法治湖南建设现状、问题及对策

■肖忠华 (湖南省司法厅法制宣传处)

2011年7月26日，中共湖南省委九届十三次全会通过了《法治湖南建设纲要》(以下简称《纲要》)，开启了湖南省法治建设的新征程。党的十八大强调要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，切实提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。新形势新任务给法治湖南建设提出了新的更高的要求，如何在新的起点上推动法治湖南建设的新发展?这是亟需认真思考和深入研究的重要课题。

一、《法治湖南建设纲要》实施基本情况

《纲要》实施一年多来，湖南省各地各部门按照省委统一部署，不断深化思想认识，建立健全工作机制，狠抓各项工作任务落实，做了大量卓有成效的工作。

(一)切实加强组织领导，精心组织部署实施

一是成立领导和工作机构。2012年2月，湖南省委成立了由周强书记任组长，省委、省人大、省政府、省政协分管领导和省高级人民法院院长、省检察院检察长任副组长的领导小组，省委常委、省委政法委书记孙建国同志兼任办公室主任。6月，湖南省委法治湖南建设领导小组决定成立了依法执政、依法行政、公正司法、依法经营、基层民主法治建设、法治文化建设六项专项工作协调指导办公室，各市州、各部门结合实际，健全完善了法治建设的领导机构和工作机制，为《纲要》的贯彻实施提供了组织保证。二是制定工作措施，健全工作制度。省委办公厅下发通知明确了省委法治湖南建设领导小组的工作职责;领导小组也相继下发通知，明确了领导小组成员单位、领导小组办公室和各专项工作协调指导办公室的工作职责，并建立健全了各项工作制度，落实了工作责任。省人大常委会通过了《关于推进法治湖南建设的决议》。省人民政府制定了《法治政府建设十二五规划》。省高级人民法院制定了《关于贯彻落实〈法治湖南建设纲要〉的若干意见》，省人民检察院制定了《关于依法履行检察职责促进法治湖南建设的指导意见》。各市州纷纷出台了落实《纲要》的具体意见或办法。三是精心部署工作。2月，周强书记主持召开省委法治湖南建设领导小组第一次全体会议，就法治湖南建设组织领导和推动机制建设、年度工作要点进行专题研究。5月，省委办公厅下发了《2012年法治湖南建设工作要点》。6月，省委法治湖南建设领导小组在长沙召开法治湖南建设推进会，对下阶段工作任务进行了部署。四是加强督促检查。9～12月，根据省委的决定，省委法治湖南建设督查团对各地各部门贯彻实施《纲要》情况进行了督促检查。省政府法制办会同省纪委、省监察厅、省审改办组成督查组，对各地各部门贯彻实施《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省政府服务规定》情况进行了专项检查。

(二)进一步加强对《纲要》的学习宣传，营造法治湖南建设的浓厚氛围

一是加强学习培训。省委法治办、省委政研室及时组织编写了《法治湖南建设纲要导读》和《法治湖南建设文件汇编》等学习资料。2012年7月26日，组织国内外法学专家和实务人员召开了《纲要》颁布实施一周年座谈会。9月，举办了全省首届地方基层法治论坛暨法治工作业务骨干培训班，邀请全国知名法学专家，就法治湖南相关主题为学员授课，省市县三级法治工作骨干共230人参加了学习。12月4日，结合学习贯彻党的十八大精神和谋划2013年法治湖南建设工作计划，组织省内法学专家和实务人员召开了现行宪法颁布30周年纪念座谈会。各市州、省直各部门通过组织中心组专题学习，举办报告会、专题讲座等方式，对机关工作人员，特别是领导干部进行培训。省高级人民法院在全省法院组织开展了“建设法治湖南，湖南法院怎么办”大讨论大实践主题活动。省人民检察院围绕如何发挥检察机关在法治湖南建设中的职能作用，开展了多种形式的研讨活动。常德市组织所有市级领导、县 (市、区)委书记、县 (市、区)长和市直部门班子成员进行了为期两天的培训。二是组织媒体开展集中宣传。联合省内媒体组织开展了2011年度湖南最具影响力法治事件和法治人物评选活动，“省委出台《法治湖南建设纲要》”以全票入选2011年度湖南省最具影响力法治事件。上半年，省委法治办、省委宣传部组织湖南卫视、湖南经视、湖南日报、省广播电台和法制周报等媒体开展了“法治湖南市州行”专题报道活动。法治湖南建设引起了中央主流媒体的广泛关注。人民日报头版刊发了湖南省在推进依法执政方面的经验和做法，发表了对周强书记关于法治湖南建设的专访文章，在人民网组织的“2011优秀地方新政评选”活动中， 《纲要》的公布位居评选排名第一。《法制日报》头版三次刊发湖南省在基层法治和法治政府、公正司法方面取得的成绩和经验做法。环球时报、凤凰周刊、南方周末等著名媒体也对法治湖南建设进行了专题报道。三是打造宣传“法治湖南”的专门阵地。创办了法治湖南简报，继续在《湖南日报》开办“法治湖南”专刊，对“湖南法治网”进行升级改版，打造全新的“法治湖南网”。常德开市州之先河，开播了法治常德电视频道。

