解读广东省地质局地勘事业单位改革方案

■ 周薇薇

（暨南大学经济学院，广东 广州 510632）

2012年12月24日，广东省机构编制委员会办公室以《印发广东省地质局所属事业单位分类改革方案的通知》（粤机编办[2012]353号，以下简称“改革方案”）印发了广东省地质局所属事业单位分类改革的实施方案，对省内的地勘队伍进行了调整，并按照国家有关事业单位分类改革的文件精神和“事企分开”的原则，强化了广东省地勘队伍的公益属性。笔者对“改革方案”做如下解读，不当之处，欢迎批评指正。

1 明晰改革目的和衡量标准，正确定位地勘队伍的公益属性

按照《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（国办发[1999]37号）的文件精神，“中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量，将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体”；“将原地质矿产部所属的在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位统一划归到各省、自治区、直辖市，由省级人民政府国土资源主管部门归口管理，并逐步实行企业化经营。”我国部分省份在进行地勘单位改革时，一直就是按照“归口管理、逐步企业化经营”的路子来进行探索和实施。经过十几年的实践证明，全国所有地勘单位都按这个统一模式进行改革，效果并不明显。

2011年3月，中央印发了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号，以下简称“5号文”），对分类推进事业单位改革提出了新的要求。文件指出，这次事业单位改革的指导思想是“以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。”改革的出发点不是减人、减机构、甩包袱，而是要逐步建立公益目的明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，促进社会经济和公益事业的健康发展。也就是理顺体制，创新机制，完善制度，优化资源配置，增强事业单位的生机与活力。

显然，根据“5号文”精神，结合地勘单位的实际，我们可以推断出地勘单位改革的目的，应该是推动地质事业更好更快地发展，促进基本公共服务均等化，不断满足人民群众日益增长对地质事业的公益服务需求。根据上述改革目的，笔者认为，衡量地勘单位改革效果好或差的标准就应该是、也只能是三个“不断”，即：地质事业是否得到了不断发展；地勘单位实力是否得到了不断加强；地质职工生活水平是否得到了不断提高。所以，为了更好地实现上述地勘单位改革的目的，并参照三个“不断”的衡量标准，地勘单位改革不应仅有“归口管理、逐步企业化”这个唯一的模式。

这次广东省地勘单位改革，遵照实事求是的原则，没有把“归口管理、逐步企业化经营”作为地勘单位改革的唯一模式，而是根据广东省的省情，将广东省地质局局属25个地勘单位中的23个正确定位为公益性的事业单位，2个地勘单位（广东省地质建设工程集团总公司和广东省地质工程公司）定位为转企改制单位。同时，根据职责任务、服务对象和资源配置等不同的情况，又将已被定位为公益性的地勘单位具体划分为公益一类和公益二类两种。其中：地质调查院、地质科学研究所、科普教育中心、地质灾害应急抢险中心定位为公益一类，其余地勘单位都定位为公益二类。这些都充分地体现了中央“5号文”的精神。

广东省通过这次对地勘单位的分类改革，合理界定了地勘单位的范围，整合了各种资源力量，优化了内部配置，加强了监督管理，完善了各项配套改革政策措施，创新了管理体制和运行机制。

2 明确任务，优化资源配置

本次的“改革方案”，明确了广东省地质局局属公益性地勘单位的主要任务是：参与编制全省地质矿产资源勘查规划及矿产资源开发规划；承担国家和省基础性、公益性地质调查及战略性矿产资源勘查任务，开展重要矿产资源远景评价工作；参与编制全省地质灾害防治规划、突发性地质灾害应急预案；开展地质灾害危险性评估、地质灾害勘查评价、地质灾害治理设计及地质灾害监测、防治专项研究工作；建立全省地质灾害监测预警网络信息平台；参与全省突发性重大地质灾害的应急抢险工作；参与编制和实施全省环境地质勘查、地质遗迹调查、海岸带地质调查工作规划；参与编制全省环境地质技术规范标准；开展环境地质调查研究与评价工作；承担全省成矿区划及重点成矿带成矿规律研究工作；开展地质测绘、物探、化探、实验测试等地质工作。并在第一条任务调整中明确规定：“将省地质局承担的全省地学数据收集、汇总、建库与维护，提供地质科技信息服务，公益性地质科学普及知识的宣传教育，相关地质科技出版物的编辑出版等工作交由所属事业单位承担”。“改革方案”还对同一地级市的地勘单位进行了合并，并在东莞、中山这两个原来没有地勘单位的地级市，新组建了公益性地勘单位。

3 构建地方地质工作体系，促进地勘单位融入社会

“改革方案”明确规定，在每一个地级市的地勘单位，都要加挂本市“地质灾害应急抢险技术中心”的牌子，实行“省市结合、以省为主”的管理体制。并要求地勘单位除了要承担国家和省下达的国土资源大调查及其他公益性、基础性、战略性地质调查、勘查任务外，还要为本市国土资源管理部门的地质灾害预警、防治、危机管理工作提供技术支撑；承担本市政府委托的地质矿产勘查任务和地质规划工作；承接国家和地方重点工程地质勘测任务等。构建这样的地方地质工作体系，使地勘单位进一步融入了地方经济社会发展，大大地发挥了地勘单位的专业技术优势、队伍力量优势、装备设备优势。

