论我国残疾人就业促进法律制度的完善

刘 勇

（重庆工商大学法学院，重庆400067）

一、残疾人的法律界定和我国残疾人就业现状

（一）对残疾人的法律界定

根据我国《残疾人保障法》第2条之规定，残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。归结起来，残疾人是因为生理或精神上损伤而对一个人从事日常活动产生了实质性的和长期的影响的人。但是，大多数国家一般都规定，残疾人不包括以下几种情况：（1）各种“瘾君子”，如酗酒、有烟瘾的人，除非其上瘾是因为医疗上的处方用药造成的；（2）有违法倾向的人，如喜好偷盗的人，或一些具有变态人格的人，如好性虐待的人；3）暴露狂或窥阴癖者；（4）一些季节性的疾病患者；（5）因为纹身等原因而毁容者。1

以上主要是从生理学意义上对于残疾人的定义。在法律上，也可以将残疾人界定为在参与社会主流生活中，因为生理和精神以及社会障碍而使其机会和权利受损或受限的人。在具体的法律适用中，有的国家除了要求当事人符合残疾人的生理特征之外，还必须依法在有关部门进行残疾登记，才能获得国家承认，并获得国家的保护和照顾。以英国为例，其在战后实施的残疾人就业配额制就只针对依法进行登记的残疾人。我国法并未直接规定残疾人的登记义务，但是在实践中，要享受有关残疾人政策和待遇，仍然必须履行一定的登记程序。根据我国《残疾人证管理办法》的规定，当事人被认定为残疾人，必须持各级“残联”所颁发的残疾人证作为证明。

（二）我国残疾人就业现状

残疾人就业是指残疾人获得职业并进行工作或者自我就业的活动。现代社会，人们通常认为，一个社会中的每个人无论是否弱小，都有权享受各种基本人权，有权选择自己的生活方式，残疾人也有权通过各种方式完全参与社会生活，其中就包括通过行使就业权来实现这一点。然而，实践中，相比非残疾人，残疾人就业存在更多的问题，处于就业中的弱势地位。目前，我国有残疾人8300万，处于就业年龄段的残疾人约有3200万，但截至2007年，城镇就业的残疾人数仅430万，仍然有858万有就业能力的残疾人没有就业，而农村的广大残疾人还没有计算在内。2009年城镇残疾人登记失业率高达13.6%，是城镇登记失业率（4.2%）的3.2倍，而实际失业率还不只如此。总体上我国残疾人就业情况不令人乐观，残疾人就业面临的困境和难题凸显。有调查报告显示，在我国影响残疾人就业的因素主要表现为：雇主不愿招聘残疾人；适合残疾人的就业机会少；残疾人择业受到自身残疾限制；残疾人集中就业的福利企业经营状况差，并且提供的岗位层次低；残疾人受到的培训非常少；工作报酬少等。2

首先，对残疾人的就业歧视往往存在三种情形：第一种情形是直接歧视。它通常是直接基于残疾而对残疾人进行区别对待。第二种情形是间接歧视。间接歧视通常并不直接将是否残疾作为就业决定的条件，而是雇主制定了一些表面上与残疾无关的就业条件、标准、管理制度或者进行一些就业能力测试（如视力、听力或语言测试等），但这些条件、标准、管理制度或测试却事实上导致了一些残疾人（如盲人和聋哑人）无法满足要求而被排除在外。第三种情形是雇主不能为残疾人提供合理的工作和工作场所适应性调整。这三种情况在我国就业实践中都比较普遍。

其次，残疾人就业技能低，在劳动力市场上的竞争力较弱是客观存在的。导致残疾人就业技能低的原因有几个方面：一是残疾人本身的生理或精神问题对于其掌握有关工作技能在客观上构成障碍，进而影响其就业竞争能力；二是残疾人的职业培训机制不健全导致残疾人无法掌握有效的就业技能；三是不合理的劳动就业分工导致残疾人的就业技能较低。例如，实践中，社会给残疾人就业的定位往往是那些层次较低、对技能要求不高的岗位，基于这种预期，社会和残疾人自己在进行人力资本投资时就会缺乏进行高级别技能投资的动力，从而导致其技能获得只局限于低级别，其自然在参与就业竞争的时候，就难以和非残疾人竞争。

