区域协作立法的动因和环境研究——以中原经济区建设为例

李爱玲

(郑州航空工业管理学院 法律系，河南 郑州 450015)

区域协作立法的动因和环境研究
——以中原经济区建设为例

李爱玲

(郑州航空工业管理学院 法律系，河南 郑州 450015)

协作立法对培育协调一致的中原经济区法制环境、谋求中原经济区共赢共进和科学发展、降低立法成本和交易成本等有重大意义。中原经济区所辖的5省30市相近的发展环境、条件和共同的发展需求，是中原经济区协作立法的现实基础，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》为积极探索实行中原经济区协作立法提供了法律支持。中原经济区协作立法主要应是地方行政立法协作，并需妥善处理好合法性与特色性，平等互利与科学合理，协同立法与规章清理、执法合作等有机结合的问题。

中原经济区；协作立法；地方行政立法

一、中原经济区协作立法的动因分析

(一)中原经济区协调发展需要地方法制统一

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，明确了中原经济区是涵盖河南全省、延及周边地区，涉及5省30市的跨行政区划的经济区域。要实现中原经济区的共同繁荣和区域竞争力的提升，需要拆除各区划间的行政壁垒，建立起统筹发展、相互开放、互通有无、互利互惠的“双赢博弈”关系。[1]能否做到这一点，关键在于能否以统一的法制为中原经济区的规范与有序运作提供保障。这是因为统一的法制可以保持中原经济区发展政策的一贯性和连续性，有效约束地方政府从本地利益出发的各行其是行为，使区域内重大问题得到统筹安排；可以实现市场秩序规则的融通，满足中原经济区对稳定、有序、公平的竞争环境以及和谐的区域经济协作的要求，帮助中原经济区在实现资源最佳组合、效益最佳发挥、利益最佳分配的基础上得到协调发展。

中原经济区统一法制环境的建立，不仅需要中央立法的支持，更需要包括地方规章在内的地方立法的统一、协调。但我国现行主要按照行政区划制定地方规章的立法体制，会使中原经济区发展中出现的大量跨行政边界问题无法可依，并受制于固有行政区划基础上区域政府行为的异化，当然又可能带来仅从本地区特殊性考虑的负面影响，从而使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象[2]，由此而导致的市场分割、地方保护、跨地区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵等诸多问题，会成为阻碍中原经济区协调发展的制度原因。

“法律作为上层建筑的重要组成部分，要能对经济基础发生积极的能动作用，它本身就必须是和谐一致的。”[3]当地方法制的统一成为区域市场经济发展的重要因素，并发挥着制动性作用时[4]，改变我国现行以行政区划为单位的分片分块、各自为政的地方立法模式，通过地方协作立法为中原经济区的发展提供制度保护，就成为中原经济区协调发展的客观要求。

(二)中原经济区的法制统一应主要是地方行政立法协作

为实现经济区域一体化过程中的法制统一，理论界和实务界做了多方面的探索，提出的解决途径包括重新调整行政区划、由中央立法协调、区域协作立法等。重新调整行政区划的想法，试图以行政和法制的统一来化解区域矛盾，在体制和管理上存在着“不可逾越的障碍”[5]，显然“是脱离了当代中国政治与社会现实的纸上谈兵”[6]，不具有现实可操作性。由中央立法协调，且不说中央有没有这么多精力，仅是中央立法的较高成本及其必然存在的对地方特色的忽略，注定了这种协调方式的低效率性，且不利于地方积极性、主动性的发挥。区域协作立法既克服了中央立法的宽泛性和针对性匮乏，又避免了地方规章的狭隘性，可以更好地体现本区域的共同特色和区域内各方面的现实需要，对创造有利于中原经济区发展的更优越的小环境或法制平台意义重大，而且还会对我国社会主义市场经济法律体系建设起到开拓引导、支持保障、超前探索、补充完善等重要作用，应当是现实条件下比较经济合理的选择。

