司法警察维护控申接访秩序的实践思考

文◎天津市滨海新区大港人民检察院课题组

随着新刑事诉讼法实施，检察机关面对的涉检信访特别是刑事申诉信访案件日趋纷繁复杂，仅凭控申部门的力量难以有效处置集体访、告急访等突发事件，迫切需要联合内设部门建立“大接访”制度，尤其需要司法警察在“大接访”格局中发挥维护控申接访秩序的警务保障作用。

一、司法警察维护控申接访秩序的角色定位

（一）司法警察是控申接访秩序的维护者

《人民检察院司法警察暂行条例》第2章规定，人民检察院司法警察的九项职责之一就是 “负责检察机关专门接待群众来访场所的秩序和安全，参与处置突发事件。”第20条还规定，“人民检察院司法警察在维护接待群众来访场所秩序时，应劝解疏导个别不遵守上访秩序人员，制止不法分子的破坏活动，维护检察机关的工作秩序，保护检察官的人身安全。”同时，《人民检察院司法警察暂行条例》第10条规定，“人民检察院司法警察对以暴力、胁迫方法妨碍检察活动的人员，可以强行带离现场，或者采取法律规定的其他强制措施。”可见，检察机关的司法警察维护控申接访秩序和参与处置涉检信访突发事件有法律的依据，是检察机关司法警察的职务范畴，其有权对妨碍检察活动的信访人员进行劝解疏导，直至采取必要的强制措施。

（二）司法警察是处置涉检信访突发事件的重要参与者和执行者

检察机关司法警察是参与处置涉检信访突发事件的重要参与者和执行者，要在检察官领导和指挥下处理涉检突发事件。如根据《人民检察院司法警察工作试行条例》第2条规定，人民检察院的司法警察具有武装性质和特殊强制手段,肩负着保卫人民检察院各项检察工作、国家的各项建设和人民群众生命、财产安全的重任,同时对社会的发展和文明起着维护和促进作用。因此在高检院对“维稳处突”的整体部署中，接待涉检来访人员工作一直是维稳工作的重中之重，其中将司法警察始终定位于 “负责维护控申接访秩序的基本保障力量”，就是要充分发挥其作为检察机关唯一一支武装力量的警务保障功能。但在现有的检察机关领导体制里，检察机关司法警察从事某项检察活动往往是在检察官的领导和指挥下开展。在控申接访实践中，控申部门遇到重大集体访、碰到信访人情绪激动，难缠，威胁接访检察官等可能引起事态进一步恶化或需要对过激信访人员采取一定的稳控或者强制措施等特殊情况或突发事件时，需要向法警部门申请用警，法警出警后，在具体的维护信访秩序工作中要统一接受控申、业务部门的指挥，协助维护接访秩序，参与处置突发事件。

二、司法警察维护控申接访秩序的现实需要

（一）涉检信访案件大多具有原因复杂、处置棘手等特点，突发事件时有发生

在控申工作实践中，对控申接访秩序构成冲击的主要是涉检信访案件，即公民、法人或者其他单位通过信访渠道反映的人民检察院违法违规、检察人员违法违纪或不服人民检察院处理决定等涉及人民检察院或者检察人员的案件。此类案件成因非常复杂，有检察人员与公安侦查人员、审判人员由于认识分支而对案件定性、处理上形成的“夹生案件”，往往是法院退回起诉，检察院作不起诉处理，当事人由于不服不起诉决定而到检察院“讨说法”；有地方党委、政府等部门不当干预，致使公检法司通过召开“四长会”而形成的“妥协案件”，导致当事人对司法机关的处理结论怀疑和不信服而导致的上访案件；有办案人员在实体上、程序上或多或少存在这样那样的问题和漏洞,而引发的上访案件等。信访人将信访的焦点集中于检察院，一旦利益诉求得不到满足，就通过越级访、非正常进京访、选择在特殊时期集中上访等形式给检察院施加压力，甚至通过制造信访突发事件来激化信访矛盾，处置起来非常棘手。