再次，残疾人就业层次和收入低是实践中残疾人就业的常态表现。导致这一现象的主要原因，一是残疾人的受教育程度普遍较低，所以其能够从事的就只有那些较低层次的工作；二是社会观念认同障碍大。人们往往认为，非残疾人就业也有难度，残疾人就不了业很正常，加上社会对残疾人缺乏必要的了解，往往对他们带有一定的偏见，认为残疾人的生产率比非残疾人要低，因此只能从事低级别的工作，拿较低的工资。此外，很多雇主在雇佣残疾人雇员的时候，往往有恩赐的心态，认为残疾人只要有个工作就不错了，因此给他们提供的往往是保洁、门卫之类的工作。

最后，残疾人难就业和高失业率是一个世界性的普遍现象，其原因有三：从主观上来说社会对残疾人的偏见和漠视，以及残疾人自身缺乏强烈的就业意愿，是残疾人难就业和易失业的重要原因；从客观上分析，构成残疾人难就业和易失业的原因主要是残疾人自身的残疾障碍和低技能水平；有关保护残疾人权利的法律制度不健全或不合理则是导致残疾人难就业和易失业的制度原因。

二、我国残疾人就业促进法律制度及其存在的问题

当前我国残疾人就业促进法律制度主要由《残疾人保障法》、《就业促进法》、《残疾人就业条例》等法律法规以及一系列的相关政策所组成。总体上，笔者认为，我国的残疾人就业促进法律制度还存在很多需要改进的地方。

（一）有关反残疾歧视的规定

反歧视是当前我国所有残疾立法中都着力强调的原则。例如《残疾人保障法》就明确规定，残疾人享有与其他公民平等的权利，禁止歧视残疾人；在职工的招用、转正、晋级、职称评定、劳动报酬、生活福利、休息休假、社会保险等方面，不得歧视残疾人。此外，《残疾人保障法》和《就业促进法》还规定，对于残疾歧视，由有关部门责令改正，残疾人也可以依法向人民法院提起诉讼。但是我国现行法关于禁止残疾歧视的内容有一个重要缺陷，就是各种规定都过于原则，对于怎么界定残疾歧视、主管部门为何、进行申诉和控告的程序，以及具体的法律责任等都没有规定，以致残疾歧视在《残疾人保障法》实施20多年之后仍然普遍存在于现实生活中。一个典型表现就是残疾人所遭受的教育歧视严重，尤其是普教学校往往不愿意接受残疾学生入学，因此残疾人受教育程度明显低于普通人，而这直接影响到了残疾人平等参与就业的能力。3此外，残疾人就业机会少，用人单位给残疾人设置的就业门槛高，残疾人的就业岗位低、工资待遇低以及容易被解雇等现象也是残疾人受歧视的表现，甚至本应承担促进残疾人就业主要责任的各级政府，有的也无视法律规定，不严格按照法定比例接收残疾人就业。

（二）有关残疾人接受教育或培训的规定

保障残疾人接受教育和培训是残疾人具备就业技能，实现就业的基本前提。我国《残疾人保障法》在第三章中对于残疾人受教育问题专门进行了规定，残疾人有权平等地接受教育，国家和社会根据残疾人的特点，为残疾人接受学历教育和参加职业培训进行特别管理和资助。《残疾人就业条例》也规定，国家鼓励和扶持职业培训机构为残疾人提供免费职业培训。但是，我国现行法也存在一些明显缺陷。例如，一般认为，让残疾人从小进入普通学校接受教育，是促进残疾人融入社会，与非残疾人进行沟通和理解的最佳途径。4《残疾人保障法》第25条规定，普通教育机构应当对具有接受普通教育能力的残疾人实施教育，必须招收或接收能适应其学习和生活的残疾人入学。该规定看起来是保障了残疾人进入普通教育机构接受教育的权利，但实际上其中的“具有接受普通教育能力”和“能适应其学习生活”这两个前提条件导致很多普通学校以此为依据拒绝招收残疾人入学。5此外，关于残疾人职业培训的立法也非常原则，缺乏可操作性，导致实践中的不少问题，具体表现为：参与职业培训的残疾人数量非常少，2008年的调查数据显示，接受过职业技能培训适龄残疾人的比例仅为4.4%；隶属于各级残联的残疾人就业（培训）服务机构所提供的职业培训普遍存在项目少、水平偏低，培训形式单一的问题；社会参与残疾人职业培训的资源少，国家支持力度小；用人单位对残疾人提供的培训机会不多，或者不培训，或者只给予较低层次的培训。