(三)加强基层基础工作，扎实开展各类法治创建活动

一是加强基层依法治理。认真贯彻落实2011年湖南省“基层法治示范县 (市、区)”创建动员大会精神，常德、邵阳、益阳等市分别采取领导带头办点示范、组织开展“法治惠民办实事”活动的方式推动基层依法治理，取得了良好的效果。怀化广泛开展“全市基层法治建设示范点”创建活动，通过示范引路，以点带面，扎实推进基层法治建设。二是广泛开展“法治先进城市”、“法治先进县 (市、区)”创建活动。2012年6月，省委法治湖南建设领导小组下发了《关于加强法治先进城市、法治先进县 (市、区)创建工作的意见》，并在法治湖南建设推进会上进行了动员部署。常德市把法治常德建设工作纳入全市绩效考核评价体系，考核分值为各项中心工作之首，切实增强了全市各级各部门推进法治建设的责任。长沙市天心区建立了“每月一调度，每季一讲评”的创建工作例会制度，推出了“法治天心”建设23项特色工作。到目前为止，全省已有株洲、张家界、郴州、邵阳、长沙、湘潭、娄底、常德、益阳等10多个城市和100多个县 (市、区)部署开展了“法治先进城市”、 “法治先进县 (市、区)”创建工作。三是扎实推进“民主法治示范村 (社区)”创建活动。继续推广开展集中清理、修订村 (居)民自治章程、村规民约和居民公约试点经验，健全和落实党支部、村 (居)委会报告工作和民主评议干部制度，建立健全村 (居)干部离任审计制度，深化村务公开，建立健全了村 (居)务监督委员会，提高了村 (居)民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力和水平。2012年湖南省146个村、59个社区被授予第六批“全省民主法治示范村 (社区)”称号。14个村被评为第五批全国民主法治示范村。四是深入开展“依法办事示范窗口单位”创建活动。8～9月，省委法治办组织调研考核组，先后到娄底、湘潭、衡阳、益阳等地，对22个部门、22个省级“窗口单位”的创建工作进行了调研考核，进一步推动了创建工作的平衡和可持续发展。积极筹备开展“诚信守法企业”创建活动，引导企业加强法治建设，规范内部管理，防范市场风险，推动企业依法经营、依法管理。

