一的法律平台上管理各类型图书馆；它对经费投入的预算化做出明确规定，为图书馆事业快速、健康、可持续发展创造了基本的保障；它明确了不同级别及类型图书馆的馆藏资源数量、建筑面积、阅览坐席、服务时间等各项基础标准；更难能可贵地是首次引入了读者权益保障的概念，并将参加国家数字图书馆网络建设作为各类图书馆的法律义务明确规范，等等。

从上述可知，我国图书馆立法已具备一定的基础和条件，在持续的制度创新下图书馆法制建设取得了不俗的成绩，当然也存在一些问题。比较突出的有：(1)现有立法的技术水平较低。表现在立法层次较低，且许多条款的规定过于笼统，宣传性、口号性条文较多，应用性措施较少，具有可操作性的配套细则尤其缺乏，使法律规定难以执行、无法落实。比如对图书馆事业的经费问题，虽然规定了由国家对图书馆进行投资,但对图书馆经费应占当地财政收入的比例这一关键性问题，却有意无意地忽略了。(2)现有立法的科学性较差，形成了各行其是、互不协调的图书馆系统。当前我国的图书馆数量虽多，但分别归属于文化部、国家教委、国家科委以及军事系统、工会系统等,各自为政、条块分割的体制沿袭了计划时代的特征，显然不能适应今天图书馆事业的发展。各个图书馆的管理体制、流通模式和分类标准不一致；而且不同类型图书馆片面追求大而全，小而全，造成信息资源布局不合理，区域之间的合作与协调处于起步阶段。尤其是今天网络技术已经得到普遍应用，分类标准的参差不齐，必然严重阻碍图书馆之间的联网和资源共享。(3)现有立法明显滞后。通过对图书馆规章制度建设的专题调研发现，遍布东、中、西部的百余所高校及省、市级公共图书馆中,只有很少一部分调查对象重视规章制度建设，将其纳入图书馆现代化建设目标、列为图书馆改革内容范围或及时对规章制度做出补充修订，较为普遍的状况是规章建设严重滞后。如大部分图书馆借阅工作已从闭架服务转向开架服务,可有的图书馆在借阅处张贴的仍是闭架服务的规章,使图书馆员和读者在借阅活动中无章可循、无所适从。

二、美国、日本图书馆立法的特点

美国是最早开始图书馆立法的国家，1848年马萨诸塞州通过了世界上第一部比较成熟的图书馆法案。图书馆立法极大地推动了美国图书馆事业的发展，对各级各类图书馆的服务形式、功能职责、经费来源都有明确的规定。 1878年美国联邦宪法曾规定图书馆的上级单位是州的自治团体，但随着时代的推移，这一规定已不能为图书馆提供经费和服务管理的保障，因而1956年颁布《图书馆服务法》明确规定由各州负责图书馆事务，联邦政府为各州提供资助。1964年这部法案更新为《图书馆服务和技术法》，此后40多年间，该法案历经多次修订以保证法案内容的时代性。日本1898年公布了早期图书馆法——《图书馆令》，但二战结束后日本的图书馆事业几乎是从头再来。通过全面借鉴美国现代图书馆的思想观念、规章制度和运行模式，日本出台了真正现代意义上的图书馆法，并凭借立法的权威和力量带动起战后图书馆根本方向的大变革,使日本图书馆事业快速发展并迈入世界前列。以1948年《国立国会图书馆法》、1950年《图书馆法》、 1953年《学校图书馆法》三部法律为主体，构建了日本的图书馆法律体系的支柱，被称为“图书馆三法”。

美国和日本在图书馆立法方面形成了引人注目的特点。首先是相关法律法规比较完备。两国颁布的图书馆专门立法数量并不算多，然而，由于在立法中颁行了完备的相关法律法规，为图书馆立法的施行奠定了完善的法制环境，为图书馆事业快速、健康发展奠定了基础。美国在百余年的立法过程中，尽管图书馆的专门立法主要是《图书馆服务和技术法》，但还相继制定和颁布了100多种与图书馆紧密关联的法案法规，与为数不多的图书馆专门立法一起，构筑了一个相辅相成的法律体系，为图书馆事业提供了周密全面的保障。和美国的情况相像，根据对日本《图书馆法规基准总揽》的分析，日本在数部图书馆专门法律之外，明确规定适用于图书馆的其他法律法规还有80余件，而含有图书馆内容的法律法规总数不低于100件[2]。完备的法律法规，明确规定了图书馆的设置主体和统辖隶属关系，保证了图书馆的资金投入，由此确立了图书馆的法律地位[3]。