（三）有关残疾人职业或岗位保留制的规定

这一制度的基本含义是法律或政策为残疾人设定和保留特定的岗位或职业。集中安排残疾人就业的庇护工厂和福利企业都是该制度的集中体现，英国也曾立法限定电梯服务员只能由残疾人担任。但是这一制度的风险在于，如果它将为残疾人保留的职业局限在低级别的岗位上，将不但不会改变人们对于残疾人的认识，反而会强化残疾人的“残疾”烙印，为残疾人只能从事低级别工作的偏见提供一种制度论据。为此，有些国家的立法专门给残疾人预留了一些社会地位较高的职位。例如在希腊，法律规定公共部门一定比例的职位必须由残疾人来担任；在丹麦，只有残疾专业人员才能提供一定的残疾人就业服务；丹麦、希腊和意大利还规定，有视力障碍的残疾人可以获得话务员和物理治疗师以及教师的职业保留。瑞典政府也致力于扶持残疾人在主流企业工作，提升残疾人就业层次和质量6。

我国《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》首先规定了残疾人集中就业的形式，即政府和社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构等福利性单位，集中安排残疾人就业，这些单位的残疾人职工，应当占本单位在职职工总数的25%以上；政府应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排残疾人福利性单位生产或者经营，并根据该单位的生产特点确定某些产品由其专门生产；政府采购，在同等条件下应当优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务。以上规定对于确保残疾人就业具有重要作用，但实践中执行效果有欠缺，具体表现为：一是这些福利企业往往从事低端产品的生产，市场竞争力弱，生存能力差，残疾人就业层次和收入低，而且容易失业；二是据调查显示，当前我国多数地方的福利企业在城市规划中被搬迁到偏远的地方，导致残疾人就业不方便。7因此如何通过制度完善来促进和保障福利企业的生存和发展非常重要。除了以上残疾人集中就业的规定之外，我国法还规定，政府应当采取措施，拓宽残疾人就业渠道，开发适合残疾人就业的公益性岗位，保障残疾人就业。这基本上也可以视为对残疾人的岗位保留。但是，对于如何将公益性岗位为残疾人进行保留，法律上缺乏具体的规定，导致该规定事实上难以实现。

（四）有关残疾人就业配额制的规定

残疾人就业配额制又叫残疾人按比例就业制，是指雇主必须保障其残疾人雇员的人数达到一定比例。当前，在世界范围内，英、德、法、比利时、荷兰、日本等国以及我国都有相应的立法予以规制和保障。我国《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》规定，包括国家机关在内的各类用人单位应当按照规定比例（不得少于1.5%）安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位，达不到规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。对安排残疾人就业达到、超过规定比例安排残疾人就业的雇主，国家依法给予税收优惠和其他扶持。而我国残疾人就业配额制也存在不少问题，具体表现在：（1）法律不分雇主大小，规定一律适用配额制，使很多用工少的雇主负担沉重；8（2）该制度只重残疾人就业的数量，不重质量，因此很多企业招聘残疾人之后，要么安排低级的岗位，要么干脆让其闲着不安排岗位；（3）立法只关注雇佣，对在职的残疾人和在职业中致残的人关注不够；（3）有些国家机关和其他国有单位不执行该制度，或者执行情况较差，起了不好的示范效应；9（4）该制度缺乏合理的激励机制，如有关规定对安排残疾人就业达到法定比例的企业享受税收优惠的条件太过严苛，导致大多数中小企业达不到条件，而缴纳残疾人保障金对中小企业也是不小的成本负担，从而削弱了其吸纳残疾人的动力；10（5）该制度缺乏有效的制约机制，由于没有其他惩罚机制，实践中很多大企业宁肯缴纳保障金，也不愿意雇佣残疾人，导致该制度安排残疾人就业的立法目的完全落空；（6）某些地方规定适用配额制的残疾人仅限于城镇的残疾人，构成对农村残疾人就业权的不当限制；（7）配额制的适用对象一般仅限于登记的残疾人，但事实上某些残疾人不知道需要登记，或者认为登记属于“残疾人标签”而不愿意登记，或者认为没有必要通过登记来找工作，所以配额制也许并不能真正帮到有需要但没有登记的残疾人；（8）现有配额比例偏低，在世界范围内处于较低水平。“经合组织”2004年的一项调查报告显示，残疾人就业配额比例在意大利为7%，法国、德国和波兰为6%，奥地利为4%，比例较低的韩国和西班牙也达到了2%。