(四)全面落实工作任务，稳步推进法治湖南建设各项重点工作

《纲要》实施一年多来，在省委、省政府领导的高度重视和省司法厅的积极推动下，全省各级各部门认真履行法治湖南建设工作职责，上下联动，齐抓共管，推动了法治湖南建设各项工作任务的有效落实。一是依法执政工作取得了新的突破。省委切实加强了对立法工作的领导，推进了政治协商工作的制度化和规范化。各级党委通过建立健全民主决策机制和党内规范性文件备案制度、党委新闻发言人制度、党内情况通报制度，依法执政能力和水平不断提高。二是依法行政工作取得了新的进展。全省各级政府及其部门认真落实“一规划两规定六办法”，切实推进行政程序建设，完善行政决策机制，规范行政权力运行，加强信息公开和政务公开，强化政府公共服务，依法行政水平不断提升。三是公正司法工作有了新的举措。全省各级司法机关坚持以司法体制和机制改革为动力，认真落实宽严相济的刑事政策，深入推进量刑规范化改革，积极探索繁简分流速裁机制，大力推进执法规范化建设和阳光司法，有效促进了公正廉洁执法。四是权力监督制约工作迈出了新的步伐。省纪委通过制定和落实规范权力运行制度和领导干部报告个人有关事项制度、对配偶子女均已移居国 (境)外的国家工作人员加强管理的制度，切实加强了对权力运行的监督。省人大制定了关于归口向司法机关转交涉诉事项的相关规定，加强了对司法机关的监督。五是法制宣传教育和法律服务工作取得了新的成效。重点对象的学法用法机制不断健全和落实，“法律六进”主题活动深入开展，法治文化建设有效推进，全省公民的法治观念和法律意识不断增强。法律服务工作进一步加强，截至2012年10月，律师担任各级人民政府及部门法律顾问949家，法律服务工作者共担任企业、项目法律顾问7000余家，参与招商引资谈判、项目可行性论证4500余次，办理企业改制、征地拆迁、金融投资等公证案件13万余起，化解劳务、施工合同纠纷3万余起。六是社会管理创新工作形成了新的局面。全省各级各部门认真贯彻落实省委、省政府《关于加强和创新社会管理的意见》，把加强法治建设作为创新社会管理的重要保障和途径，在流动人口和特殊人群服务管理、非公有经济组织管理和社会组织管理、社会治安管理和公共安全管理、信息网络安全管理等方面取得了明显进展，维护了全省社会大局稳定。

二、当前法治湖南建设中存在的主要问题

《纲要》实施一年多来，法治湖南建设工作取得了较大的成绩，但也还存在一些问题和不足，主要表象在以下几个方面。

一是对法治湖南建设工作的认识有待加强。少数地方和部门领导过分看重经济发展，对法治湖南建设工作认识有偏差，存在法治建设“超前”、“无用”等观念，思想上不重视，把法治工作当成软任务或一般性工作，工作敷衍应付。有些地方普法依法治理部门存在一些模糊认识，对工作信心不足，被动应付，打不开局面。

二是工作机制不够完善，保障措施不够有力，工作难协调，任务难落实。从省里开始，各级党委法治建设工作机构设置不规范，除极个别市州外，均作为临时机构，没有建立常态化工作机制，这与法治建设的长期性艰巨性不相适应，工作权威性不够，人员力量薄弱，制约和影响了其组织协调、督促指导作用的发挥。考核评估体系和激励机制不健全，对基层和部门没有刚性制约措施，导致有些地方和部门满足于推一推动一动，不推不动，缺乏激励和约束。在省直单位，由于法治湖南建设专项工作尚处于启动阶段，牵头单位与各成员单位的协调、联络工作也刚起步，落实专项工作的具体措施，还需要各部门相互磨合，短时间内难以见到明显成效，相关的组织、协调、推动工作还有待进一步加强。

三是工作发展不平衡，还存在薄弱环节和死角。法治湖南建设工作在各层级之间、各地区之间、各部门行业之间、各专项任务之间的进展还不均衡，有的工作机构、工作任务、工作环节尚没有到位，特别是在县 (市、区)及以下基层法治建设工作落实和创新性不够，针对性和实效性不强，存在形式主义走过场的现象，很多基层机关、企事业单位和社区村还没有实际行动。

四是六个专项工作方面尚存在一些突出问题。如依法行政方面，主要是县市区依法行政工作有待进一步加强;政府法制工作的机构和队伍素质还不能适应新形势新任务的要求。公正司法方面，推进公正司法还存在一些体制性、机制性和保障性障碍，特别是司法职权配置不当、政法工作保障不足、司法独立性和权威性不够等问题还比较突出;执法司法工作的公信度不够高，政法队伍形象有待改善。基层民主法治方面，人口流动的加速给基层民主政治建设带来了严峻挑战;基层民主建设的经济支撑和物质保障有待加强;基层群众自治组织的“行政化”倾向和各自为政的问题仍然存在;基层群众参与民主政治建设的广度和深度都有待提高。法治文化建设方面，领导干部、国家工作人员、青少年等重点对象的学法工作需要进一步加强改进，法制宣传阵地建设急需拓展，法制新闻宣传有待加强，针对性、实效性需进一步提高等等。