其次是法律规范内容上定性与定量相结合、结构与条文详略相结合。纵观美国和日本的图书馆立法，不论是作为法律体系结构的专门法，还是保障和协调图书馆运行的相关法，在内容上都尽量做到定量与定性相结合。只要能以量化形式表现的，都尽力制定明确可操作的标准，包括对设立各级各类图书馆的人口基数、馆舍建筑面积、基本馆藏量及年最低增加量等都力求有明确的数量规定。对于无法量化的或者量化存在显著弊端的，则通过原则性规定予以协调，如关于图书馆设立的原则、服务对象、内容、管理方式等。根据实际需要灵活运用定性与定量指标，力求均衡结合，以最大限度保持相关法规、标准的稳定性、有效性和可操作性。在规范条文的结构和表述上，根据不同法规的不同目的、功能、适用对象与范围，也做到详略得当、繁简相宜。比如针对宏观层面的综合性法律法规,以规范各类图书馆的性质、设立、目的、职能、人员、经费、业务范围等事项为主要目标，往往以简洁明确的语言作原则性、政策性的宣示；而那些规定具体规程和操作标准的法律法规，则以便于图书馆遵照执行同时利于检查、评估为目标，在内容结构与语言表达上都非常具体、尽可详尽。美、日两国图书馆立法在内容上莫不如此。

再次，美国、日本注意发挥图书馆行业的自律规范作用。由美国图书馆行业协会主持制定的《图书馆权利宣言》，于1948年首次颁布，其后于1961年、1967年和1980年三次修订。内容上包括对读者权利的规定，“满足其服务社区内所有人兴趣、信息和启蒙的需要”；对作者权利的规定，“图书馆不应因党派或教义的不容而摒弃或排除任何资料”；促进公平、自由原则的规定，“提出使用申请的个人或团体的信仰或所属机构如何，都应在公平的原则上为其提供所需设施”，以及“图书馆应与一切有关的个人和团体合作，抵制对表达自由和思想获取自由的侵犯”，美国的这一宣言虽然不足三百字，但由于内容先进，被视为现代图书馆的第一份“自由权利”宣言。与此相配合，《图书馆员道德规范》于1981年由美国图书馆协会公布,规定图书馆员应通过积极有效的方式组织信息资源,以便于为所有用户提供高质量、平等的服务，使所有希望使用图书馆的人具有同等获取信息的渠道[4]。相应地，日本也较早地关注图书馆行业协会的自律作用，是亚洲首个制定自律规范的国家，并率先将在美国形成的“图书馆权利”的观念引进本国。在引进这一权利观念的同时，日本图书馆界还根据实际情况进行了相应的调整。1954年，日本图书馆协会公布了《图书馆自由宣言》，这是日本历史上首次提出图书馆的自由和权利。具体包括图书馆收集和提供资料的自由,图书馆反对一切不正当的检查的权利，等等。对图书馆员职业道德的规定，日本则领先于美国。1980年，日本图书馆协会公布了《图书馆员伦理纲领》[5],对图书馆员应具备的职业道德、专业素质以及相应的责任、义务和权利进行了规定。在对图书馆和图书馆员两方面的约束和规范之下，美国和日本提高了图书馆员的专业素质,加强了图书馆职业道德的建设,保证了图书馆的服务质量,维护了用户的合法权益,取得了显著的业绩和效用。行业自律规范并非严格意义上图书馆法律法规，却是基于现行有效的法律法规而来，是同业人员的共同主张和理想主张，发挥着道德规范的内在控制功能,是对法律规定不周延性的有益补充，促进了图书馆事业的发展。

第四，图书馆立法与教育立法协调同步。图书馆事业和教育事业存在天然的联系，在教育功能上与学校性质相同、功能相似、效用相通, 这决定了既不能忽略图书馆自身的教育功能,更不能小觑甚至放弃图书馆对教育事业所具有的支柱作用。这点在美国和日本的图书馆立法中得到充分体现，图书馆立法中有意彰显和弘扬其教育功能,在教育立法中也特别关注图书馆的发展。美国虽然没有一个专门的联邦图书馆管理机构,但各州的图书馆都归属州教育署管辖,图书馆事业被看成教育事业目的和作用的延伸，和教育的发展紧密相连，《中小学教育法案》、《高等教育法案》等都就图书馆服务规定了相应的条款。日本则进一步明确，教育立法在位阶上高于相应的图书馆立法。著名的“图书馆三法”就是以《教育基本法》、《社会教育法》、《学校教育法》等教育法律为制定依据和上位法的。在日本教育法律的母法———《教育基本法》中，明确规定国家和地方政府必须以便于“实现教育目的”为原则来安排图书馆的设置(第7条), 在其他教育法律中也都明确图书馆是各级各类学校中的“必置设施”，这些再次表明图书馆在教育事业中的基础地位。