（五）有关残疾人就业激励措施的采用

残疾人就业促进激励通常体现为经济激励，包括对残疾人和对雇主的激励，前者是对残疾人给予的经济补贴，如对参加就业培训、实现自我就业的残疾人给予资金或税收补贴，以及对从事较低收入的残疾人给予工资补贴以激励残疾人参加工作的热情并保障残疾人及其家庭的基本生活等；后者是对雇主参加有关残疾人就业计划，雇佣残疾人达到一定比例或者为改善残疾人的工作条件和环境而付出的成本给予的补贴或优惠待遇。除了上述经济手段之外，还可以采取一些非经济手段如声誉激励等来激励残疾人就业。

为了促进残疾人就业，我国法也规定了一系列的就业激励措施，这些措施主要包括税费减免、技术援助、福利企业专产垄断、政府采购优先、信贷优惠以及就业服务补贴等。但是这些规定无论是从其内容本身还是执行来看都存在一些问题：（1）激励的内容不够全面，例如缺乏对残疾人从事低收入工作的工资补贴制度，缺乏对残疾人参加各种职前或在职的职业培训的补贴制（包括在“残联”设立的免费培训机构之外对残疾人、雇主或有关培训机构的补贴），还缺乏对雇主改善适合残疾人的工作场所、设施设备的补贴制度等；（2）法律对这些激励机制的规定都很原则，无法直接执行，因此有赖政府的具体政策支持，但实践中要么没有相关政策，要么政策制定得不好，没有实现应有的效果。

（六）有关残疾人就业服务的规定

《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》规定，政府有关部门设立的公共就业服务机构，应当为残疾人免费提供就业服务；“残联”举办的残疾人就业服务机构，应当组织开展免费的职业指导、职业介绍和职业培训，为残疾人就业和用人单位招用残疾人提供服务和帮助；为残疾人自主择业提供必要的帮助；为用人单位安排残疾人就业提供必要的支持。国家鼓励其他就业服务机构为残疾人就业提供免费服务。残疾人职工与用人单位发生争议的，当地法律援助机构应当依法为其提供法律援助，各级残疾人联合会应当给予支持和帮助。上述规定应当说比较全面，但是也存在缺乏落实机制的问题，而且对“残联”之外的公共就业服务机构如何开展残疾人就业服务工作也缺乏必要的规范和保障。

（七）有关无障碍环境的内容

广义的无障碍环境是指残疾人就业或生活所要求的无障碍设施、设备（如公共交通工具）、无障碍信息交流以及方便残疾人工作的岗位或其他条件或环境，它是残疾人融入社会和顺利就业的特殊要求。对此，几乎大多数国家都在其立法或政策中予以考虑。《美国残疾人法》就规定，雇主应当为残疾雇员提供轮椅专用通道、配备残疾人专用设备，并为残疾雇员调整工作岗位，以使其能从事非全日制工作或在家工作。11北欧一些国家立法要求雇主必须对有关的工作和工作场所进行安排以使残疾人就业最大化和最佳化。在荷兰，要求在创造新的工作或岗位的时候优先考虑是否适合残疾人。德国也要求雇主在某个职位空缺时，应当首先检查是否适合残疾人，每个雇主都必须安装并维护适合残疾人的工作室、厂房、机器和工具，以使最大数量的严重的残疾人能够获得比较长久的就业。瑞典的《工作环境法》也规定，雇主必须改善工作条件和环境以符合残疾雇员的生理和精神需要。

我国包括《残疾人保障法》在内的一些法律法规已经对于无障碍环境建设有所规定，但基本上是限于对公共场所的无障碍环境的规定，而对于在用人单位内部的残疾人工作岗位或工作场所的无障碍需求却基本上没有规定。而且现有的法律规定在实践中执行得也不好，其中一个重要原因是这些规定过于原则，缺乏无障碍环境的专门立法。目前唯一的具体实施办法即建设部《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》立法层次太低，其规定的无障碍内容也过于狭窄。尽管近些年有些地方如北京、天津、上海、大连等出台了相应的地方性法规，但就全国而言，其适用范围还很窄，且立法层级偏低。