（二）控申部门接访力量有限，需要司法警察来协助维护接访秩序

检察机关的控申部门是涉检案件的主要接待部门，有专门的接待室。作为是一个“多功能”的接待室，涉检信访接待室承担着接待来信、来访、控告、申诉，接受举报贪污受贿、渎职侵权线索等职能，它要求控申部门工作人员对所有来举报、控告、申诉、法律咨询的人员都要热情接待，细心听诉，耐心解答。但由于涉检案件的日趋复杂性，接待室出现了一些多发常见的棘手问题，如信访人在接待室非法滞留、缠访闹访，甚至破坏办公设施；集体访人员情绪激动，秩序混乱，声音噪杂；个别信访人就可能发表过激言论或做出过激的行为，表现为自伤自残或对接访人威胁或直接实施暴力，厮打乱挠和攻击性行为等等。而控申接访部门的主要工作是解释和说服，高检院的信访接待规定中要求将违反信访秩序不听劝告的人员交由法警处理。且实践中控申诉接访人员一般为2－3人，缺乏处置经验和必要的执法手段，面对这些情况也大多束手无策，缺少应对能力。因此，处置此类信访案件或突发事件，仅凭控申人员的力量是不够的，需要有一支编队管理条件下的常态的应急处突的警力储备，而司法警察能够承担参与信访接待值勤，维护信访秩序和安全的重任。

三、司法警察维护控申接访秩序的难点问题

（一）司法警察维护控申接访秩序的主观认识误区和执法能力缺陷

检察机关司法警察在队伍建设、队伍素质和作风纪律不断加强，为检察工作的顺利进行作出了重要贡献。但还是将警力集中配置在办案工作区，工作重点放在看管、押解、送达等配合办案工作上，对维护控申接访秩序工作缺乏足够的重视，特别是对涉检信访工作中突发事件缺乏敏感性。有的司法警察角色意识不强，总认为自身的职责就是送达法律文书、押解、看管等工作，涉检上访是控申部门和业务部门的事，与司法警察无关，因此出警并不积极；有的则认为“多一事不如少一事”，缺乏必要的职责担当以，仅满足于单一的维护秩序而不对信访人作必要的说服劝解工作，遇到突发事件不敢依法采取强制手段，依赖“等、靠、拖、耗”来解决问题；有的则缺乏群众工作意识，对社情民意缺乏必要的了解，遇到上访人员有过激言行时，缺乏耐心和理解，处置不够冷静，表现为不够理性和情绪化，如有的心态急躁，有简单化倾向，总期望公安尽快出面了事；有的则情绪激动，一味冷、硬、横、推，与信访人形成矛盾对立和激化等等。上述诸多现象实际反映出司法警察对维护控申接访秩序缺乏必要的重视，思想准备不足，以致在日常执法工作中忽视“维稳处突”能力的训练，执法能力有所欠缺，在应急预案的形成及演练方面落实不到位。实践中，由于大多数司法警察对如何应对重大突发事件，在处置过程中有关的注意事项及易出现问题的环节，没有清晰的认识，缺乏有针对性的训练，不具备运用群众语言释法说理、近距离接触群众化解矛盾、处理疑难复杂问题与应对突发事件等相关执法能力，以致在处置突发事件时办法不多，不知如何积极化解矛盾，影响了执法效果。

（二）司法警察维护控申接访秩序的工作机制有待完善

当前，检察机关在处置涉检信访突发事件中往往是由控申部门接待，整个处置过程显得很被动、不灵活、不科学、不系统，处置能力明显不足。笔者分析工作机制不完善的原因主要有：一是高检院关于司法警察参与维护控申接访秩序的规定较原则，法律授权不明确。如对司法警察在维护信访秩序工作中的职、责、权是什么，哪些行为是可为的，哪些行为是不可为的，遇到突发事件如何处置，在什么情况下联系公安警察介入，在什么情况下实施强制措施，以及维稳中的指挥关系等等都未作出具体的规定。这就导致司法警察在处置突发事件时，对什么可为与什么可不为不太明确，思想上有所顾虑，造成遇事不能快速、准确地处置，司法警察作用的发挥受到了很大限制；二是涉检信访处置机制中的检警衔接配合机制不完善。司法警察与控申等业务部门研究信访接待中群众工作的趋势、规律及配合协作制度机制还没有实现常态化，多是临时性和应急性工作联系，遇到紧急情况才找申请用警，缺乏固定的制度安排；三是涉检信访案件的安防机制也有待完善。如接待室接访和候访区域没有分离，未设立隔离缓冲地带；物防、技防和安全设备使用条件不够具备，人防与技防未实现紧密结合，多未建立安检制度；部分基层院警员数量不足，在司法警察的装备、警务技能等方面较为薄弱，加上部分司法警察年龄偏大、技能水平不高等原因，导致法警不能很好地控制场面，在处置突发事件中处于被动状态。