从可能性上讲，区域协作立法的实现途径可以有两种，即地方人大立法协作和地方政府立法协作。相比较而言，地方政府立法协作显然是更为适宜的选择。首先，理论上讲，政府在经济发展中的角色主要是维护宏观稳定和社会政治稳定，建立市场运行的制度规则，提供公共基础设施和公共服务。这决定了中原经济区建设中政府作用不但不可或缺，而且需要政府更为积极主动地承担起更大的社会责任，尤其是供给中原经济区所需制度的职责。另外，政府行为异化是市场分割的根源，由地方政府相互协调来共同构建中原经济区发展的制度平台，扫除中原经济区一体化进程中的行政性障碍，可谓是事半功倍。第二，依据《立法法》对地方政府立法权限的规定，地方行政立法的重点应是本行政区域发展过程中面临的重要问题，或是与人民群众利益密切相关的重要事务。这些均是与实现中原经济区发展目标密切关联的重大事项，是迫切需要通过立法协作首先解决好的问题。第三，地方行政立法实行行政首长负责制的立法程序，相对于地方法规而言，具有决策快捷、程序简单等特点，更宜进行立法协作的操作。

(三)区域协作立法对中原经济区发展有重大价值

通过协作立法实现中原经济区地方法制统一，不仅是中原经济区发展的基础性条件，更是一种潜在的资源，对中原经济区发展有重大价值。

1．培育协调和谐的区域法制环境

中原经济区域内的5省30市，都有各自相对独立的利益诉求，客观上存在利益冲突。如果无法有效平衡各地区之间的利益，区域内的恶性竞争将无法避免。区域协作立法为各地区政府提供了一个充分博弈的平台，使他们得以在充分表达并满足了自己利益要求的基础上，对涉及中原经济区发展的重大事项做出统一规定，扫除地方政府之间大量存在的妨碍市场自由成长的规章壁垒，建立起区域内各行政区划共同遵守的激励和约束机制，为中原经济区的正常运行提供具体规则，不但可以有效遏制各地区政府追求本地利益而危及其他地区的行为，还有助于提高各地区政府管理的规范化、法制化水平，实现区域内依法治理。

2．谋求共赢共进以促进区域科学发展

通过立法协作构建经济布局合理、城市定位明确、区域协调发展、各地密切配合的中原经济区发展规划，把中原经济区的目标、原则、方法、成员及其权利义务以法律的形式固定下来，可以借助法律规范所特有的规范性、强制性、稳定性和连续性等特性，排除各种人治因素的干扰，促使区域经济更为紧密的互动和合作，很好地解决中原经济区发展中的重复建设、产业结构趋同、市场分割等问题，促使中原经济区统一大市场的形成，从而确保中原经济区区域内的经济和社会的总体均衡发展和中原经济区建设目标的实现。

3．降低立法成本和交易成本

协作立法是在不改变目前行政区划格局条件下谋求各地区政府在更高层次的协同管理。这不但有助于破除地方政府之间各自为政、条块分割、封闭自居、以邻为壑的褊狭性制度安排，还可以更好地体现中原经济区的共同特色，处理好中原经济区发展中产生的社会关系，具有成本小、效果好的优点。另外，统一的行政法律规范可以对区域内经济发展主体的权能关系以及在经济运行过程做出制度上的安排，给区域内经济主体活动规定一个基本框架和必须遵守的行为规则。这对区域市场进行有效规制，从源头上防止和减少利益分配矛盾的发生，促进资金、人才、技术、产权的自由流动，有助于加强经济生活的可预期性，减少矛盾和盲目竞争，从而降低交易成本。

二、中原经济区协作立法的环境分析

(一)现实环境

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》认为，中原经济区建设“在全国改革发展大局中具有重要战略地位”。实现中原经济区的快速科学发展，是从中央到地方的共同心愿。这是中原经济区域内各地方政府相互协作立法的重大推动力量。