（八）有关残疾人解雇保护的问题

解雇保护是指残疾人在职业中和其他非残疾人一样享有不受错误和不公平地解雇的权利。实践中，很多国家都通过立法设定了比非残疾人更为严格的残疾人解雇条件。第一，从实体条件来说，一般雇主解雇残疾人必须具备合理的理由，雇主必须证明解雇某个残疾人的特别考虑以及在商业或事业上解雇具有绝对必要性或者符合公共利益。英国1944年的《残疾人就业法》就做出了上述规定。第二，从程序上来说，通常解雇残疾人必须经过特定的审批程序。例如，在荷兰解雇残疾人必须征得地方就业办公室的同意，在德国解雇受雇6个月以上的残疾人同样需要得到有关管理机构的同意，而在解雇获允之前还需要先与地方援助评议会、职工代表大会以及公司的残疾人代表进行协商，而且德国还要求企业解雇残疾人后必须退还政府给的各种补贴12。瑞典的法律也要求雇主必须定期向地方就业管理机构报告其劳动力资源情况以及可能的变化，否则将受到处罚。我国关于残疾人就业的立法中几乎没有关于残疾人解雇保护的任何特别规定，这不利于残疾人的就业稳定。就国外的立法经验而言，凡是解雇残疾人通常都有非常严格的程序和条件，而我国基本上没有这方面的专门内容，其适用的程序和条件与非残疾人没有区别，没有体现对处于弱势就业地位的残疾人的特别保护。

（九）有关执法机制和法律责任的规定

我国法对于各级政府在促进残疾人就业中的职责进行了一般性的规定，并且规定了相应的法律责任，但是也存在以下问题需要解决。一是缺乏专门的残疾人就业主管机构。现行法没有明确规定残疾人权益保护的主管机构，以及主管机构的具体职责和管理程序，这使得对残疾人的保护存在多头管理（可能事实上谁也不理，或者“残联”想理却又缺乏法律的授权）。二是缺乏必要的制度执行评估机制。残疾人就业促进的很多制度需要制定相应政策予以执行，但是实践中由于缺乏必要评估机制，很多政策的制定无法实现应有的效果。三是有关法律责任的规定过于原则，缺乏实现机制。例如，法律规定在职工的招用等方面歧视残疾人的，由有关主管部门责令改正，残疾人劳动者可以依法向法院提起诉讼。但问题是，如何提起诉讼，以及通过诉讼能够解决什么问题，是停止歧视，还是侵权赔偿，是追究歧视者的民事、经济责任还是追究行政责任或刑事责任等，都没有明确和具体的规定。

三、完善我国残疾人就业促进法律制度的建议

（一）明确残疾人事务管理的主管机构

前文论及《残疾人保障法》的一个比较明显缺陷的时候，指出该法没有明确规定残疾人权益保护的主管机构，更没有规定主管机构的具体职责和管理程序，这使得对残疾人的保护存在管理缺位。因此法律上应当首先指明在残疾人就业促进事务管理中的主管机构，并规定其职权内容。笔者认为，考虑到“残联”是专业的残疾人服务机构，处理残疾人事务的经验相对丰富，最好通过法律授权的形式，将这一职能明确授予各级“残联”，并详细规定其执法权限。

（二）完善反残疾歧视制度

完善反残疾歧视制度，首先应当在法律中详细列举禁止的各种歧视行为，具体包括：第一，禁止对残疾人的工作种类或岗位进行限定、分隔或分类以使残疾人的就业机会受到影响；第二，禁止在有关的合同（如劳动合同）或安排或其他与就业有关的活动当中（如在有关培训或学徒工项目中）有任何歧视残疾人的行为；第三，禁止任何单位在日常管理的过程中通过利用有关标准或管理措施来对残疾人产生歧视影响；第四，禁止雇主基于歧视而拒绝给予一个合格的残疾劳动者以平等的岗位或待遇，除非雇主能够证明其拒绝有合理的理由，譬如说可能给雇主造成严重困难；第五，禁止雇主通过制定职业资格标准、职业测试或其他标准（如体检标准等）或者检查来对残疾人进行鉴定或筛选，除非它们是与工作需要相关联而且是一种持续性的需要，它们只是合理或准确反映了一个人的技能、能力或其他目标（如公共安全），而非带有其他偏见目的；第六，禁止没有合理理由而解雇残疾人，除非雇主能够证明其解雇是基于工作岗位的特别要求，并且是在对残疾人进行了合理的工作调整之后，该残疾人仍然无法胜任工作的情形。

