承担行政职能事业单位改革路径浅析

● 李学经

《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）明确，事业单位认定行政职能的依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定，并对承担行政职能事业单位明确了改革方向，即在不突破政府机构限额和编制总额的前提下逐步将行政职能划归行政机关或转为行政机构，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。如何在从严认定、精简改革的政策要求与数量庞大、种类复杂的承担行政职能事业单位现实之间找到契合点，确保完成改革任务，成为政策制定者与改革推进者亟待解决的问题。

一、承担行政职能事业单位的现状

目前事业单位以职权或授权性承担行政职能为主，委托承担行政职能仅占一定比例。承担行政职能事业单位的类型具体有：

1. 授权性行政主体。即根据法律法规授权和中央有关政策规定行使行政职权的事业单位，包括执法和管理两类。执法类主要是从事行政处罚、行政强制、行政检查等职能的事业单位，如动物防疫监督所、植物检疫所等；管理类主要是从事行政许可、非行政许可审批等职能的事业单位，如事业单位登记管理局、公路管理局、流域管理局、航道局等。

2. 职权性行政主体。即根据宪法和有关组织法的规定，应当作为行政机构，其上级机构或同类机构也是行政机构，因受行政机构和编制数额限制列为事业单位的机构，多集中在县一级，其机构数量与政府机构改革力度的大小、是否综合设置等因素有关，主要有城建规划局、房地产管理局、旅游局、水利局、科技局、畜牧兽医渔业局、体育局、物价局、外经贸局等。

3. 非行政主体。即事业单位依据法律、法规和规章的规定接受委托而承担行政职能，只能以委托人的名义对外行使行政职权，由此产生的法律后果由委托人承担，如旅游质量监督管理所、卫生监督所等。

4. 无法律法规授权而承担行政职能的事业单位。随着经济调节、市场监管等任务日益繁重，这类行政职能依照法律法规应由行政机关的内设处室或直属行政机构承担，但现实中一些地方受人员紧缺、领导决策等影响而单独设置事业单位来承担，如劳动监察大队、城市监察大队、水政监察大队、爱卫办、城市规划建设监察队、殡葬监察执法队、水土保持站等。

二、改革探索中面临的问题

中央分类推进事业单位改革的政策，为地方认定承担行政职能事业单位并推进改革明确了方向，但改革实际中存在一定的困难和问题。

（一）现行法律法规衔接不畅制约了改革进程。在现行法律法规未作修改的前提下，将有法律法规授权承担行政职能的事业单位进行调整或者撤并，在现阶段有违法之嫌，也与中共中央办公厅、国务院办公厅《关于严格控制机构编制管理的通知》（厅字〔2011〕22号）有关“在机构编制方面的探索创新，必须在现行法律法规框架下进行”的要求相矛盾。同时，政策制定与执行分开是多国长期实践的一种体制模式，独立自主地承办公共事务、履行部分行政执行职能的机构模式在很多国家普遍建立。按此模式设立执行机构专司执行能有效弥补政府部门专业性不强、灵活性不足的问题。但若不区分情况将事业单位承担的行政执行、监督等职能都划归行政部门，与改革趋势并不吻合。

（二）实践中有瓶颈。目前市场经济体制尚不完善，制度不够健全，诚信体系有所缺失，公共服务相对滞后，迫切需要政府加强市场监管、社会管理和公共服务职能，势必增加这些领域的行政管理和执法任务。在此情况下将承担这些职能的事业单位转为行政机构或职能划归行政机构，与经济社会发展需求存在矛盾。而且人员消化安置将是一大难题。比如水文局、公路局等单位人员多、任务重的现状，根本无法简单将其行政职能划归机关或转为内设机构。此外，富县强镇事权改革的现实需要使改革顾此失彼。全国百强县、百强镇主要分布在广东、江浙沿海一带，富县强镇放权改革已成为释放地方活力、实现地方新发展的体制机制保障。若忽视通过法律法规授权下放事权的作用，将对富县强镇战略、县域经济壮大造成影响。

三、进一步推动改革的路径探析

第一类：坚持行政职能划归行政。一是对既没有法律、行政法规、地方性法规和中央有关政策规定授权，又没有法律、法规、规章规定委托而承担行政职能的事业单位，或本应作为行政机关内设机构设置，但受编制限制、人员配备等因素影响而设置为承担行政职能事业单位的，如劳动监察大队、城市规划建设监察大队等，一律将其行政职能划归行政机关，并重新架构有关内设机构。二是对受政府机构改革限额而设置为承担行政职能事业单位的，应结合大部门制改革将其调整为行政机关的内设机构或直属行政单位。三是对有法律、法规、规章规定受委托承担行政职能的事业单位，应严格按照国家确定的改革策略，将其行政职能回归行政机关，而如前所述的必要行政任务，如非公权力的附属性、辅助性行政事务或一些公共服务可在构建政府与社会“协同治理”的框架下直接放权给社会，政府通过法律手段、绩效评价、加强监督等方式实现治理目标。当然，为妥善推进改革，行政职能划归机关或转为行政机构后，原核定的事业编制也可继续使用，随人员自然减员而核销，逐步完成改革任务。

第二类：探索改造成部属执行机构。部属独立执行机构最早起源于英国，由政府部门依法设立，具有独立的法律地位，依授权承担行政管理、执法、监督等职能。主管部长在财政预算、人事任免等方面享有间接控制权。此类机构类似于我国由法律、行政法规、地方性法规和中央有关政策规定授权在政府部门主管下承担行政职能的事业单位，拥有独立的行政主体地位，能以自己的名义依法行使职权并承担责任，但与主管部门关系密切，一般为主管部门所属机构，如公路管理局之于交通运输部门。对此，可保留此类机构并改造为部属执行机构。

第三类：探索改造成政府直属独立机构。法定机构是指在特定立法下设立的独立自主运作的公共机构，业务性质属行政职能，享有法律法规赋予的行政职能或公共服务职能，与政府部门保持较强的独立性。此类机构较类似于我国法律、行政法规授权由政府直管的承担行政职能事业单位，如银监会、保监会、证监会、气象局、地震局等，它们拥有独立的行政主体地位，直接代表政府独立承担某领域内行政职能，不向政府部门负责，而是直接向行政首长负责。对此，可保留此类机构并改造为政府直属独立机构。

需要特别指出的是，上述几种机构的具体类别属性和称谓，均为学术研究意义上的划分和考虑，其最终的类别属性和称谓要根据分类推进事业单位改革的总体情况和中央政策确定。