四、司法警察维护控申接访秩序的完善对策

（一）司法警察应提高“维稳处突”的思想认识和执法能力

司法警察应强化责任意识，要忠于职守，将维护控申接访秩序与维护机关安全放到重要位置；要提高群众意识，要体认到自己是涉检信访接待窗口的司法行政人员，面对的是不确定的复杂的人群，应该以理性、文明、平和的心态对待信访群众；要树立角色意识，辩证的摆正“主角与配角”的关系，在接待来访人员时，接访人员是“主角”，一些具体接访事宜，要由“主角来唱”，司法警察协助维护秩序。但遇到突发事件，司法警察就由配角转化为主角，果断靠前，主动处置。司法警察还要正确看待“养兵与用武”的关系，通过加强日常培训和演练来提升应对突发事件的能力：司法警察在具备政治素养的同时而且要培养一定的法学素养，熟悉各部门业务范围，精通检察院办案规则、刑事诉讼规则等业务文件；要有娴熟的口头语言表达能力，关于利用群众语言对信访人进行释法说理，通过良性沟通和交流来化解矛盾纠纷；司法警察还要具备良好的身体素质，会擒拿、会用械具。为此，司法警察需要加强体能训练和日常演练：要采用互动式教学方法，通过讨论来理清思路，澄清维护控申接访秩序的认识误区；要大力开展涉诉处突的实战演练，可以与公安专科学校联系，邀请该学校的专业教师向司法警察传授抗暴力事件的处置方法和语言表达技巧，组织对群体性和暴力型上访的模拟训练；要科学施教，采取军事化管理，通过正规培训，强化职业意识和心理素质训练，教育并培养司法警察勇敢顽强的职业品质；要立足实战，大量开展警械具的使用，包括佩带、上铐时机及动作、警棍操、强光手电使用规定等内容，及枪械等武器的使用操作。在省级院法警总队集中培训的同时，基础较好的检察院可以实行司法警察每周半天的分散训练活动，适时组织岗位练兵和实战演练活动。

（二）检察机关应进一步完善司法警察维护控申接访秩序工作机制

一是及时制定司法警察维护控申接访秩序和处置突发事件工作细则。建议高检院或省级院进一步完善司法警察“维稳处突”的工作规范和标准，特别是对控申接访工作中的申请用警、派警出警等的程序作出规定，明确司法警察在接访工作中规范行使的权力范围及其与控申各自的权力边界，减少履职盲区，避免推诿扯皮；二是进一步完善“大接访”或“联合接访”工作机制。“大接访”或“联合接访”是在控申接访室由控申人员和案件承办人员、司法警察等联合接待来访，其中司法警察负责维护接访秩序，处置突发事件。在“大接访”机制下，司法警察部门与控申部门部门各设一专人负责沟通联络工作，由控申部门部门定期将告急访、群体性上访和重大社会影响及重大安全隐患的信访事件等信息及时向司法警察大队通报，共同建立信息通报长效机制。控申部门在遇到接待群访、闹访、无理缠诉等紧急情况时，应及时与司法警察部门取得联系，要求司法警察大队派员到场控制局面，防止意外发生。同时，司法警察部门在处置与院领导和业务部门纠缠的当事人及其家属时，亦应亮明身份，稳定来访者情绪。对业务性问题，要及时与控申部门联系，共同出面疏导解释，保持联动、共同应对，及时、安全、有效地处理各类信访问题。笔者建议，控申部门与司法警察部门应提前制定预案，对各自的权责作出区分，对用警出警的案件范围作出界定，对处置措施作出谋划，对警械具的使用作出规定，以保证检警顺利衔接；三是对集体访、告急访、上访老户及部分重特大信访案件要建立安检制度，强化人防、物防和技防。司法警察负责安检门工作，对受检者以语言形式对抗安全检查时，值勤人员要心态平和，不卑不亢，冷静地劝导对方，拒绝接受安全检查的人员不得进入接待室；同时，司法警察部门还要与当地公安派出所定期沟通。根据事件的发展变化，及时向公安机关通报，必要时请公安民警支援协助，制止事态的扩大，有效维护检察机关的安全和社会的稳定。