此外，法律应当明确指定受理和查处就业残疾歧视行为的执法机构（如“残联”）并完善有关法律责任追究机制，包括对残疾人提起行政申诉的程序和诉讼程序等都可以进行特别规定，如规定行政申诉或诉讼适用简易程序、实行举证责任倒置、设置残疾人特别法庭等。同时，法律应当规定明确而具体的民事、经济、行政和刑事责任。

（三）完善有关残疾人接受教育和职业培训的制度

一是修订《残疾人保障法》第25条关于残疾人进入普通教育机构学习的条件，明确规定普通教育机构不得以任何理由拒绝接受残疾人入学。至于教育机构为此进行的无障碍设施设备的改造则可以由政府进行补贴。同时法律应当为残疾人参加普通教育提供更多资源保障，在所有教育阶段都实行教育费用减免和生活保障制度。二是严格禁止教育领域的各类歧视，并规定对教育歧视行为的申诉、控告以及诉讼机制，确保残疾人的公平受教育权利。三是法律应当规定国家大力促进公共和社会机构共同为残疾人提供职业培训，国家为其提供补贴。而且为了开发残疾人不同层次的就业技能，政府应当确定补贴目录，对那些为残疾人提供较高层次职业培训的机构给予较高数额的补贴，以逐步提高残疾人的就业技能水平。四是为了进一步促使残疾人积极参加职业培训，除了规定残疾人免费参加培训之外，各级政府还应当专列费用对残疾人参加培训提供一定的交通、食宿补贴。五是要求雇主每年必须制定针对残疾雇员的培训计划，并将该计划报有关机构备案，同时对雇主为残疾雇员提供的职业培训给予一定的培训或工资补贴，以弥补雇主为此而产生的成本支出。

（四）完善就业配额制和职业保留制

首先，在没有找到更为合适的替代制度以前，继续维持残疾人的就业配额制，但是需要通过制度完善来弥补其缺陷。

第一，限定适用配额制的雇主范围。其一，明确规定国家机关、事业单位和大型国企等公共单位应当比一般企业安排更高比例的残疾人就业；而且，国家还应当制定有关制度，定期检查政府公务员中是否开发了足够的适合残疾人就业的岗位，是否依法招收了足够的残疾人，并将有关情况向社会定期公布以接受社会监督，同时对没有完成要求的单位及其负责人追究法律责任。13其二，应当规定配额制只适用于20人以上的单位，否则人数很少的单位负担太重，可能影响其正常运营。其三，配额制应当扩大至没有登记的残疾人，只要该残疾人能够在医学上证明其残疾即可。同时，实践中应当及时清理地方立法或政策，禁止通过立法或政策排除农村残疾人适用配额制。

第二，强化对雇主的激励和约束机制。根据现行法，没有完成规定的残疾人就业安排比例的单位，应当缴纳残疾人保障金。这种做法并不公平，因为促进残疾人就业是全社会的责任，不能仅由雇主承担。应当基于社会公平负担原则，企业每雇佣一个残疾人，政府就给予相应的财政补贴或社会保险费减免（补偿额度可以分档，残疾人的残疾程度越高，补偿额度也越高），而非只在完成规定的残疾人就业比例之后才有奖励。法律也应保留没有完成法定比例的雇主仍然承担残疾人保障金缴纳义务的规定。西班牙的立法就有类似的规定。14另外还应规定，没有完成比例的雇主，任何残疾人向其申请就业时，对于相同的岗位享有优先权，以防止有些企业宁愿缴纳保障金也不愿意雇佣残疾人的问题。

第三，在前述对履行就业配额制义务的雇主实行补贴制的基础上，进一步推行职业分类补贴制，以改善残疾人就业的质量。对此的具体做法是：政府可以对残疾人的职业或岗位进行分类，制定分类目录，然后在对雇主进行补贴的时候也进行分类补贴，岗位级别越低的补贴越低，岗位级别越高的补贴越高。这样可以激励雇主安排残疾人从事较高级别的岗位就业，从而使残疾人有更多的机会让别人更加全面地认识其价值。