4 广东省地勘单位改革的几个特点

笔者认为，这次广东省地勘单位的改革具有以下几个特点：

(1)遵循大地质的理念。广东省地质局局属地勘单位按照矿产、环境、工程三大任务进行配置，符合温家宝总理关于地质工作是经济和社会发展的“资源基础、环境基础和工程基础”的要求，既整合了地质力量，又提高了工作效率，为广东经济社会发展打造了资源、环境和工程基础。

(2)对公益性地勘单位主要任务的设计符合我国国情和广东省省情。地质工作涉及可持续发展中三大因素中的资源、环境两大因素。地质工作是运用地质科学理论和各种技术方法对客观地质体进行调查研究，认识自然和改造自然，可持续地、经济有效地发挥资源、环境两大因素的积极作用，更好地满足人类物质生产和生活需要的工作。它涉及的领域广、手段多、技术精；既有基础性、公益性工作，也有商业性工作；既要讲求经济效益，更要注重社会效益。

广东省地质工作任务繁重。在全国16条重点成矿区带中有两条（南岭、武夷成矿区带）穿过广东地区，其中南岭成矿带更是全国5条重中之重的金属成矿区带之一，成矿条件好，地质找矿前景非常乐观。近年来广东省地质局与有关部门合作开展地质工作，取得了比较好的成果：乐昌禾尚田相树岩钨矿已达到大型规模；云浮大金山钨矿已达到中型规模，具有大型远景规模。同时，广东省为沿海地区，一年四季雨水较多，台风频繁，崇山峻岭、丘陵平原共存，是地质灾害多发区。2012年仅广东省地质局完成的地质灾害防治项目近1000项，地质灾害防治工作非常艰巨。还有，广东省经济社会发展程度比较高，2012年固定资产投资达19000多亿元，工程地质工作量非常大。可见，为实现广东省率先实现现代化的宏伟目标，地质工作的先行性、基础性、战略性的作用是非常重要的。

(3)充分发掘既有地质成果的作用。地质资料、技术方法和工作手段是历史的产物，是广大地质工作者在漫长的岁月中，与自然界打交道积累的宝贵财产，既是他们辛勤劳动的成果，也是他们日积月累的经验和教训，其形成的思想认识是我国地质事业一笔无法用数量来衡量的财富，并且很多都具有积累长久和无法分割交换的特性。这些财富都应该为广东省地质事业发展发挥更大的作用。

(4)发挥地质工作主力军的作用。目前开展地质工作，地勘单位是当之无愧的主力军，地质工作者是理所当然最具战斗力的战士，其作为一个整体，暂时还具有无人能够替代的地位。为了地质事业的可持续发展，必须要保持一支特别能战斗、高精尖的地质队伍，必须要发挥好地勘单位在地质工作中承担主要作战任务的主力军作用。现广东省有常住人口一亿多人，而从事地质工作的现职人员还不到一万人（其中地质专业技术人员就更少），相对于广东省地质事业发展的需求来说，就显得力量单薄了。

5 五点建议

(1)地勘单位改革必须遵循分类改革，因地制宜，积极稳妥的原则。因为各省资源禀赋程度、环境灾害影响力度、工程地质项目多寡等情况不同，全国地勘单位改革不应该采用一个改革模式。各省可根据本省地质工作情况，以及地勘单位的工作任务和发展方向，分类定性，区别对待，实行不同的管理模式和运行机制。

(2)合理扶持和规范“公益二类”单位。公益二类地勘单位，在一定程度上不但要提供满足社会共同需要的地质产品和服务，而且还要承担老基地和离退休的管理工作，应在改革初期给以必要的政策扶持。它是依法自主经营的独立法人，可以按照合同接受政府和其他投资人委托的任务，并按有关规定计算经营成本和形成利润，但不能具有行政职能。

(3)改革探矿权、采矿权的现有制度，其准入条件应更加重视地勘单位主力军的作用，要有一定地质技术力量的最低要求；并且探矿权与采矿权的取得应有一定的连续性。在有条件的情况下，能够有利于逐步形成探、采、工贸一条龙的局面。

(4)以人为本，妥善处理遗留问题。尊重地质工作的规律性和特殊性，妥善解决好地勘单位的养老保险、医疗保险、工伤保险、住房补贴等历史遗留问题，扎实地推进地勘单位的改革。特别是有的地勘单位由公益一类定位为公益二类后，其单位离退休人员已经享受的生活待遇，不应因为单位改革重新定位而降低其水平。

(5)地质事业不应当全面实现产业化或公益化。显然，商业性地质工作有可能实现产业化；但公益性地质工作则不应也不能实现产业化。笼统地提地质事业全面产业化，从理论上是否认在公共产品中的市场失灵，实际上不利于公益性地质工作的发展。同时，笼统地提地质事业全面公益化，势必会影响市场的调节作用，也不利于商业性地质工作的发展。

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