共同利益或相互利益是区域经济合作的基础。中原经济区5省30市具有相近的地缘和人缘、比较接近的经济发展水平、类似的经济发展基础和条件、追求共同的特定经济发展目标、享受国家赋予的同样特殊优惠政策、面临着相同的发展障碍或问题等共同特性，有同样的立法需求，因此有了共享立法资源的可能性，这是实现中原经济区协作立法的现实基础。

中原经济区的发展是建立在区域分工与协作基础上的，通过生产要素的区域流动，推动区域经济整体协调发展。因此，区域内各地方政府既要致力于打破市场壁垒、扩大市场开放、打击破坏市场秩序行为，还必须积极谋求地区经济更为紧密的互动和合作，努力实现资源的优化组合和合理配置。区域内各地方政府不仅仅要避免互为敌人，而且要互为伙伴。区域协作立法具有消弭分歧，平衡利益冲突的作用，以及建立互信，引导合作，实现多赢的战略价值[7]，自然会成为中原经济区域内各地方政府的共同选择。

(二)理论环境

中外学者在对区域经济一体化进行定义时，无不把政策统一作为重要内容。如美国经济学家巴拉萨认为完全的经济一体化意味着统一的经济政策。[8]我国学者宋巨盛则认为为实现经济一体化，有必要采取措施以保证市场运作正常，并建立必要的制度以对市场的联合力量产生作用。[9]这些都说明进行立法协作，创制区域统一法制，本就是区域经济一体化题中之义。

马克思、恩格斯从唯物辩证法和唯物史观出发，科学地揭示了经济基础与上层建筑的关系。依据其观点，法律的发展必须契合时代发展的主题，每一项新的立法形式的出现必定是对某一特定社会需要的回应。立法者只有从每一时代社会发展的主题中领悟并确定法律制度的基本使命，才能真正实现法的价值。中原经济区的兴起不但是中央为实现中部崛起而做出的重大战略部署，更是市场依其固有的成长逻辑，对中原地区突破以行政分割为特色的政府服务与管理格局、资源协调与配置状况提出的客观要求。通过构建区域协作立法机制回应中原经济区的客观要求，解决中原经济区发展中因各地区行政立法分散化、碎片化而造成的资源浪费、重复建设、环境安全以及地区发展不平衡问题，是依靠立法手段协调区域经济发展，促进中原经济向更深层次发展的必然选择。

成本、效益分析是经济学经常使用的一种分析方法，它提供了一个把各方面因素放在一起去考虑以获得一个最佳方案的框架。立法是一种资源，具有稀缺性，存在如何配置最优的问题。以成本、效益分析作为基础对各种备选立法方案进行比较，显然有利于保证立法效益，因而在西方不少国家得到了广泛应用。中原经济区内各地市在政治、经济、文化、自然条件等方面有许多相同或近似之处，如果就相同或类似的立法事项由各地自己单独立法，除会形成立法资源的较大浪费外，还会因立法冲突和不协调而降低立法效益。“相邻的地方政府在处理跨区域地方议题的时候，是最有效率的机制。”[10]通过区域协作立法，将相同或者相近的地方立法项目制定成一部立法，显然是既经济且又有实效的方法。

1957年，瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔在其名著《经济理论和不发达地区》中，提出了循环积累因果理论，认为在一个动态的社会经济发展过程中，市场的作用倾向于扩大区域差异而不是缩小差异。要促进区域经济协调发展，必须要有政府的强有力干预。赫希曼的不平衡发展理论、弗里德曼的中心—外围论、纳克斯的平衡发展理论，以及罗斯托的经济发展阶段理论等，都从不同角度论证了政府在区域协调发展中不可替代的重要作用，即“政府的必要性在于它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制这些已被决定的规则的裁判者”[11]，从政府功能角度证明了行政立法协作是中原经济区得以协调发展的必要条件。