第四，适当提高残疾人就业配额比例并细化其计算方法。其一，考虑到我国当前适龄的残疾人劳动者约占全国适龄劳动者的3.5%，而残疾人的失业率又非常高，建议将残疾人就业配额比例从现在的1.5%调整为3%至4%。其二，应当细化配额制的计算方法，例如法律可以区分一般残疾人和重度残疾人的计算标准，规定用人单位每接收一个重度残疾人视为接收两个一般残疾人，这样有利于加大对重度残疾人的就业保护力度。

其次，建立职业保留和特惠准入制。考虑到职业保留制的弊端，法律可以不将某个职业完全规定为残疾人职业，但应对某些特定职业设定残疾人就业比例或让残疾人优先。例如对于残疾人组织的工作人员就可以设定必须有50%甚至更高比例的残疾人担任，为残疾人提供专门服务的其他职业如特教教师也可以规定残疾人担任比例，某些个别职业如电话接线员也可以实行残疾人优先等。此外，法律还可以规定公益性岗位按比例留给残疾人，当然也可以采取补贴政策鼓励企业为残疾人进行生产岗位保留。至于福利企业等残疾人集中就业单位的问题，法律应当着重从完善福利企业机制着手，并明确规定政府主管机构和管理职能。既要引入市场机制按公司制改造福利企业，也应当细化和严格福利企业依法享有税收减免、政府补贴以及政府优先采购等优惠措施的执行机制。

（五）建立和完善工作岗位残疾人优先制度和无障碍环境制度

法律应当规定，雇主在创造新的工作岗位（尤其是公益性岗位）的时候，应当首先考虑是否适合残疾人的需求；出现某个岗位空缺的时候，雇主应当先检查是否适合残疾人，如果适合残疾人担任则应当优先安排残疾人；雇主还应当根据残疾人的特别需求尽可能的安排或调整适合残疾人的工作岗位，或调整有关工作内容与工作时间。法律还应当明确规定雇主必须改善工作场所条件和工作环境以方便残疾人工作和行动，应当配备或及时改建必要的无障碍设施、设备。建议制定我国的《无障碍环境标准法》，在全国范围内强制推进无障碍环境建设。

（六）完善有关残疾人就业促进激励制度

第一，在现有基础上，法律应扩大经济激励的适用范围。其一，对从事低收入工作的残疾人给予工资补贴以保障残疾人及其家庭能够过上有尊严的生活。工资补贴也是对企业雇佣残疾人的一种重大激励。国际上，对残疾人进行工资补贴比较典型的国家有法国、奥地利、瑞典等，奥地利每年政府补贴甚至占到残疾人工资总额的73.5%。其二，应当加强对残疾人在职前和职后的培训补贴，包括对残疾人、雇主以及培训机构的各种补贴。其三，对雇主改善适合残疾人的工作场所和环境（包括提供无障碍设施设备）而付出的成本应给予补贴。15

第二，应宣传雇佣残疾人的成功案例（它在一定程度上也能影响企业改变对残疾人生产率低的偏见），同时考虑建立政府表彰制。此外，法律还可以要求雇工在一定数量（如200人）以上的雇主必须每年制定并公布其残疾人发展促进计划与执行情况报告，该计划必须包括招聘、岗位保留、培训和职业发展、工作场所和设施设备的改善等内容，这样的做法可以体现雇主履行的社会责任，也能够提高其社会声誉。

第三，法律可以建立类似于产品质量标志的助残标志制度，专门授予那些在促进残疾人就业方面表现良好的雇主。例如英国就曾经推行了一个“two ticks”标志，它由企业自愿承诺在满足一定助残条件的基础上使用，该标志得到众多企业支持，效果较好。

第四，完善政府示范激励制度。政府作为公益部门，理应负有促进残疾人就业的首要责任，因此法律应当要求各级国家机关每年制定并公布其残疾人就业和职业发展计划和执行情况，这样既可以让社会对其进行有效的监督，也可以激励其他单位效仿。