三、美国、日本图书馆立法对我国的借鉴意义

当前，我国图书馆建设和发展必需的法规与标准体系还不健全，虽然由全国人大主持的图书馆立法工作早已启动，但还没有颁布正式的法律；即便法律颁行后，仍有遇到各种各样问题与困难的可能。因此我们要积极吸取美国、日本相关立法的经验。

首先，要落实依法治国方略，坚定地推进图书馆事业的法制化。美国和日本图书馆事业的现代发展，虽然奠基于经济腾飞,但立法保障的坚强支持是必不可少的条件。图书馆立法推动了现代图书馆观念的传播,确保图书馆事业适应经济发展需要，甚至有效推动了经济发展、社会进步的步伐。我国正处于经济持续发展、社会全面转型的关键阶段，完善我国的图书馆法律保障体系,必然有利于以法治思维和法治方式推动现代图书馆观念的传播和图书馆事业的发展。

其次，要通过地方立法与国家立法的结合，来保证图书馆立法的科学性。我国区域发展极不平衡,这一基本国情特征在图书馆事业的发展中也有所体现，中西部地区有些图书馆的发展举步维艰。美国联邦和州分立的立法模式，有助于图书馆立法适应经济、文化发展的不平衡。而日本在立法中注意赋予各地方根据自身特点出台下位法，也有效解决了统一图书馆立法的适用问题。中央立法如何借鉴地方立法经验以消除地域差异对统一法的消极影响，或者反过来中央立法确定后地方立法如何因地制宜地有效推行，美国和日本在处理这两个立法层面的关系时，留下了可贵的经验。

再次，发挥图书馆学会的作用，尽快制定《图书馆权利宣言》。美国、日本图书馆协会在立法中发挥了重要作用，许多法规均是在其直接参与和推动下产生，是名副其实的重要角色。反观我国各级图书馆学会，目前还主要关注于学术交流和业务研讨，在图书馆立法中并没有发挥主导作用。应由学会建议并主持草拟《图书馆权利宣言》，以行业性“规约”的形式，向全社会昭示其拥有的“自由权利”,为充分保障图书馆及其用户的权益奠定基础。

最后，图书馆立法要服务和服从于教育立法。虽然《中华人民共和国图书馆法》已进入立法程序，然而必须明确，单纯一部《图书馆法》无法改变图书馆行业是社会弱势行业的现实,无法为这一项社会教育事业提供完整的资源供给。美国、日本都是在教育立法的基础上和框架内规划图书馆立法的。我们也应充分重视图书馆事业与教育事业的天然联系,借鉴美国和日本的立法经验，把相关教育立法作为《图书馆法》的制定基础和依据,促进图书馆事业和教育事业相辅相成、又好又快地发展。

[1]朱 玲.《公共图书馆法》 有望年底公布[N].北京青年报，2012-03-20.

[2]李国新.日本图书馆法律体系研究[M].北京:北京图书馆出版社, 2000年，第23页.

[3]刘卫华.美国图书馆立法效果[J].郑州航空工业管理学院学报(社会科学版), 2006, 25(5): 120-121.

[4]赵力沙.法律为图书馆注入活力:美国图书馆立法成就与图馆价值[J].图书馆建设,2006，(5): 19-21.

[5]李国新.日本“图书馆自由”述论[J].图书馆,2004，(4):12-20.

责任编校：陈 强，王彩红

ReferenceValueofLegislationonLibraryoftheUSAandJapan

ZHU Yu-chan

(Zhongyuan University of Technology, Zhengzhou 450007, China)

The step of the legislation on library is now accelerating in our country. The United States and Japan are two typical countries stand for the two most important legal families which have got relatively complete legislation on library. The features of their legislation on library can be described as complete form, proper content and suitable attendance of the library society. It will be helpful if we can draw some lessons.

legislation on library；USA；Japan;Chain

2013-05-30

朱玉婵，女，河南确山人，图书馆员，研究方向为图书馆典藏。

D922.14

A

1007-9734(2013)04-0141-04