近年来，随着都市化与区域一体化进程的加快，新区域主义理论在西方国家逐步兴起。新区域主义理论的核心观点是应该在区域地方政府主体之间，建立一种跨区域治理策略性伙伴关系(local strategic partnerships)，以激发区域政府主体之间的协作意愿与热情。区域政府主体共同与联合治理的性质是在共同利益的基础上自愿协作，方式是在区域内外形成不同层次和不同水平的横向和纵向分工协作体系。这为阐释中原经济区建设进程中各地区政府间关系架构和区域政府间协作的机制和方式提供了理论支撑。

(三)法律环境

我国宪法、地方组织法、立法法没有规定地方政府之间可以联合制定地方规章。那么地方协作立法是否违宪呢？我国宪法和组织法赋予了地方政府管理地方事务的职权。如果区域政府在宪法和组织法所赋予的职权范围内就与本行政区有关的问题进行共同立法，应视为具有组织法上的依据。事实上，我国单一制体制下的中央统一立法，已经为中原经济区协作立法提供了基础性的法制保障。如《立法法》、《监督法》等对地方政府的立法权限、政府规章的备案审查做出了明确规定。如果地方政府坚持做到立法不越权，认真做好事前审查和备案审查监督工作，是可以有效阻止区域行政立法可能出现的抵触、背离的情况，使其具有合法性和法律约束力。《立法法》对部门规章联合立法的规定，更是为中原经济区5省30市进行行政立法提供了原则和框架。《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确提出：“着力构建规范透明的法制环境……加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境。”《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》要求中原经济区发展中要“淡化行政区划意识”，“建立健全发展内陆开放型经济的政策体系，营造与国内外市场接轨的制度环境”。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》为在国家法制统一原则下，积极探索实行中原经济区协作立法提供了充分的法律依据。

(四)实践环境

通过经济区域内的协作立法创制区域发展所需要的制度平台，已成为促进区域经济一体化发展的惯例。从国外看，一国范围内的区域立法协作，像美国订立州际契约、制定统一的州法律等是比较典型的；就国际范围的区域立法协作，欧盟在其一体化进程中一直坚持以法制协调作为区域经济一体化发展的基础，建立跨区域的法制协调机构并赋予其相应职权，采用区域共同立法等举措，成功地推进了欧盟一体化进程。从国内看，我国一些地区在区域协作立法方面进行了不少有益的探索，如长三角地区主要通过行政协议的方式谋求共同发展，广东、湖南和湖北三省则出台了一些带有探索性的促进区域发展的地方性法规，东北三省于2006年7月达成的立法协作框架协议，更是开创了全国省际立法协作的先河。这些实践给中原经济区的立法协作提供了可资借鉴的宝贵经验，并以发展实效证明了区域法制协调的必要性、可行性及其重要意义，有益于中原经济区的立法协作在更高的起点上更为科学地发展。

三、中原经济区协作立法中需妥善处理的若干关系

中原经济区协作立法是新形势下与中原经济区发展相适应的新型的地方立法模式。要真正实现其价值，需要决策者以较高的智慧和运筹帷幄能力，妥善处理做好以下几方面的关系。

(一)合法性和特色性相结合

由于区域协作立法是一种新型的立法形式，为使其能沿着正确的方向发展，必须遵循合法性原则，确保法制统一，不得以改革的名义将国家法律空洞化和虚置化，不得以中原经济区的名义进行地方保护和行政垄断，排除全国范围内的自由竞争和公平交易。但中原经济区协作立法毕竟是为解决区域内实际问题而进行的立法，其有效实施的前提是符合区域基本情况和现实状况。因此，中原经济区协作立法必须在确保法制统一的前提下，努力做到因地制宜与因时制宜。