（七）完善残疾人的职业稳定制度

所谓职业稳定是指劳动者在其工作岗位上得以维持和延续，非经合法和正当理由，不受解雇和裁员。我国现行法基本上还没有这方面的规定，应当完善。具体来说，残疾人的职业稳定制度可以从以下四个方面加以建立：第一，雇主在进行岗位调整的时候，尽量避免对残疾人进行调整，避免让残疾人下岗；第二，雇主在进行经济性裁员的时候，残疾人享有优先留用权；第三，雇主在对残疾人进行裁员或解雇之前，必须和残疾人、残疾人组织、职工代表进行协商，并征得有关行政主管部门的批准，而非备案；第四，雇主在解雇或裁员之前，必须为残疾人安排再就业培训，在解雇时还必须为残疾人提供职业证明，并提供双倍的解约补偿金，同时退还从政府那里获得的相应补贴。

（八）完善残疾人就业服务和权利救济制度

完善对于残疾人的就业服务制度，应当扩大残联就业服务机构的服务范围，提高其就业服务的层次，在法律上对“残联”利用残疾人保障金从事就业服务的行为进行规范；立法还应当明确“残联”以外的其他就业服务机构须设残疾人服务专门部门，并对所有涉及残疾人就业服务的项目实行免费，所需费用可以从残疾人保障金中列支。

残疾人就业的权利救济制度解决的是当残疾人的就业权利受到侵害时如何进行救济的问题，具体可从以下几个方面改进。第一，法律应当明确受理残疾人申诉控告的行政主管部门，如可以由法律授权各级“残联”来担任。第二，明确规定残疾人受到侵害后的救济途径，包括协商、投诉、调解、申诉、控告、行政复议、诉讼等，并且应当规定方便残疾人的相关程序。第三，应当完善和细化有关法律责任的规定，以增强法律的可执行性。在规定有关法律责任的时候，尤其要贯彻让违法行为人“所失大于所得”的原则，否则就起不到应有的效果。实践中，很多企业宁肯缴纳残疾人保障金也不愿雇佣残疾人，主要原因就在于它们认为缴纳残疾人保障金的成本远低于雇佣残疾人的成本。第四，建立可操作的残疾人法律援助制度，规定残疾人有权得到法律服务机构或法律工作者的免费法律服务和帮助，并获得诉讼费用减免等。

注：

1 Malcolm Sargeant and David Lewis.Employment Law,Pearson Education Limited 2006,P.211.

2马洪、李志忠：《残疾人就业影响因素的调查研究》，《中国残疾人》2006年第1期。

3 2006年的全国残疾人抽样调查数据显示，我国残疾人中具有大学程度的占1.1%，高中程度的占4.8%，初中程度的占15%，小学程度的占31%，15岁及以上的残疾人的文盲率为43.29%，以上数据迄今没有明显改善。而据2010年的全国人口普查数据显示，我国人口平均受教育程度为：大学程度的占全国总人数的8.9%，高中程度的占14%，初中程度的占39%，小学程度的占26.7%，文盲率为4.08%。

4尹海洁、韩阳：《残疾人的受教育状况：公平缺失与水平滑坡》，湖南社会学网。

5胡蓉：《浅析新“残疾人保障法”的不足及立法建议》，《三峡大学学报（人文社会科学版）》2011年第2期。

6廖娟：《残疾人就业政策：国际经验及对我国的启示》，《人口与经济》2008年第6期。

7郑东亮、付红专：《残疾人就业岗位变迁研究》，《中国劳动》2008年第3期。

8在韩国，就业配额制仅适用于雇员达到300人以上的雇主，西班牙和土耳其为50人，其他国家大体上为15人至25人。

9 2006年我国公共部门安置残疾人比例只有1.39%左右，连法定的1.5%的最低比例也没有达到。乔庆梅：《德国残疾人就业：立法、实践与启示》,《社会保障研究》2009年第2期。

10范海珍：《对弱势群体的政策支持刍议——以武汉市A区实施分散按比例安排残疾人就业政策为例》，《行政与法》2010年第1期。

11陈业宏、黄媛媛：《美国外贸法对劳动就业权的保护及其启示》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期；于振江：《“美国残疾人法”对残疾人就业市场的负面影响》，《法制与社会》2009年第18期。

12杨鹏飞：《残疾人就业立法何以参照德国模式？》，《社会观察》2007年第8期。

13许琳：《残疾人就业难与残疾人就业促进政策的完善》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》2010年第1期。

14中国残教部：《国外残疾人就业立法情况概述》，《中国残疾人》2007年第4期。

15乔尚奎、李坤：《就业优先战略下的残疾人“劳动保障型就业”探讨》，《残疾人研究》2011年第3期。