三、深入推进法治湖南建设的对策

推进法治湖南建设，必须进一步加强组织领导，明确工作责任，健全工作机制，创新工作载体，狠抓工作落实，确保法治湖南建设取得实实在在的进展。

一是加强组织领导。法治湖南建设涉及各个方面、各个领域，要建立党委统一领导，人大、政府、政协、司法机关各司其职、各负其责，人民群众广泛参与的法治建设推进机制，形成上下联动、有序推进的工作机制和齐抓共管、协同推进的合力。各级党委要发挥“总揽全局、协调各方”的作用，进一步统一思想，真正把法治湖南建设作为一项涉及科学发展全局的重大任务，作为一项打基础、利长远的重要工作，作为一项执政为民的实事，列入本地区经济社会发展规划，列入领导干部政绩考核的重要内容，及时作出重大决策和总体部署，把握法治建设的方向和进程。各级人大要切实履行立法和法律监督职能，积极督促行政机关和司法机关遵守和执行宪法和法律。各级政府和法院、检察院要认真履行职责，切实抓好《纲要》的实施，确保严格依法行政、公正司法。各级政协、各民主党派、工商联和工会、共青团、妇联等群众团体要充分发挥各自优势，积极参与法治湖南建设，加强民主监督和社会监督。

二是落实工作责任。法治湖南建设是一项涉及长远的系统工程，涉及面广，任务艰巨，必须落实工作责任。省委已经成立了法治湖南领导小组、领导小组办公室和六个专项工作协调指导办公室。各市州、县 (市、区)也要成立相应工作机构，建立健全相关议事、报告、联络、督办等工作制度，具体负责指导和组织推进法治建设各项工作，保证工作自上而下层层推动层层落实。各级党委法治建设领导小组要按照《纲要》的总体部署，定期召开会议，研究部署工作任务，及时解决法治建设中的重大问题。领导小组办公室和各专项工作协调指导办公室要充分发挥指导、协调、督促检查的作用，开展调查研究，加强督促检查，强化指导协调，总结推广经验，当好参谋助手。领导小组成员单位和各专项工作成员单位要结合实际研究制定贯彻实施意见，细化法治湖南建设的各项目标任务，落实工作任务。

三是创新工作载体。开展法治创建活动是推动区域法治建设的有效举措和重要载体。要建立健全“法治先进城市”、“法治先进县 (市、区)”、“法治先进乡镇 (街道)”创建工作机制，拓宽创建工作覆盖面，推进创建工作向纵深发展。全省14个市州及其县 (市、区)都要开展法治创建工作。进一步明确“基层法治建设示范县 (市、区)”创建工作标准，切实加强对试点单位的培育，引导其在基层组织建设、法律服务、社会矛盾化解、公共事务管理等方面做好示范。深入开展“民主法治示范村 (社区)”创建活动，积极推进村 (居)民依法自治，全面落实“四民主、两公开”，提高其自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力和水平。要深入开展“依法办事示范窗口单位”创建活动，推动公正廉洁执法。积极开展“诚信守法示范企业”创建活动，引导企业加强法治建设，促进企业和市场经济健康发展。继续开展“依法治校示范校”创建活动，提高各级各类学校管理水平。

四是加强督促检查。各级党委、政府要把法治建设纳入对下级党委、政府及各部门年度工作考核和综治、文明建设考核内容，促进各地、各部门履行法治建设相关责任和任务。建立法治湖南建设考核评价体系，研究制定法治湖南建设考核办法，从依法执政、依法行政、公正司法、法制宣传、基层民主法治、社会管理创新、权利监督与制约、组织领导等方面对法治湖南建设各项工作任务进行量化。探索建立法治环境群众满意度调查评估体系，将法治环境群众满意度情况作为各类创建活动评选的重要依据。加强工作考评，将考评情况作为各级领导班子和领导干部任期目标考核和年度述职报告的重要内容，作为干部提拔使用的重要依据。加强工作督查，推动工作均衡发展。加强对法治湖南建设的宣传，注意总结推广先进典型，营造法治湖南建设的良好氛围。