(二)平等互利与科学合理相结合

获得经济利益是区域内各地方政府自愿参加立法协作的最终目的，能否从中获利直接关系到这种立法协作能否顺利实施和达到预期目标。因此，协作立法时必须本着差别原则和互惠性理念，在平等互信的政治对话基础上，建立互惠互利的利益调节机制，实现法律地位平等，彼此相互尊重、平等对待，共享共同利益和发展成果。当然，利益不可能是完全均等和同时实现的，这既需要各方合作者做暂时的让步，也需要通过科学立法解决利益冲突。首先，明确并不是区域内所有问题都需要共同立法。根据中原经济区的发展目标和任务，区域协作立法应主要调整区域协调发展规划、市场秩序规制、财税金融支持政策、产业结构政策、区域环境利用和保护等区域内共同事项。第二，立法内容必须反映中原经济区的现实情况和实际需要，正确体现和反映其所规范、调整的客观事物及其自身发展规律。如为使各地区通过合作来共享整体利益，可尝试建立区域利益分享与补偿机制。第三，要把握地方行政立法规律和协作立法时机，运用科学的方法进行立法。

(三)协作立法与地方规章修改、废止相结合

在中原经济区形成之前以及建设过程中，各地政府都基于本地区实际颁布有大量地方规章。由于行政区划的分割、地方利益的驱动和政府间的行为缺乏协调，这些地方规章在调整同类事物时，会存在相互冲突和不协调情形，进而形成中原经济区一体化发展的体制性障碍。因此，在中原经济区协作立法中，必须坚持立、改、废相结合，及时修改与经济社会发展不相适应、与国家法律法规相抵触与中原经济区要求相悖的地方规章，须与创制法律摆在同样突出的位置。

(四)协作立法与执法合作相结合

在中原经济区建设中，区域协作立法的积极意义毋庸置疑，但必须注意克服一个倾向，即只注重“造法”，忽视国家法律的有效执行。即使不考虑法律执行对法的价值实现的重大作用，仅从国家立法能够为有效协调地区间的利益冲突提供一个统一的最高准则这一点，就使我们很难找到抛开国家现存法律制度的合理理由和正当依据。目前区域经济发展过程中所暴露出来的问题，很多是法律实施问题，并主要表现为因不同地方各自为政而导致的执法尺度不统一、缺乏协同配合等。这些问题都无需再立法而直接通过执法协调就可以很好解决。法制的统一不仅是立法的统一，还包括司法、执法的统一，在强调就区域内共同事务协作立法的同时，进一步加强司法合作、执法合作，才能真正实现中原经济区法制一体化。

[1]杨洪山．府际关系论[M]．北京：中国社会科学出版社，2005．

[2]杨解君.走向法治的缺失言说(二)——法理、宪法与行政法的诊察[M]. 北京：北京大学出版社，2005．

[3]万其刚.立法理念与实践[M]．北京：北京大学出版社，2006．

[4]王章留．区域经济协调发展论[M]．郑州：河南人民出版社，2006．

[5]叶必丰．行政协议：区域政府间合作机制研究[M]．北京：法律出版社，2010．

[6]陈剩勇，马 斌．区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J]．政治学研究，2004，(1)：24-34．

[7]程 彬．长三角地区区域行政立法研究[J]．法治论丛，2005，(8)：73-77．

[8]Bela Balassa．The Theory of Economic Integration[M]．London：George Allen amp; Unwin Publishing Ltd，1980，p.113.

[9]宋巨盛．长江三角洲区域一体化研究[J]．当代财经，2003，(2):111-113．

[10]See Shaun Brisling. Decentralization and China’s Partial Re-engagement with the Global Economy[J]. New Political Economy,2000,(2)：229.

[11]包 健．区域经济协调发展中的政府作用[M]．北京：经济科学出版社，2009．

责任编校：田 旭，马小军

2013-05-30

李爱玲，女，河南郑州人，副教授，研究方向为行政法。

D922.11

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1007-9734(2013)04-0136-05